Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011
3 novembre 2010 :
Sécurité sociale
( avis - première lecture )
- Par M. Jean-Jacques JÉGOU
au nom de la commission des finances - Sommaire
- Dossier législatif
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Avis n° 90 (2010-2011) de M. Jean-Jacques JÉGOU, fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 novembre 2010
- INTRODUCTION
- CHAPITRE PREMIER : EXPOSÉ
GÉNÉRAL
- I. UN TRANSFERT DE DETTE LOIN DE SOLDER LE
PASSÉ ET DE SÉCURISER L'AVENIR
- A. UNE RÉORGANISATION DE LA GESTION DE LA
DETTE SOCIALE INDISPENSABLE APRÈS LA CRISE
- 1. Le dynamisme de la dette sociale, une
préoccupation majeure
- a) L'évolution de la dette sociale contribue
à remettre en cause la soutenabilité de la dette publique
- (1) L'évolution de la dette
sociale...
- (2) ... contribue au dynamisme de la dette
publique
- b) La nouvelle dette sociale née de la crise
s'ajoute à un déficit structurel des régimes de
sécurité sociale
- a) L'évolution de la dette sociale contribue
à remettre en cause la soutenabilité de la dette publique
- 2. L'ACOSS : le retour à la normale
après une année 2010 marquée par un plafond d'avances
historique (article 33)
- 3. Le nouvel appel à la CADES : un
choix justifié
- a) Le bilan positif de la CADES : elle a
amorti depuis sa création près de 48 milliards d'euros
- (1) Le cantonnement permet un remboursement annuel
effectif de la dette
- (2) Le coût de portage de la dette sociale
par la CADES
- b) La crise a eu raison du principe de non report
sur les générations futures : le projet de loi organique
relatif à la gestion de la dette sociale
- a) Le bilan positif de la CADES : elle a
amorti depuis sa création près de 48 milliards d'euros
- 1. Le dynamisme de la dette sociale, une
préoccupation majeure
- B. UN COMPROMIS FINANCIER NON SATISFAISANT
- 1. Le schéma de reprise de dette
présenté par le Gouvernement (article 9)
- a) La possibilité de transférer 130
milliards de déficits entre 2011 et 2018
- b) Les plafonds de reprises sont-ils
satisfaisants ?
- (1) Si la première opération de
reprise en 2011 semble correctement calibrée...
- (2) ...la seconde opération
étalée entre 2011 et 2018 pourrait ne pas absorber la
totalité des déficits à venir de la branche
vieillesse
- a) La possibilité de transférer 130
milliards de déficits entre 2011 et 2018
- 2. Les modalités de refinancement de la
dette sociale, un point de désaccord majeur pour votre rapporteur pour
avis (article 9)
- a) L'adossement du FRR à la CADES permettra
d'augmenter les recettes de la Caisse de 3,6 milliards d'euros par an
- b) Le refinancement des déficits des
exercices 2009 à 2011 nécessite d'augmenter de 3,2 milliards
d'euros les recettes de la Caisse
- (1) Les modalités de refinancement
proposées par l'Assemblée nationale
- (2) La position de votre rapporteur pour
avis
- a) L'adossement du FRR à la CADES permettra
d'augmenter les recettes de la Caisse de 3,6 milliards d'euros par an
- 1. Le schéma de reprise de dette
présenté par le Gouvernement (article 9)
- C. DES DETTES OUBLIÉES ?
- 1. Le transfert des déficits à la
CADES, une mesure de gestion qui n'enraye pas la dynamique de la dette
sociale
- 2. Les futurs déficits de la branche
maladie
- 3. La dette des hôpitaux
- a) Une dette qui atteint plus de 20 milliards
d'euros
- (1) Malgré des progrès
récents, le déficit des hôpitaux demeure
préoccupant
- (a) Un déficit cumulé
« officiel » sous-estimé
- (b) Un déficit qui pèse sur une
minorité d'établissements
- (2) Un recours croissant à l'emprunt
- (3) Une qualité d'emprunt
problématique
- b) La soutenabilité de la politique
hospitalière d'investissement en question
- (1) Des causes multiples à la
dégradation des comptes des hôpitaux, mais une politique
d'investissement coûteuse
- (2) Un point critique atteint alors que des
investissements demeurent indispensables
- c) Les « garde fous »
proposés sont-ils suffisants ?
