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Projet de loi de finances pour 2012 : Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF ( avis - première lecture )

B. POLYNÉSIE FRANÇAISE : FIN D'UNE INSTABILITÉ PARALYSANTE ?

L'économie et les équilibres budgétaires de la Polynésie française restent fortement perturbés par une instabilité institutionnelle chronique, à laquelle le législateur a récemment tenté d'apporter des réponses.

1. Une réforme profonde des institutions polynésiennes

Depuis mai 2004, et malgré la loi organique du 7 décembre 2007, la Polynésie française s'est caractérisée par une forte instabilité (depuis 2004, ce sont ainsi onze présidents qui se sont succédé à la tête de la collectivité) qui a conduit à une profonde dégradation de la situation de la collectivité. Le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française réalisé par les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales soulignait ainsi que « la gravité des problèmes budgétaires et financiers auxquels est confrontée la collectivité de Polynésie française, et plus largement la gravité de la situation économique et de l'emploi, requièrent des mesures d'ajustement profondes, soutenues dans la durée »14(*).

Ce constat institutionnel n'est pas dénué de lien avec la situation financière et économique de la Polynésie française. À titre d'illustration, votre rapporteur souligne que, au 30 juin 2011, le taux d'exécution du contrat de projet 2008-2013 était de 22,4 % (chiffre qui s'explique, selon les éléments communiqués par le gouvernement, par « la situation institutionnelle [...] de la collectivité, qui a retardé le choix des opérations ») : la faiblesse de ce taux, de même que le faible taux global de consommation des crédits15(*), est ainsi l'un des symptômes du malaise institutionnel qui frappe la Polynésie.

Pour résoudre ces difficultés, le législateur a, avec la loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, souhaité favoriser une plus grande stabilité. Pour ce faire, il a :

- mis en place un système de circonscription unique, avec plusieurs sections, qui devrait garantir l'émergence de majorités stables, durables et solides au sein de l'assemblée de la Polynésie française tout en sauvegardant la spécificité des différentes composantes de l'archipel ;

- réalisé divers ajustements pour rationaliser le fonctionnement du gouvernement (limitation du nombre de ministres et de l'effectif des cabinets ministériels ; plafonnement des indemnités perçues par les membres de l'exécutif...)

- réduit à une seule motion de défiance le nombre de motions que peut signer chaque représentant à l'assemblée de la Polynésie française au cours de chaque année civile.

Votre rapporteur se félicite de ces avancées et appelle l'ensemble des acteurs (c'est-à-dire l'État comme les autorités du fenua -le « pays » en langue tahitienne) à la responsabilité. Les attentes des Polynésiens, et notamment des plus jeunes d'entre eux16(*), sont fortes ; les décevoir une nouvelle fois reviendrait à sacrifier une génération entière à des combinaisons et à des manoeuvres qui nuisent à l'image de la classe politique polynésienne et contribuent à nourrir un sentiment de désespérance dont les conséquences pourraient, à terme, être dramatiques.

2. La situation budgétaire de la collectivité

· La réforme de la DGDE

Le 4 février 2010, l'État et la Polynésie française se sont accordés pour faire évoluer, à partir de 2011, la dotation globale de développement économique (DGDE) et lui substituer trois nouveaux instruments financiers, permettant notamment l'affectation d'une dotation spécifique aux communes de Polynésie. Comme le souligne le gouvernement dans ses réponses au questionnaire budgétaire élaboré par votre rapporteur, cette réforme vise à « donner aux communes de Polynésie les moyens nécessaires à l'exercice de leurs nouvelles compétences [...] en matière de distribution d'eau potable, d'assainissement et de traitement des déchets » et à « soutenir les investissements prioritaires de la Polynésie française, en particulier dans les domaines routier, portuaire, aéroportuaire et de défense contre les eaux ».

