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Projet de loi de finances pour 2012 : Relations avec les collectivités territoriales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2012 reflète les profonds changements budgétaires et fiscaux introduits par l'adoption de la loi de finances pour 2010, avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale et la réforme concomitante de la fiscalité locale.

En effet, l'année 2012 se caractérisera par la mise en place des nouveaux fonds de péréquation communaux, départementaux et régionaux et par l'application pleine et entière de la nouvelle fiscalité professionnelle issue de la réforme de 2009-2010. Ces deux points ne seront pas abordés par votre rapporteur dans le présent avis dans la mesure où ils font l'objet de nombreux travaux de la commission des finances. En outre, une mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale, mise en place en juillet dernier, rendra ses conclusions sur le sujet en février 2012.

Pour la deuxième année consécutive, les collectivités territoriales seront pleinement associées à l'effort de redressement des finances publiques. Le gel en valeur des concours de l'État continuera de s'appliquer, conformément aux dispositions adoptées dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Par ailleurs, le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale une série d'amendements visant à renforcer la participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques, à hauteur de 200 millions d'euros. Le Premier ministre a indiqué, le 7 novembre 2011, que de nouvelles économies, représentant 6 à 8 milliards d'euros, devront être mises en oeuvre avant la fin de l'année, certainement dans le cadre d'une prochaine loi de finances rectificative.

Dans un contexte économique morose qui nécessite la participation pleine et entière des collectivités territoriales à la reprise économique - rappelons qu'elles financent 73 % de l'effort d'investissement national -, ces dernières connaissent des difficultés d'accès aux crédits bancaires. Celles-ci sont liées, d'une part, à l'anticipation, par les établissements bancaires, des nouvelles règles prudentielles adoptées dans le cadre du comité de « Bâle 3 », qui devront pleinement s'appliquer dès 2019 et, d'autre part, au démantèlement récent de Dexia. S'y ajoutent la problématique des emprunts toxiques et de leur poids dans l'encours de la dette publique locale. Si les travaux de la Cour des comptes démontrent que les emprunts ne représentent pas de risque systémique pour les collectivités dans leur ensemble, force est de constater que toutes les conséquences de ces crédits ne sont pas encore connues. C'est pourquoi plusieurs réflexions sont actuellement en cours afin de diversifier et de sécuriser les sources d'approvisionnement bancaires des collectivités territoriales. Les premières démarches devraient voir le jour dès 2012.

Enfin, la question des normes et de leur impact sur les finances des collectivités territoriales mérite une attention particulière. Malgré le moratoire des normes instauré le 6 juillet 2010, force est de constater que la « maladie de la norme » nécessite, dans un contexte économique et budgétaire difficile, l'application ou le renforcement d'outils de régulation avec, par exemple, le renforcement des pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et l'extension de ses compétences au stock des 400.000 normes que les collectivités appliquent chaque jour. Le bilan largement positif de la CCEN reflète la nécessité d'un dialogue constructif entre l'État et les collectivités territoriales pour la construction d'une « démocratie apaisée ».

I. LA MARGINALITÉ DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » AU SEIN DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE TOTAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE

A titre liminaire, votre rapporteur constate avec satisfaction que la majorité des réponses au questionnaire adressé au Gouvernement et relevant de la Direction Générale des Collectivités Locales ont été envoyées dans le délai imparti.

En revanche, vingt réponses, relevant principalement des services du ministère du Budget, des Comptes Publics et de la Réforme de l'État n'ont toujours pas été envoyées à votre rapporteur. Ce constat est incompatible avec l'esprit de LOLF et ne permet pas à votre commission de disposer de l'ensemble des éléments d'informations nécessaires pour assurer sa mission de contrôle.

Sous cette réserve, votre rapporteur relève que le PLF pour 2012 présente les mêmes caractéristiques de présentation que les projets de loi de finances précédents. Force est de constater que la répartition actuelle des concours budgétaires de l'État entre les prélèvements sur recettes et les dégrèvements, ceux soumis aux règles d'évolution de l'enveloppe normée de ceux qui ne le sont pas, ne facilite pas la lisibilité de la répartition des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales. Par ailleurs, la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui est l'objet du présent avis budgétaire, ne représente qu'une part modeste de l'effort financier total de l'État vis-à-vis des collectivités territoriales.

