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Projet de loi de finances pour 2012 : Solidarité, insertion et égalité des chances

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )
2. Le très net désengagement de l'Etat du dispositif « RSA activité »

Les crédits de l'action 01 sont intégralement destinés à financer les dépenses liées au RSA qui incombent à l'Etat. Ils s'élèvent pour 2012 à 528,8 millions d'euros, contre 668,8 millions ouverts en loi de finances initiales pour 2011, soit une diminution de 23 %.

a) Les dépenses du FNSA en légère augmentation

Le Gouvernement prévoit que les dépenses du FNSA s'élèveront à 1,975 milliard d'euros en 2012 contre 1,806 milliard en 2011.

La répartition de l'enveloppe est la suivante :

1,559 milliard au titre du « RSA activité ». La prévision s'appuie sur la poursuite de la montée en charge du dispositif, qui compterait 731 000 bénéficiaires en 2012 contre 678 000 en 2011, dont 15 000 nouveaux titulaires de contrats aidés, pour un montant mensuel moyen de l'allocation stable depuis 2010 (178 euros) ;

98 millions au titre du « RSA activité » pour les départements et collectivités d'outre-mer, dont la montée en charge commencée en 2011 devrait se poursuivre au même rythme qu'en métropole ;

- 98 millions également au titre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi (Apre) ;

89 millions au titre du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), dont le nombre de bénéficiaires décroîtra en 2012 ;

- 69 millions au titre du « RSA jeunes ». La prévision repose sur la poursuite du taux moyen de progression mensuelle observée sur les quatre premiers mois de l'année 2011 ;

59 millions au titre de la compensation des frais de gestion du RSA incombant aux branches famille et vieillesse ;

- enfin, 3 millions au titre du « RSA activité » versé à Mayotte selon les modalités fixées par le pacte de départementalisation.

b) La forte baisse de la dotation de l'Etat pour 2012 et la ponction sur les réserves de trésorerie du FNSA

Quant aux recettes du FNSA, le rendement de la contribution additionnelle de 1,1 % sera de 1,235 milliard d'euros, soit 4,2 % de plus qu'en 2011. Il en résulte un besoin de financement prévisionnel de 740 millions d'euros. Sur cette somme, l'Etat prévoit de ne verser que 528,8 millions au fonds au titre de sa subvention d'équilibre. Les 211,2 millions restants sont obtenus via une ponction sur les excédents de trésorerie du fonds.


Les excédents de trésorerie du FNSA

La programmation budgétaire du fonds national des solidarités actives s'est révélée particulièrement défaillante. Celui-ci devait initialement dépenser près de 1,6 milliard d'euros au titre de l'exercice 2009 et 3,1 milliards au titre de l'exercice 2010. Or, seulement 913 millions d'euros ont été décaissés en 2009 et 1,5 milliard en 2010, soit, respectivement, 56,2 % et 49,5 % des montants inscrits.

Cette situation résulte d'hypothèses volontairement optimistes quant à la montée en charge du « RSA activité ». Pourtant, il apparaissait clairement, dès la fin de l'année 2009, qu'il était tout à fait irréaliste d'atteindre en juin 2010 la cible du régime de croisière, en termes de nombre de bénéficiaires. La commission des finances et la commission des affaires sociales du Sénat avaient d'ailleurs critiqué les hypothèses sur lesquelles était fondé le budget pour 2010.

Le FNSA a, par conséquent, dégagé d'importants excédents de trésorerie : plus de 570 millions d'euros en 2009 et environ 1,3 milliard en 2010. La lettre de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit que l'Etat assure l'équilibre du FNSA, aurait voulu que ces excédents soient intégralement réutilisés au cours de l'exercice suivant. Le Gouvernement n'a pas retenu cette option :

- en 2009, les excédents de trésorerie du FNSA ont été utilisés pour financer la prime de Noël et soutenir la trésorerie de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ;

- en 2010, ces excédents ont de nouveau permis de financer la prime de Noël.

La ministre des solidarités et de la cohésion sociale présente ce prélèvement sur les réserves de trésorerie comme une mesure de bonne gestion financière, faisant valoir que les excédents accumulés du FNSA atteindraient 476 millions d'euros en 2011 tandis qu'au sein même de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) créé un important besoin de financement. Autrement dit, les dépenses supplémentaires sur une politique sont assurées par une économie sur une autre.

Votre rapporteure estime que ce raisonnement n'est pas tenable à terme : en effet, l'AAH constitue une charge pérenne, alors que le fonds de roulement du FNSA peut s'épuiser rapidement. Le Gouvernement ne pourra donc pas financer durablement l'un par l'autre.

Une autre politique aurait été d'utiliser les excédents de trésorerie du fonds en faveur de l'insertion, par exemple, en améliorant l'information des bénéficiaires potentiels du « RSA activité » ou en accompagnant les bénéficiaires actuels dans leur démarche d'insertion professionnelle, et en faveur de la lutte contre la pauvreté. A ce sujet, force est de constater que l'objectif « réduire la pauvreté » a disparu des objectifs de performance associés au programme 304 dans le projet annuel de performance pour 2012 et que, de fait, il n'est plus fait mention de l'objectif gouvernemental de réduction de la pauvreté d'un tiers en cinq ans.