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Projet de loi de finances pour 2011 : Régimes sociaux et de retraite

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Régimes sociaux et de retraite ( avis - première lecture )

B. LE TARISSEMENT DES RESSOURCES DES RÉGIMES

1. Le moindre rendement des ressources issues des cotisations salariales

Alors que leurs dépenses augmentent, les régimes doivent faire face au faible dynamisme de leurs recettes, en particulier celles provenant des cotisations salariales.

 SNCF

Les cotisations sociales, qui représentent 36 % des recettes du régime de retraite de l'entreprise, ont fortement augmenté (8,1 %) en 2009 après une diminution en 2008, l'exercice étant marqué par une modification comptable dans la prise en compte de certains éléments de rémunération aboutissant à une augmentation des cotisations à hauteur de 75 millions d'euros. Hormis ces écritures comptables, les cotisations sociales auraient augmenté de 4 % sous les effets combinés de la baisse du nombre de cotisants et de la hausse du taux T21(*) des cotisations patronales.

En 2010, les cotisations devraient augmenter de 2 % ; la baisse du nombre de cotisants étant plus que compensée par la hausse du taux T2 des cotisations patronales. En revanche, les cotisations diminueraient en 2011 sous le double effet de la baisse des effectifs de cotisants et de la baisse prévisionnelle de 1,5 point du taux T2.

 RATP

A l'inverse du régime de retraite de la SNCF, celui de la RATP connaît une progression régulière de ses recettes de cotisations. Avec un nombre de cotisants quasi stable en 2009, les cotisations sociales ont augmenté de 3,3 % en 2009, en partie grâce à la fin de la mise en place progressive d'un treizième mois2(*). Les effectifs de cotisants fluctueraient légèrement en 2010 et 2011, et les cotisations retrouveraient une progression voisine de celle de 2008 (2,1 % en 2010 et 2,2 % en 2011).

 Marins

En 2009, l'agrégat « cotisations et impôts et produits affectés » (représentant près de 17 % des produits) a diminué significativement de 12,6 % en 2009. Cette situation s'explique principalement par le très faible dynamisme des cotisations, lui-même dû à la baisse tendancielle du nombre de cotisants. En 2010 et 2011, cet agrégat continuerait de diminuer (respectivement de 1,2 % et de 1,7 %) pour la même raison.

 Mines

Compte tenu de la quasi-disparition des actifs (au rythme de 15 % de baisse par an environ), les cotisations sociales versées au régime diminuent rapidement et représentent à peine 2 % de ses produits.

Le constat est identique pour les autres régimes en extinction comme celui de la Seita.

2. La diminution des transferts au titre des mécanismes de compensation
a) La mise en place de mécanismes de compensation

 Le système d'assurance vieillesse français se caractérise par une multiplicité de régimes structurés en fonction de critères d'appartenance professionnelle. L'ambition affichée en 1945 de créer un régime unique de sécurité sociale a été rapidement battue en brèche par le souhait de préserver l'existence de régimes préexistants (régimes spéciaux du secteur public, régimes complémentaires d'entreprise), de mettre en place un régime complémentaire pour les cadres et de placer hors du nouveau dispositif des professions qui ne souhaitaient pas y participer (travailleurs indépendants).

La généralisation de la sécurité sociale, qui a accompagné une longue période de croissance économique et la diffusion du modèle salarial, n'a pas pour autant mis fin à la diversité des régimes. Dès le milieu des années soixante-dix, il n'était plus question d'unification des régimes de retraite mais d'achèvement de la généralisation de la couverture vieillesse et d'harmonisation des règles entre les régimes. S'est alors imposée la nécessité de mécanismes de compensation financière permettant, d'une part, de remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques ainsi qu'aux disparités contributives entre les différents régimes de sécurité sociale, d'autre part, de traduire une volonté de solidarité, conforme à la logique du système de protection sociale élaboré après-guerre.

 La loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 a instauré une compensation financière dite généralisée entre les régimes de base de la sécurité sociale au titre des risques maladie-maternité, prestations familiales et vieillesse. Cette compensation fonctionne en deux temps :

- entre l'ensemble des régimes de salariés et l'ensemble des régimes de non-salariés, elle neutralise les effets purement démographiques résultant des transferts de population d'un secteur à l'autre ;

- pour les régimes de salariés, elle neutralise également les effets résultant des inégalités de capacités contributives entre les différentes catégories de salariés.