C'est pourquoi le choix a été fait par votre commission d'élargir le champ de son avis afin d'y inclure l'ensemble des concours en faveur des collectivités.

A. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » : UNE MISSION AUX VOLUMES BUDGÉTAIRES LIMITÉS

1. Les dotations budgétaires inscrites au sein de la mission

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les dotations allouées aux collectivités territoriales, inscrites au budget du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration. Le projet de loi de finances pour 2012 fixe leur montant à 2,556 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2,515 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

a) Une répartition organique des crédits

Les dotations prévues par cette mission font l'objet d'une répartition organique, c'est-à-dire entre niveaux de collectivités.

Quatre programmes composent cette mission : les crédits inscrits au programme 119 sont destinés aux communes et aux groupements de communes, ceux du programme 120 aux départements et ceux du programme 121 aux régions. Le programme 122, quant à lui, regroupe des concours spécifiques à destination des collectivités et de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

L'objectif de ces programmes est de compenser les charges transférées au profit des collectivités territoriales dans le cadre des lois de décentralisation et de soutenir l'effort d'investissement public local.

Plus précisément,

- Les crédits inscrits au programme 119, consacré aux « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes », représentent 815,2 millions d'euros en AE et 780,5 millions d'euros en CP, et sont répartis entre deux actions.

L'action n° 1, intitulée « Soutien aux projets des communes et groupements de communes », regroupe la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation forfaitaire titres sécurisés et la dotation de développement urbain (DDU).

La DETR regroupe, depuis 2011, les crédits de deux anciennes dotations : la dotation globale de l'équipement des communes (DGE) et la dotation de développement rural (DDR). Elle représentera, en 2012, 615,7 millions d'euros en AE et 650,3 millions d'euros en CP, comme en 2011, soit la somme des deux anciennes dotations.

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

Afin d'optimiser les masses budgétaires dédiées aux communes rurales et de réduire les délais d'instruction et de décision des investissements locaux, la DGE des communes et la DDR ont été fusionnées en une dotation unique3(*) : la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Son montant au titre de 2011 s'est élevé à 617,7 millions d'euros, correspondant à la somme des montants 2010 des anciennes DGE et DDR.

Les modalités de calcul, organisées selon un schéma départemental, favorisent l'intercommunalité en lui réservant la plus grande part de l'enveloppe. En effet,

- 70 % du montant total de la dotation sont liés à la population, le potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI éligibles, à savoir :

1. avoir une population inférieure à 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer ;

Ou

2. avoir une population qui n'excède pas 60 000 habitants et :

a. soit ne compter que des communes répondant aux critères d'éligibilité précisés infra pour les communes ;

b. soit avoir un potentiel fiscal moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de même catégorie et dont toutes les communes ont une population inférieure à 15 000 habitants.

- les 30 % restants sont fonction de la densité de population du département et du potentiel financier moyen des communes éligibles. Plus précisément, les conditions démographiques et financières requises pour bénéficier de la DETR sont les suivantes :

1. avoir une population inférieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer ;

ou

2. avoir une population comprise entre 2 000 et 20 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 à 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer et un potentiel financier moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes dont la population est comprise entre 2 000 et 20 000 habitants.

Un système de garantie est également prévu : le montant de l'enveloppe départementale ainsi calculée est au moins égal à 90 % et au plus égal à 110 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente au titre de la DGE et de la DDR.

La DETR a pour objet de financer la réalisation d'investissements ainsi que des projets dans les domaines économique, social, environnemental et touristique. En revanche, sont exclus les investissements faisant l'objet de subventionnements spécifiques de la part de l'État4(*).

Une commission d'élus fixe la liste des opérations prioritaires à subventionner5(*) ainsi que les montants de subventions qui seront soumis pour avis à la commission d'élus.