- d) Encourager une meilleure articulation des
offres de soins militaire et civile
- a) Une dette qui atteint plus de 20 milliards
d'euros
- 1. Le transfert des déficits à la
CADES, une mesure de gestion qui n'enraye pas la dynamique de la dette
sociale
- A. UNE RÉORGANISATION DE LA GESTION DE LA
DETTE SOCIALE INDISPENSABLE APRÈS LA CRISE
- II. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2011-2014, UN
RISQUE DE LENDEMAINS QUI DÉCHANTENT ?
- A. LE « BIAIS OPTIMISTE » DES
HYPOTHÈSES MACRO-ÉCONOMIQUES RETENUES
- B. QUELS EFFORTS POUR QUELLES
BRANCHES ?
- 1. La branche maladie : un ONDAM très
« ambitieux »
- 2. La branche vieillesse : un
rééquilibrage des comptes d'ici 2018 ?
- a) Un équilibre global au mieux en
2018 ?
- (1) Le financement des principales mesures
adoptées au Sénat
- (2) Un équilibre financier
« précaire »
- b) L'affirmation du rôle du FSV (article
57)
- (1) L'extension proposée du
périmètre d'action du FSV
- (2) Si le transfert de charges proposé
contribue à clarifier les responsabilités financières de
l'Etat et des caisses, il ne met pas un terme aux difficultés de
financement du FSV.
- (a) Un transfert partiel de la charge
financière
- (b) Une clarification bienvenue qui ne
résout cependant pas le déficit structurel du FSV
- c) Les dépenses connexes de la
réforme des retraites
- a) Un équilibre global au mieux en
2018 ?
- 1. La branche maladie : un ONDAM très
« ambitieux »
- C. UN DÉFICIT DU RÉGIME
GÉNÉRAL D'ENCORE 15,3 MILLIARDS D'EUROS À L'HORIZON
2014
- A. LE « BIAIS OPTIMISTE » DES
HYPOTHÈSES MACRO-ÉCONOMIQUES RETENUES
- III. LES LEVIERS D'AJUSTEMENT ET
L'AMÉLIORATION DU PILOTAGE DES COMPTES SOCIAUX
- A. LES MESURES AFFECTANT LES RECETTES DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
- B. COMMENT ALLER PLUS LOIN EN MATIÈRE DE
MAÎTRISE DES DÉPENSES
- 1. Des pistes d'efficience, maintenant bien
connues, en matière d'assurance maladie
- 2. La nécessaire redéfinition des
rôles entre l'assurance obligatoire et les complémentaires
santé
- a) Un maintien de taux de prise en charge globaux
assez élevés mais qui masquent des différences importantes
entre assurés
- b) Des difficultés qui commencent à
se poser en termes d'accès au soin
- c) Une nouvelle mise à contribution des
complémentaires santé qui pourrait avoir des conséquences,
« par ricochet », sur la couverture complémentaire des
assurés
- d) Une évolution de la structure de notre
système de protection sociale ?
- a) Un maintien de taux de prise en charge globaux
assez élevés mais qui masquent des différences importantes
entre assurés
- 1. Des pistes d'efficience, maintenant bien
connues, en matière d'assurance maladie
- C. VERS UN PILOTAGE CRÉDIBLE DES
DÉPENSES SOCIALES
- 1. Les règles actuelles, des intentions
louables mais un bilan mitigé
- 2. La mise en oeuvre des propositions du groupe de
travail présidé par Raoul Briet
- a) L'amélioration de l'information du
Parlement : les dispositions du projet de loi organique
- b) L'amélioration du pilotage
pluriannuel : les dispositions du projet de loi de programmation des
finances publiques
- (1) Un objectif pluriannuel de dépenses
étendu à l'ensemble des quatre branches
- (2) Une définition de l'ONDAM en milliards
d'euros
- (3) La mise en réserve de crédits en
début d'exercice
- c) L'amélioration de la procédure
d'alerte et du pilotage infra-annuel : les dispositions du présent
projet de loi de financement
- a) L'amélioration de l'information du
Parlement : les dispositions du projet de loi organique
- 3. Aller plus loin ?