Le projet de loi de finances pour 2012 attribue 150,92 millions d'euros pour abonder ces dotations ; ces crédits, inscrits sur le programme 123 « conditions de vie outre-mer » de la mission outre-mer, sont répartis comme suit :

- une dotation de fonctionnement de la Polynésie française, appelée dotation globale d'autonomie (DGA) et égale à 60 % du montant versé, soit 90,55 millions d'euros. Cette dotation sera destinée au fonctionnement de la collectivité. Libre d'emploi, elle a vocation à évoluer selon les mêmes règles que la DGF ;

- une dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie, égale à 6 % du montant versé, soit 9,06 millions d'euros17(*). Comme le soulignait notre collègue Richard Tuheiava lors de son audition, ce montant est certainement trop faible pour permettre aux communes d'assumer les missions et d'exercer les compétences que le législateur leur a confiées ;

- un concours de l'État aux investissements prioritaires de la Polynésie française, égal à 34 % du montant versé, soit 51,31 millions d'euros.

Comme l'année passée, votre rapporteur forme le souhait que cette répartition permette une utilisation effective des crédits d'investissement alloués à Polynésie française -crédits dont il a relevé, dans chacun de ses avis budgétaires depuis 2009, qu'ils n'étaient que très partiellement consommés.

· Le lent redressement des marges de manoeuvre budgétaires

Après avoir connu une grave crise budgétaire entre 2006 et 2009, les finances de la Polynésie française ont commencé à s'améliorer en 2010 : la capacité de désendettement de la collectivité est ainsi passée de 11,27 années en 2009 à 7,6 années en 2010.

Cette amélioration reste toutefois fragile et ne peut que difficilement être analysée en l'absence de données fiables et exhaustives sur les comptes de la collectivité.

3. Une situation économique toujours très dégradée : la crise de l'activité touristique

Représentant environ 7 % du PIB de la Polynésie française, le secteur touristique rassemblait, en 2010, 2 727 entreprises et employait plus de 10 000 personnes (ce qui correspond à 16 % de l'emploi salarié).

Depuis 2006, le tourisme polynésien est toutefois confronté à de réelles difficultés. En 2010, le nombre de visiteurs a atteint son point le plus bas depuis 1996 : 153 919 touristes, ce chiffre étant à comparer aux 250 000 personnes accueillies en 2000.

Origine de la clientèle

Nombre de touristes en 2009 (n - 1)

Nombre de touristes en 2010

(n)

n / n - 1

Amérique du Nord

44 668

46 203

3,4 %

Amérique du Sud et centrale

6 671

6 850

2,7 %

Europe

72 857

66 561

- 8,6 %

Pacifique-Asie

35 395

33 799

- 5,5 %

Autres zones

479

506

5,6 %

Total des visiteurs

160 447

153 919

- 4,1 %

Source : IEOM - GIE Tahiti Tourisme

La crise économique et financière internationale a provoqué une forte baisse de la fréquentation des touristes américains, japonais, néo-zélandais et australiens, qui constituent les clientèles majoritaires de la destination. Cette baisse de compétitivité et de parts de marché s'explique également par une offre de produits touristiques beaucoup trop faible (excursions, valorisation de l'intérieur), un manque de formation du personnel, des tarifs élevés, ainsi que par les conflits sociaux qui frappent régulièrement l'archipel.

En lien avec ces difficultés, l'année 2010 s'est caractérisée par un repli de la capacité d'hébergement, qui a diminué de 13 % sous l'effet de fermetures temporaires (Saint Régis à Bora Bora, Kia Ora à Rangiroa) ou définitives (Bora Bora Lagoon Resort, Hilton de Tahiti).

4. La nécessité de garantir l'autonomie et le bon fonctionnement des communes polynésiennes

· Les moyens des communes polynésiennes

L'ordonnance du 5 octobre 200718(*) a étendu aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales. Ce texte rend applicables en Polynésie française les modifications intervenues en droit commun dans le droit des collectivités territoriales et fixe des délais pour la mise en oeuvre par les communes polynésiennes de leurs compétences relatives à l'eau, à l'assainissement et au traitement des déchets.

Ces délais sont les suivants :

- pour le traitement des déchets, les communes doivent avoir organisé le service au plus tard le 31 décembre 2011 ;

- le service de la distribution d'eau potable devra être assuré par les communes au plus tard le 31 décembre 2015 ;

- pour l'assainissement, le délai de mise en oeuvre est fixé au 31 décembre 2020 au plus tard.