La « dotation forfaitaire titres sécurisés »6(*), représente, au titre du budget 2012, 18,9 millions d'euros en AE et en CP. Elle est destinée au financement des charges des communes équipées d'une ou de plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques.

Enfin, la dotation de développement urbain (DDU) représente 50 millions d'euros en AE et en CP, soit le même montant que celui des années 2009, 2010 et 2011.

La dotation de développement urbain

Créée en 20097(*), la dotation de développement urbain (DDU) est une dotation de péréquation dont peuvent bénéficier certaines communes réunissant les trois conditions cumulatives suivantes :

- être éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- avoir une proportion de population habitant en zone urbaine sensible (ZUS) supérieure à 20 % de la population totale de la commune ;

- faire partie du périmètre d'intervention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) au titre du programme national de rénovation urbaine qui est consacré à la mise en oeuvre de conventions pluriannuelles.

Les communes répondant à ces trois critères sont ensuite classées selon un indice synthétique de ressources et de charges prenant en compte le potentiel financier, le nombre de bénéficiaires d'aides au logement et le revenu moyen par habitant. La dotation est versée aux 100 premières communes de ce classement. L'attribution des crédits de la DDU fait l'objet d'une contractualisation entre les communes éligibles ou l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, s'il est doté de la compétence politique de la ville, et le représentant de l'État dans le département. Les crédits sont ensuite répartis au niveau local sur la base de projets structurants répondant aux objectifs prioritaires fixés par le Gouvernement, après avis du Conseil national des villes.

L'action n° 2, « Dotation générale de décentralisation », reprend, d'une part, une partie des dotations compensant les charges globales de fonctionnement des communes ou de leurs groupements résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences et, d'autre part, des concours particuliers visant à compenser des charges spécifiques liées, par exemple, à la réalisation des documents d'urbanisme, la souscription de contrats d'assurance contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation du sol, ou encore au financement des bureaux municipaux d'hygiène. Les crédits prévus dans cette action s'élèvent à 130,2 millions d'euros en AE et en CP.

- Le programme 120, « Concours financiers aux départements » est doté de 491,2 millions d'euros en AE et en CP. Il est divisé en deux actions : la première, consacrée aux « Aides à l'équipement des départements », comprend les crédits dédiés à la dotation globale d'équipement (DGE) des départements (224,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) tandis que la seconde contient uniquement les crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements (266,7 millions d'euros en AE et CP).

- Le programme 121, « Concours financiers aux régions », dont les crédits s'élèveraient, pour l'année 2012, à 894,7 millions d'euros en AE et en CP, ne contient qu'une unique action comprenant les crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation (DGD) des régions8(*).

- Le programme 122 « Concours spécifiques et administration » s'élevant à 355,2 millions d'euros en AE et 348,2 millions d'euros en CP, regroupe l'ensemble des concours financiers spécifiques gérés par le ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration attribués aux collectivités territoriales ainsi que les crédits de la Direction générale des collectivités locales, celle-ci étant chargée de la réalisation des autres programmes de la mission. Ce programme est composé de quatre actions.

L'action n° 1, « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », comprend, pour une enveloppe de 22 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP, les subventions visant à soutenir les collectivités territoriales touchées par des événements exceptionnels, à savoir :

- les subventions exceptionnelles aux communes minières (0,3 million d'euros en AE et CP), qui financent l'accroissement des charges d'entretien de ces communes lié à l'intégration, dans leur patrimoine, d'équipements appartenant aux houillères de bassin ;

- les subventions exceptionnelles aux communes en difficultés financières (2,7 millions en AE et en CP) à la suite de circonstances anormales prévues à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Au titre du budget 2012, est comprise dans cette action la subvention dont bénéficieront les communes littorales de Bretagne pour faire face à la pollution provoquée par les algues vertes dans cette région (0,7 million d'euros) ;

- les subventions pour travaux divers d'intérêt local (19 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP).

Au total, cette action est dotée, pour l'année 2012, de 22 millions d'euros en AE et de 15 millions d'euros en CP.