- 1. Les règles actuelles, des intentions
louables mais un bilan mitigé
- A. LES MESURES AFFECTANT LES RECETTES DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
- I. UN TRANSFERT DE DETTE LOIN DE SOLDER LE
PASSÉ ET DE SÉCURISER L'AVENIR
- CHAPITRE II : LES MESURES RELATIVES AUX
RECETTES ET AUX DÉPENSES DES DIFFÉRENTES BRANCHES
- I. LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES
- A. LA FISCALISATION DU FINANCEMENT DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE EST AMPLIFIÉE PAR LE PLFSS POUR
2011
- B. LES CIRCUITS DE FINANCEMENT
- 1. Le refinancement de la dette sociale
- 2. Le financement de la réforme des
retraites
- 3. Le financement des allègements
généraux (article 12 bis)
- 4. La suppression de la compensation
généralisée maladie (article 21)
- a) « Des règles applicables aux
compensations démographiques vieilli[es] et [devant] faire l'objet d'une
refonte générale »
- (1) Les transferts, tous types confondus, peuvent
représenter une part importante des produits ou des charges de certains
régimes
- (2) La compensation
généralisée maladie
- (3) Les faiblesses du dispositif
- b) La suppression de la compensation sur les flux
de financements
- a) « Des règles applicables aux
compensations démographiques vieilli[es] et [devant] faire l'objet d'une
refonte générale »
- 1. Le refinancement de la dette sociale
- C. LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES
SOCIALES
- 1. Le renforcement des prélèvements
portant sur les retraites sur les retraites « chapeau »
(article 10)
- 2. Augmentation du taux de
prélèvement sur les stock-options (article 11)
- 3. Annualisation du calcul des allègements
généraux (article 12)
- 4. Hausse du forfait social (article 13)
- a) L'instauration du forfait social s'inscrit dans
le mouvement de réduction des « niches sociales »
amorcé en 2008
- (1) Les « exemptions
d'assiette » de cotisations sociales
- (2) Une perte d'assiette évaluée
à 44,8 milliards d'euros pour 2011
- (3) Des mesures récentes visant à
réduire les « exemptions d'assiette »
- (4) Le « forfait social », une
« flat tax »
- b) L'augmentation du taux du « forfait
social » ne devrait pas constituer un frein au développement
de l'épargne salariale
- (1) Une augmentation de deux points du taux du
forfait social
- (2) Un aménagement qui ne devrait par
remettre en cause le développement de l'épargne salariale
- (3) L'assujettissement des redevances des artistes
du spectacle
- a) L'instauration du forfait social s'inscrit dans
le mouvement de réduction des « niches sociales »
amorcé en 2008
- 5. Modification du régime social des
indemnités de rupture du contrat de travail (articles 13 ter
nouveau)
- 6. Encadrement du montant de la
rémunération auquel l'abattement pour frais professionnels de 3 %
est applicable à la CSG (article 15)
- 7. Les mesures applicables au secteur
agricole
- 8. Les autres mesures
- 1. Le renforcement des prélèvements
portant sur les retraites sur les retraites « chapeau »
(article 10)
- D. LES MESURES DE RECETTES DANS LE SECTEUR
MÉDICAL
- E. L'AIDE À L'ACQUISITION D'UNE
COMPLÉMENTAIRE SANTÉ
- 1. Le relèvement progressif du plafond de
l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (article
18)
- a) Des revalorisations récentes qui ont
accru l'attractivité du dispositif
- (1) Une montée en charge lente qui a
nécessité des mesures de revalorisation
- (2) Un quasi doublement du nombre de
bénéficiaires entre 2007 et 2009
- b) Un financement assuré par le fond
« CMU-c »
- c) Une nouvelle revalorisation des plafonds de
ressources
- a) Des revalorisations récentes qui ont
accru l'attractivité du dispositif
- 2. La position de votre rapporteur pour
avis
- 1. Le relèvement progressif du plafond de
l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (article
18)
- F. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU RECOUVREMENT,
À LA TRÉSORERIE ET À LA COMPTABILITÉ
- 1. Des mesures d'urgence pour corriger deux
dispositifs majeurs de simplification du recouvrement de cotisations