Rappelons que, pour aider les communes à faire face à ces nouvelles compétences et à l'initiative du Sénat, les compétences du comité des finances locales ont récemment été renforcées : celui-ci est ainsi chargé « du diagnostic et du suivi financiers [...] de la situation des communes qui ne peuvent pas se conformer » à cet échéancier19(*).

Votre rapporteur appelle le gouvernement à renforcer les moyens du comité des finances locales afin de lui permettre d'exercer pleinement cette nouvelle mission.

En outre, l'ordonnance précitée comporte des mesures d'adaptation visant à faciliter le financement de ces services par les communes. En effet, l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales interdit aux communes métropolitaines de prendre en charge sur leur budget principal les dépenses effectuées au titre des services publics à caractère industriel ou commercial sauf, notamment, pour les services d'eau et d'assainissement des communes de moins de 3 000 habitants.

En Polynésie française, compte tenu des contraintes géographiques et de la nécessaire progressivité pour la tarification des services publics, la dérogation concerne les communes de moins de 10 000 habitants. Elle est par ailleurs étendue aux services du traitement des déchets et de distribution d'électricité.

Afin de permettre aux communes de mettre en place ces services publics environnementaux, l'État et la Polynésie française ont décidé de consacrer un volet spécifique du contrat de projets 2008-2013 au financement d'opérations d'assainissement, d'adduction d'eau potable et de gestion des déchets, permettant de soutenir ces projets à hauteur de 90 %, pour un montant total de 137,9 millions d'euros.

Parallèlement, l'année 2011 a permis de nets progrès dans la mise en place de la fonction publique communale polynésienne, avec l'adoption de la loi n° 2011-664 du 15 juin 2011 -qui a actualisé l'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française.

Votre rapporteur constate toutefois que les communes polynésiennes sont handicapées par la faiblesse de leurs ressources propres, ce qui les rend étroitement dépendantes des transferts de l'État, du fonds intercommunal de péréquation (FIP) et des subventions versées par le Pays. Comme le rappelait récemment M. Jean-Pierre Vial, « la dépendance financière des communes est plus marquée pour les petites communes, qui peuvent dépendre à 99 % des transferts »20(*) ; les grandes communes souffrent également de ce phénomène : à titre d'exemple, les transferts représentent 60 % des ressources de Papeete.

C'est à ce constat que répond l'institution de la dotation territoriale pour l'investissement des communes, bien que l'on puisse s'interroger sur l'adéquation du montant aux besoins réels (voir supra).

Dans ce contexte, une réflexion a été lancée sur les besoins de financement des communes : ainsi, le gouvernement de la Polynésie française poursuit la réflexion -engagée depuis déjà plusieurs années- sur la mise en oeuvre de transferts de fiscalité aux communes et la création de taxes nouvelles dont les taux seraient décidés par les conseils municipaux.

· Le Fonds intercommunal de péréquation

Prévu par l'article 52 de la loi organique du 27 février 2004, le FIP reçoit la dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie française, qu'il est chargé d'affecter au financement des projets des communes et de leurs établissements. Or, l'autonomie des communes est actuellement menacée par la remise en cause du mode de fonctionnement du FIP.

En effet, le président Oscar Temaru a annoncé au mois d'octobre 2011 que, en raison de la situation financière de la collectivité, la Polynésie française ne pourrait pas verser au fonds intercommunal de péréquation (FIP) la quote-part qu'il doit lui attribuer en vertu de la loi organique et ce, alors même que les ressources issues du Fonds représentent en moyenne 35 % des ressources budgétaires des communes de la Polynésie française et financent une large partie de leurs dépenses d'investissement et de fonctionnement. Toutefois, M. Temaru est revenu sur cette décision en novembre et a assuré aux maires polynésiens que le FIP serait abondé au moins jusqu'à la fin du mois de décembre.