L'action n° 2 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » regroupe l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'investissement alloués à la DGCL pour assurer ses missions d'élaboration et de suivi des normes applicables aux collectivités. Cette action est dotée, pour le budget 2012, de 1,9 million d'euros en AE et en CP, qui se répartissent entre les dépenses de fonctionnement courant (1 million d'euros en AE et en CP) et les dépenses d'investissement (0,9 million d'euros en AE et CP).

L'action n° 3 « Dotation générale de décentralisation » regroupe les crédits destinés à compenser une partie des charges globales de fonctionnement des collectivités territoriales résultant d'un transfert, d'une extension ou d'une création de compétences. Elle comprend les concours particuliers :

- en faveur des autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains (87,8 millions d'euros en AE et CP) ;

- en faveur des ports maritimes (48,7 millions d'euros en AE et CP) ;

- en faveur des aérodromes (4 millions d'euros en AE et CP) ;

- pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt (80,4 millions d'euros en AE et CP) ;

- pour le financement du transfert du domaine public fluvial (0,03 million d'euros en AE et CP).

Enfin, l'action n° 4, « Dotations Outre-mer », créée par la loi de finances initiale pour 2009, dotée de 110,3 millions d'euros en AE et en CP, regroupe cinq dotations dont bénéficient la Nouvelle-Calédonie, Mayotte et la Polynésie Française :

- la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie (82,7 millions d'euros en AE et CP) ;

- la dotation de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (3,9 millions d'euros en AE et CP) ;

- la dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie (12,6 millions d'euros en AE et CP) ;

- la dotation globale de compensation versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés (0,4 million d'euro en AE et CP) ;

- la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires versée à Mayotte (10,7 millions d'euros en AE et CP).

Le schéma suivant récapitule l'organisation de la mission entre les programmes la composant ainsi que les actions attachées à chacun d'entre eux.

- 14 -

b) Une mission aux volumes budgétaires limités

Les crédits de la mission diminuent entre 2011 et 2012 de 0,35 %, en raison de changements marginaux de périmètre de la mission entre les projets de loi pour 2011 et pour 2012.

Par ailleurs, selon l'annexe au PLF pour 2012 consacrée aux transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » sont composés de dotations de fonctionnement, pour un montant de 1.513 millions d'euros (soit 64 % du total des crédits de la mission, avec la DGD représentant à elle-seule 60 % des crédits) et de dotations d'investissement, composées essentiellement de la dotation d'équipement des territoires ruraux (615,7 millions d'euros), la dotation générale d'équipement des départements (224,5 millions d'euros) et la dotation de développement urbain (50 millions d'euros).

Le tableau ci-dessous recense, au titre du PLF pour 2012 et en rappelant les montants adoptés dans la LFI pour 2011, l'ensemble des crédits et leur ventilation au sein de la mission RCT.

Récapitulation des crédits par programme et par action
de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé
du programme de l'action

Ouvertes en LFI pour 2011

Demandées pour 2012

FDC et ADP attendus en 2012

Ouvertes en LFI pour 2011

Demandées pour 2012

FDC et ADP attendus en 2012

119

Concours financiers aux communes et groupements de communes

815 256 264

815 216 264

 

775 923 007

780 505 452

 

1

Soutien aux projets des communes et groupements de communes

685 091 757

685 051 757

 

645 758 500

650 340 945

 

2

Dotation générale de décentralisation

130 164 507

130 164 507

 

130 164 507

130 164 507

 

120

Concours financiers aux départements

491 706 215

491 161 405

 

491 706 215

491 161 405

 

1

Aides à l'équipement des départements

224 455 969

224 455 969

 

224 455 969

224 455 969

 

2

Dotation générale de décentralisation

267 250 246

266 705 436

 

267 250 246

266 705 436

 

121

Concours financiers aux régions

894 680 275

894 680 275

 

894 680 275

894 680 275

 

1

Dotation générale de décentralisation

894 680 275

894 680 275

 

894 680 275

894 680 275

 

122

Concours spécifiques et administration

483 426 429

355 200 251

75 000

476 534 429

348 200 251

75 000

1

Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

150 738 545

22 020 000

 

143 738 545

15 020 000

 

2

Administration des relations avec les collectivités territoriales

2 356 316

1 858 000

75 000

2 464 316

1 858 000

75 000

3

Dotation générale de décentralisation

220 959 811

220 990 302

 

220 959 811

220 990 302

 

4

Dotations Outre-mer

109 371 757

110 331 949

 

109 371 757

110 331 949

 

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2012, Les relations avec les collectivités territoriales.