d'assurance chômage et de sécurité sociale qui doivent
entrer en application le 1er janvier 2011
- a) Une mesure correctrice de la loi du 13
février 2008 relative à la réforme de l'organisation du
service public de l'emploi : l'extension du pouvoir de contrôle des
URSSAF pour le compte d'organismes tiers (article 30)
- (1) Le transfert aux URSSAF du recouvrement des
cotisations d'assurance chômage
- (2) La nécessaire sécurisation des
pouvoirs de contrôle des URSSAF et leur extension à certains
régimes spéciaux
- b) L'instauration d'une phase transitoire avant la
suppression de la déclaration commune de revenus pour les travailleurs
indépendants (article 31)
- (1) La simplification du régime social des
indépendants
- (2) La suppression de la déclaration
commune de revenus nécessite des aménagements transitoires
- a) Une mesure correctrice de la loi du 13
février 2008 relative à la réforme de l'organisation du
service public de l'emploi : l'extension du pouvoir de contrôle des
URSSAF pour le compte d'organismes tiers (article 30)
- 2. Deux dispositions introduites à
l'Assemblée nationale
- 1. Des mesures d'urgence pour corriger deux
dispositifs majeurs de simplification du recouvrement de cotisations
d'assurance chômage et de sécurité sociale qui doivent
entrer en application le 1er janvier 2011
- A. LA FISCALISATION DU FINANCEMENT DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE EST AMPLIFIÉE PAR LE PLFSS POUR
2011
- II. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE
MALADIE
- A. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES POUR
2011
- B. LE RENFORCEMENT DU RÔLE DU COMITÉ
D'ALERTE (ARTICLE 34)
- C. LA RÉGULARISATION DES « TROP
PERÇUS » LIÉS À LA GRIPPE A
- 1. Le bilan de la « pandémie
grippale »
- a) Une forte réévaluation à
la baisse du coût de la campagne
- b) Un mode de financement complexe et pour partie
contestable
- (1) Deux décrets d'avance
- (2) Une rectification de la dotation de l'EPRUS en
loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et en loi de
finances rectificative pour 2009
- (3) La création d'une contribution
exceptionnelle des complémentaires santé
- (4) Une rectification de la dotation de
l'INPES
- (5) Un mode de financement pour partie
contestable
- a) Une forte réévaluation à
la baisse du coût de la campagne
- 2. Une rectification des dotations de l'assurance
maladie au profit de l'EPRUS (articles 6 et 45)
- 3. L'ajustement du taux de la contribution
exceptionnelle des organismes complémentaires (article 3)
- 1. Le bilan de la « pandémie
grippale »
- D. LES MESURES RELATIVES À LA
MAÎTRISE MÉDICALISÉE
- 1. Les incitations financières
accordées aux professionnels de santé (articles 34 bis et 36
bis)
- a) L'évaluation du respect des engagements
contenus dans les conventions conclues entre les professionnels de santé
et l'assurance maladie (article 34 bis)
- b) Les modalités d'application du contrat
d'engagement de service public souscrit par les étudiants en
médecine et les médecins (article 36 bis)
- c) Les logiciels d'aide à la prescription
(article 36 septies)
- a) L'évaluation du respect des engagements
contenus dans les conventions conclues entre les professionnels de santé
et l'assurance maladie (article 34 bis)
- 2. La révision périodique de la
liste des actes et prestations pris en charge par l'assurance maladie (article
35)
- 3. Les accords-cadres conclus entre le
Comité économique des produits de santé et les
représentants des fabricants et distributeurs de dispositifs
médicaux (article 36)
- 4. Le développement des modes de prise en
charge alternatifs à l'hospitalisation (article 36 ter et 36
quater)
- 5. Le réseau des officines de pharmacie
(article 36 quinquies)
- 6. La diffusion des médicaments
génériques (article 36 sexies)
- 7. Les modalités de prescription des
produits et prestations pris en charge par l'assurance maladie (article 36
octies)
- 8. Le rapport sur les franchises médicales
(article 36 nonies)
- 1. Les incitations financières
accordées aux professionnels de santé (articles 34 bis et 36