Cet épisode révèle les difficultés de fonctionnement du fonds dont l'abondement repose, comme le rappelait notre collègue Richard Tuheiava lors de son audition par votre rapporteur, sur la quantité des recettes fiscales perçues par la Polynésie française, et qui est donc sensible à la conjoncture économique et budgétaire. À cet égard, M. Tuheiava relevait que le Fonds avait été créé au moment de la montée en puissance du programme nucléaire et que l'arrêt de ce programme, en 1998, conjugué aux difficultés de gestion rencontrées alors par la Polynésie, avait contribué à tarir les flux financiers qui alimentaient le FIP. En conséquence, il lui semblait nécessaire qu'un « virage institutionnel » -consistant soit en une revalorisation de la participation de l'État au financement du FIP21(*), soit en une modification du taux minimal de prélèvement des recettes fiscales de la Polynésie française au profit du FIP et en une rétrocession à la collectivité des trois compétences qui pèsent le plus lourdement sur les finances des communes (à savoir le traitement des déchets, l'assainissement et l'eau potable)- ait lieu.

Votre rapporteur considère que, sous réserve que les communes de Polynésie française demeurent des collectivités de plein exercice (et qu'elles soient donc dotées des mêmes compétences que celles de métropole), ces pistes doivent être examinées pour assurer le bon fonctionnement du FIP dans l'avenir. Plus généralement, il lui semble essentiel que ce dossier soit suivi avec la plus grande attention par le gouvernement comme par le Parlement et que soient rapidement mises en place, dans le respect des demandes des communes polynésiennes, des réformes permettant de garantir leur autonomie et l'exercice de leurs missions publiques.

· Le développement de l'intercommunalité

Les premiers syndicats intercommunaux ont été créés dans les années qui ont suivi la mise en place des communes, soit au début des années 1970. Le développement de l'intercommunalité apparaît aujourd'hui comme une nécessité pour que les communes puissent assumer pleinement leurs nouvelles compétences.

La Polynésie compte actuellement huit structures intercommunales, dont deux créées en 2010 :

- le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) créé le 1er juin 2010 entre les communes de Pirae et d'Arue pour l'assainissement des eaux usées ;

- la communauté de communes des Marquises regroupant les 6 communes de l'archipel et dont la création avait été recommandée par votre rapporteur et par notre ancien collègue Bernard Frimat à l'issue d'une mission d'information effectuée en 200822(*).

D'autres projets de création de structures intercommunales sont, par ailleurs, en cours :

- le SIVU de Raiatea pour la collecte et le traitement des déchets ;

- le SIVU de Tahiti ouest pour la création et la gestion d'une fourrière intercommunale ;

- le SIVU ou syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) pour quatre communes du Sud de l'île de Tahiti (avant-projet).

L'extension du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française a également entraîné la création d'une commission de coopération intercommunale de Polynésie française, ou CCIPF (article L.5211-42 du code).

La CCIPF a été constituée en septembre 2009 et a tenu sa séance d'installation le 25 février 2010. Présidée par le haut commissaire et composée de 40 membres23(*), elle est chargée d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale, la CCIPF doit également donner des avis sur les projets de création d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), d'extension du périmètre d'EPCI et de fusion d'EPCI à fiscalité propre et sur toute demande de retrait d'un syndicat de communes, d'une communauté de communes ou d'un syndicat mixte.

Cette commission constitue un outil privilégié d'information du cadre intercommunal ; malheureusement encore mal connue des élus communaux, elle devrait permettre, à terme, de faciliter les souhaits de regroupement. Sous la direction de son rapporteur, la CCIPF doit élaborer un programme de travail avec pour objectif la réalisation d'un schéma de l'intercommunalité en Polynésie française.

En tout état de cause, le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre restera limité en l'absence de fiscalité communale et de cadre réglementaire fixé par la Polynésie française pour le transfert de certaines de ses compétences.