Les principaux régimes contributeurs sont le régime général, la CNRACL et le régime des fonctionnaires civils, tandis que les deux plus importants bénéficiaires sont le régime des exploitants agricoles et celui des salariés agricoles.

Transferts de compensation généralisée entre régimes
de retraite pour 20083(*)
(régimes contributeurs à gauche - régimes bénéficiaires à droite) en millions d'euros

Source : Commission de compensation - fascicule 2008

 Depuis 1985, s'ajoute à cette compensation une compensation supplémentaire, dite surcompensation, spécifique aux régimes spéciaux de retraite (fonctionnaires de l'Etat, caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales - CNRACL -, mines, marins, SNCF, RATP, caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires - CRPCEN -, Banque de France, Seita, etc.), instituée par la loi de finances pour 1986 n° 85-1403 du 30 décembre 1985. Celle-ci poursuit des objectifs similaires à ceux de la compensation généralisée, à savoir la compensation des disparités démographiques entre les régimes spéciaux et la résorption des inégalités de capacité contributive entre les assurés de ces régimes.

La surcompensation met à contribution principalement la CNRACL et le régime des fonctionnaires civils ; elle bénéficie essentiellement aux régimes de la SNCF et des mines.

Transferts de compensation spécifique entre régimes
spéciaux de retraite pour 20081
(régimes contributeurs à gauche - régimes bénéficiaires à droite) en millions d'euros

Source : Commission de compensation - fascicule 2008

b) La disparition progressive de la surcompensation

 Les transferts au titre de la surcompensation étant devenus trop importants, plusieurs aménagements au dispositif ont été progressivement mis en oeuvre. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a tout d'abord plafonné, pour chaque exercice comptable, le montant de la compensation entre régimes spéciaux à 25 % du total des prestations servies par chaque régime. Puis, au début des années 2000, le Gouvernement s'est engagé à diminuer le taux de recouvrement de la surcompensation entre régimes spéciaux, le ramenant de 38 % à 34 % au 1er janvier 2000, puis à 30 % au 1er janvier 2001.

Le législateur a ensuite saisi l'opportunité que constituait la réforme des retraites de 2003 pour mettre progressivement fin au mécanisme de la surcompensation : l'article 9 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 dispose que la surcompensation prendra définitivement fin au 1er janvier 2012. Durant cette période de neuf ans, il est prévu que le taux de la surcompensation soit progressivement réduit dans des conditions fixées par décret.

 Toutefois, après avoir été abaissé à 12 % en 2008, le taux de recouvrement de la surcompensation n'a pas été modifié et est resté à ce niveau en 2009 pour ne pas accroître les charges de l'Etat, déjà sous forte contrainte financière. Le mécanisme de la surcompensation entre régimes spéciaux est en effet corrélé à la subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes structurellement déficitaires : si le taux de la surcompensation augmente, les régimes spéciaux requièrent une subvention d'équilibre de l'Etat moins importante ; à l'inverse, si le taux diminue, leur besoin de financement s'accroît, ce qui conduit l'Etat à augmenter sa subvention.

Le taux poursuit néanmoins sa décrue en 2010 (8 %) et 2011 (4 %) avant de s'annuler en 2012 comme prévu. En conséquence, les transferts au titre de la surcompensation devraient chuter.

*

L'évolution à la hausse des dépenses des régimes et à la baisse de leurs ressources crée un « effet de ciseaux ». Pour compenser cet écart, les dotations de l'Etat augmentent régulièrement chaque année.


* 1 Pour la branche vieillesse, le taux de cotisation salariale est de 7,85 % calculé sur l'assiette du régime spécial et le taux de cotisation à la charge de la SNCF en tant qu'employeur et la somme de deux composantes T1 et T2 :

- le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, le montant qui serait dû si les salariés relevaient du régime général et des régimes de retraite complémentaire obligatoires. Depuis 2007, le taux retenu s'élève à 22,52 % ;

- le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial. Il a été fixé à 11,96 % pour 2007 (à partir du 1er juillet), à 12,23 % pour 2008, à 12,62 % pour 2009 et à 12,73 % pour 2010.

Ainsi, le taux global de cotisation patronale a été de 34,48 % en 2007, de 34,75 % en 2008 et, serait de 35,14 % en 2009 et de 35,25 % en 2010.

* 2 Le treizième mois remplace une prime d'un montant inférieur et est intégré à l'assiette des cotisations en lieu et place de l'ancienne prime.

* 3 Données techniques de l'année 2008 utilisées pour les acomptes comptabilisés en 2008 et régularisés en 2009.