bis)
- E. LES MESURES RELATIVES AUX ÉTABLISSEMENTS
DE SANTÉ
- 1. L'extension du champ des mises sous accord
préalable aux transferts vers les centres de soins de suite et de
réadaptation (article 37)
- 2. Le report du passage à la facturation
directe dans les établissements publics de santé (article
38)
- 3. La mise en place d'expérimentation des
maisons de naissance (article 40)
- 4. La convergence tarifaire intersectorielle
(article 41)
- 5. La distinction, au sein de l'objectif
quantifié national et de l'objectif de dépenses d'assurance
maladie, du montant afférent aux activités de psychiatrie et de
soins de suite et de réadaptation (article 42)
- 6. L'extension du mécanisme de
régulation des dépenses de médicaments prescrits par les
établissements publics de santé et remboursés sur
l'enveloppe de soins de ville (article 42 bis)
- 7. L'enrichissement du contenu des programmes de
qualité et d'efficience de la branche maladie (articles 42 ter et 42
quater)
- 1. L'extension du champ des mises sous accord
préalable aux transferts vers les centres de soins de suite et de
réadaptation (article 37)
- F. LES AUTRES MESURES
- 1. La procédure d'indemnisation à
l'amiable des victimes d'une infection par le virus de l'hépatite C
résultant d'une transfusion sanguine (article 39)
- 2. La responsabilité des sages-femmes
(article 39 bis)
- 3. Le maintien des indemnités maladie
pendant les périodes de reconversion professionnelle (article 44)
- 4. Le cumul des revenus d'une activité non
salariée avec une pension d'invalidité servie par le
régime général (article 43)
- 5. Les mesures relatives au secteur
médico-social (articles 43 bis à 43 septies)
- 1. La procédure d'indemnisation à
l'amiable des victimes d'une infection par le virus de l'hépatite C
résultant d'une transfusion sanguine (article 39)
- G. LES DOTATIONS AUX AGENCES RÉGIONALES DE
SANTÉ ET À DIVERS ORGANISMES
- A. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES POUR
2011
- III. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE
VIEILLESSE
- IV. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE
ACCIDENTS DU TRAVAIL - MALADIES PROFESSIONNELLES
- A. LE MAINTIEN DE LA COMPENSATION A L'ASSURANCE
MALADIE À HAUTEUR DE 710 MILLIONS D'EUROS
- B. LA CONTRIBUTION AUX « FONDS
AMIANTE » : ENVIRON 1,2 MILLIARD D'EUROS EN 2010
- C. LES AUTRES MESURES RELATIVES À LA
BRANCHE AT-MP
- A. LE MAINTIEN DE LA COMPENSATION A L'ASSURANCE
MALADIE À HAUTEUR DE 710 MILLIONS D'EUROS
- V. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE
FAMILLE
- A. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES POUR
2011
- B. LES MESURES DU PLFSS RELATIVES À LA
BRANCHE FAMILLE
- 1. Suppression de la rétroactivité
de trois mois des aides personnelles au logement (article 54)
- 2. Modification de la date de versement de la
prestation d'accueil du jeune enfant (article 55 supprimé par
l'Assemblée nationale en première lecture)
- 3. Extension aux pères du
bénéfice de l'indemnité d'adoption (article 55 bis)
- 4. Modification des conditions de versement des
allocations familiales pour les mineurs confiés à l'aide sociale
à l'enfance (article 55 ter)
- 5. Introduction d'une évaluation du
coût des congés pour grossesse pathologique (article 55
quater)
- 1. Suppression de la rétroactivité
de trois mois des aides personnelles au logement (article 54)
- A. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES POUR
2011
- VI. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX ORGANISMES
CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
- VII. LES MESURES RELATIVES AU CONTRÔLE ET
À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
- A. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
- B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR POUR
AVIS
- A. LES APPORTS DE L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
- I. LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES
- EXAMEN EN COMMISSION
- AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA
COMMISSION