2. Des indicateurs de performance peu pertinents

Comme il l'a déjà indiqué à de multiples reprises, votre rapporteur regrette le manque de pertinence des indicateurs de performance accolés à la mission « Relations avec les collectivités ». Ces indicateurs ne permettent pas au Parlement de mesurer l'efficacité de l'action des services de la DGCL. Bien que nécessaires à l'information du Parlement, ils reflètent, au mieux, l'activité ou le niveau de moyens budgétaires alloués à un programme, au sens où leur évolution est fortement corrélée à celle des moyens mis à la disposition du responsable du programme. En effet, que représente, en termes de performance, l'augmentation des volumes financiers affectés à la péréquation horizontale ou verticale en termes de réduction des inégalités entre collectivités territoriales ? Que signifie la proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité en termes de performance de l'action publique locale ? Selon M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, lors de son audition devant votre commission le 8 novembre dernier, « les dotations gérées par [son] ministère se plient malheureusement mal à la mesure de la performance. »

A l'absence de performance accolée aux indicateurs s'ajoute le caractère souvent dépassé de ces indicateurs. Déjà, dans son rapport pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans le cadre du budget pour 2011, M. Manuel Aeschlimann, rapporteur pour avis de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, constatait que neuf indicateurs ont pour cible, à l'horizon 2013, des performances déjà atteintes depuis 2009, voire depuis 2008. En d'autres termes, les indicateurs de la mission RCT se contentent de pérenniser des performances déjà atteintes ou prévisibles, sans aucun lien avec les besoins exprimés par les collectivités territoriales.

Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de ce manque d'ambition et invite le gouvernement à chercher au plus vite, en vue de la rédaction du projet annuel de performance (PAP) de l'année prochaine, des indicateurs plus éclairants et surtout plus adaptés aux objectifs poursuivis.

Tableau récapitulatif des objectifs et des indicateurs par programme
de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Programme

Objectif

Indicateur de performance

Programme n° 119

Promouvoir les projets de développement local

Pourcentage de projets dont le taux de subvention est compris entre 25 % et 35 %

Délai séparant la décision de subvention de la fin de réalisation du projet

Programme n° 122

Réduire les délais de parution des textes d'application relevant de la responsabilité de la DGCL

Délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL

Améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation

Réponses aux pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures, ...)

Prélèvements sur recettes

Garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales

Nombre, montant moyen et volume des rectifications du montant des dotations opérées en cours d'année

Dates de communication des dotations

Assurer la péréquation des ressources entre collectivités

Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation verticale

Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation horizontale

Renforcer et achever la couverture du territoire par l'intercommunalité

Proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité

 

Niveau du CIF (communautés d'agglomération, communautés de communes à fiscalité professionnelle unique et à fiscalité additionnelle)

 

Rapport entre la population regroupée dans des EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) et la population totale regroupée en EPCI

Garantir un traitement rapide des demandes d'indemnisation pour les collectivités touchées par une catastrophe naturelle

Délai moyen de traitement des demandes d'indemnisation


* 3 Article 179 de la loi de finances initiale pour 2011.

* 4 Il en est ainsi, par exemple, de certains investissements des agglomérations nouvelles.

* 5 Une distinction est opérée entre, d'une part, les opérations menées par les communes, qui feront simplement l'objet d'un porter à connaissance et les opérations, plus importantes, conduites par les EPCI qui feront l'objet d'un avis de la commission.

* 6 Créée par l'article 136 de la LFI pour 2009.

* 7 Article 172 de la loi de finances initiale pour 2009.

* 8 Le PLF pour 2008 a inscrit la dotation régionale d'équipement scolaire au sein des prélèvements sur recettes afin d'en simplifier et d'en agréger le mode de calcul.