À cet égard, votre rapporteur souligne que le partage des compétences fixé par la loi organique statutaire de 2004 entre la Polynésie française et les communes ne confère pas à celles-ci une aussi grande latitude d'action que les communes métropolitaines : ainsi, les communes polynésiennes ne peuvent intervenir dans les matières suivantes : aides et interventions économiques, aide sociale, urbanisme, culture et patrimoine local, que dans les conditions définies par une loi du pays. Or, aucune loi du pays n'a été prise sur ce sujet, si bien qu'à ce jour, la pratique veut que les communes interviennent dans ces domaines sans loi du pays. Cela mérite donc d'être corrigé.

Par ailleurs, la création de structures de coopération intercommunale est freinée par la quasi-inexistence de fiscalité communale et par la grande dispersion archipélagique des communes.

On notera que, dans le cadre de la loi organique précitée du 1er août 2011, le législateur a (à l'initiative du Sénat) adopté plusieurs mesures visant à encourager le développement de l'intercommunalité :

- la Polynésie française peut désormais instituer des impôts ou des taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- les EPCI polynésiens pourront exercer, dans les conditions définies par une loi du pays, des compétences en matière d'aides et interventions économiques, d'urbanisme ou de culture et de patrimoine local.

Votre rapporteur juge que le progrès de l'intercommunalité est, au vu de l'importance et de la lourdeur des compétences confiées aux communes et de la baisse des transferts qu'elles perçoivent, un enjeu fondamental pour le développement économique et institutionnel de la collectivité : il appelle donc à la mise en application rapide des innovations décidées à l'occasion de la loi organique d'août 2011. Par ailleurs, il considère que l'intercommunalité ne pourra effectivement se développer que si la Polynésie française adopte une attitude volontariste et assume pleinement son rôle de coordination de cette dynamique, ce qu'il l'appelle à faire.

5. Le centre pénitentiaire de Faa'a

La Polynésie française compte 3 établissements pénitentiaires :

- le centre pénitentiaire de Faa'a à Tahiti (171 places) ;

- la maison d'arrêt de Taiohae, dans les îles Marquises (5 places) ;

- la maison d'arrêt d'Uturoa-Raiatea dans les Îles-sous-le-Vent (20 places).

Les prisons polynésiennes accueillaient 452 détenus au 1er juillet 2011 pour 196 places.

Toutefois, les établissements polynésiens présentent des situations disparates. En effet, si les maisons d'arrêt de Uturoa-Raiatea et Taiohae-Marquises affichent une occupation conforme aux limites de leur capacité opérationnelle, le centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania est confronté à une très forte surpopulation carcérale : au 1er juillet 2011, il présente une densité de 252,6 %.

Source : ministère de l'outre-mer

Pour faire face à cette situation critique, il a été décidé :

- la construction d'un nouvel établissement de 410 places sur le site de Papeari. L'écriture du programme est en cours et la livraison de la structure est prévue en 2015 ;

- la réhabilitation de l'établissement de Faa'a, qui serait reconfiguré en maison d'arrêt. Les conclusions de l'étude de faisabilité seront rendues à la fin de l'année 2011, et la fin des travaux est prévue en 2016.


* 14 Voir le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française, septembre 2010, p. 1. http://www.igf.finances.gouv.fr/gcp/webdav/site/igfinternet/shared/Nos_Rapports/documents/Mission_Polynesie_volume_1.pdf.

* 15 Par exemple, le taux de consommation des crédits « Réseaux et équipements structurants » est, en 2010, de 57,26 %.

* 16 Un habitant de la collectivité sur quatre a moins de quinze ans.

* 17 Les modalités de répartition de cette dotation ont été précisées par un décret n° 2011-959 du 10 août 2011.

* 18 Ordonnance n° 2007-1434.

* 19 Article 13 de la loi organique du 1er août 2011 précitée.

* 20 Rapport n° 220 (2010-2011) sur la loi du 15 juin 2011 précitée.

* 21 Selon M. Tuheiava, la Polynésie française assure 90 % des ressources du FIP, contre 10 % pour l'État ; considérant que les communes ont été créées par l'État, il estime légitime que ce dernier participe au financement du FIP à hauteur de 50 %.

* 22 Voir le rapport n° 130 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois par MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».

* 23 24 représentants des communes, 8 représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), 6 représentants de l'assemblée de la Polynésie française, 2 membres du gouvernement.