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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

II. UNE POLITIQUE DE LA VILLE À REPENSER

Votre rapporteur pour avis estimait l'année dernière : « il est grand temps de redéfinir les politiques publiques en direction des territoires urbains « en crise ». Cette redéfinition exige une mobilisation politique de premier ordre et un débat national d'importance. »110(*)

Un an après, votre rapporteur pour avis ne peut que confirmer ce constat et saluer la mobilisation du Gouvernement, illustrée notamment par la « feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers » présentée le 22 août dernier par le ministre délégué à la ville. Le débat national qu'il appelait de ses voeux a par ailleurs été lancé le 11 octobre dernier à Roubaix, sous la forme d'une concertation opérationnelle, et devrait aboutir à une réforme de la politique de la ville au cours de l'année 2013.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis souhaite s'intéresser cette année à deux questions essentielles pour l'avenir de la politique de la ville : le caractère interministériel de cette politique et la réforme de la géographie prioritaire.

A. LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE DOIT ÊTRE RENFORCÉ

- Comme votre rapporteur pour avis a pu l'indiquer précédemment en soulignant l'importance des dispositifs de droit commun, la réussite de la politique de la ville impose la mobilisation de l'ensemble des ministères et de l'ensemble des administrations. Pour qu'elle soit efficace, la politique de la ville doit donc être conçue et mise en oeuvre dans un cadre interministériel.

Dans leur rapport de 2010, François Pupponi et François Goulard formulaient un constat sévère quant à l'interministérialité de la politique de la ville, évoquant « un cadre interministériel dont il est difficile de voir la réalité »111(*) et estimant que la « Dynamique Espoir Banlieues » avait constitué l'exemple de la faiblesse de l'interministérialité de cette politique. Ils indiquaient ainsi que « faute d'un pilotage interministériel imposant une méthodologie commune en matière de prise en compte des dispositifs et des crédits ainsi qu'un suivi centralisé et transparent de leur mise en oeuvre, la [Dynamique Espoir Banlieues] semble livrée au bon vouloir et à l'imagination des ministères de droit commun »112(*).

Dans son rapport de juillet dernier, la Cour des comptes a dressé un constat similaire, pointant du doigt le défaut d'interministérialité de la politique de la ville au cours des dernières années.

Elle a ainsi évoqué l'existence « d'une gouvernance nationale sans coordination forte »113(*), « un accroissement du nombre des intervenants sans renforcement du pilotage interministériel »114(*) ou encore « un pilotage interministériel qui peine à s'affirmer »115(*).

Votre rapporteur pour avis ne peut qu'être en accord avec ce constat.

Comme l'indique la Cour, « la politique de la ville dans sa conception comme dans sa mise en oeuvre, repose désormais sur l'implication de l'ensemble des ministères et services administratifs, de l'État et des collectivités territoriales ainsi que sur les agences »116(*), comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

Dans ces conditions, un pilotage interministériel fort s'impose. Or force est de constater qu'un tel pilotage n'a pas existé au cours des dernières années : ainsi, le Comité interministériel des villes (CIV), qui constitue l'organe décisionnel de la politique de la ville, ne s'est réuni qu'à quatre reprises depuis 2001117(*).

Le Comité interministériel des villes (CIV)

« Le Comité interministériel des villes (CIV) est l'instance de décision de la politique de la ville. Il réunit, sous l'autorité du premier ministre ou du ministre en charge de la ville, tous les ministres concernés par cette politique. Il arrête les orientations, définit les programmes et répartit les moyens. Les décisions qu'il prend sont préparées par le Secrétariat général du CIV. Au niveau national, ces décisions sont formalisées par l'élaboration de textes d'application entre le Secrétariat général du CIV et les administrations centrales concernées, et par la définition de modalités de suivi.

Le CIV veille à faire fonctionner le caractère interministériel de la politique de la ville et à favoriser la prise en compte, par chacun des ministères concernés, de la spécificité des quartiers sensibles, dans leurs politiques et leurs moyens budgétaires. Depuis la mise en place de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances), la politique de la ville dispose d'un « document de politique transversale » (DPT) qui recense l'ensemble des programmes et des moyens des autres ministères qui concourent à cette politique. »

Source : Site internet du ministère délégué à la ville.

Le document de politique transversale (DPT) « Ville » annexé au projet de loi de finances illustre les difficultés à assurer une interministérialité de la politique de la ville.

Ce document « identifie l'ensemble des programmes qui concourent à la politique de la ville et retrace leur contribution à celle-ci par un recensement des moyens financiers concernés et une valorisation d'une sélection d'objectifs et indicateurs issus des projets annuels de performance (PAP) correspondants »118(*). Sa vocation est simple : « rendre compte de l'effort engagé par l'État, aux côtés des collectivités territoriales, au bénéfice des quartiers populaires. Ce travail d'identification est indispensable pour organiser efficacement, renforcer et évaluer l'impact de l'action engagée par l'État en faveur des quartiers défavorisés »119(*).

Ce document est clairement lacunaire : or, comment assurer un pilotage interministériel de la politique de la ville quand il n'est pas possible de disposer d'une vision de ce que chaque ministre et chaque administration dépense en faveur des quartiers ?

La Cour des comptes estime que le DPT est « incomplet »120(*). D'après elle, « ce document se présente lui-même comme incomplet : certains programmes sont recensés comme concourant à la politique de la ville sans qu'aucun crédit ne soit évalué dans l'annexe financière »121(*).

Comme le souligne la Cour, « l'évaluation des moyens de droit commun réalisée dans le document de politique transversale est souvent sujette à caution. Ainsi l'évaluation de la contribution du ministère de l'Éducation nationale à la politique de la ville est limitée à l'évaluation des moyens supplémentaires mis en oeuvre dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire122(*). Comme le relevait la Cour en 2009 dans son rapport sur l'articulation entre politique de la ville et éducation nationale dans les quartiers sensibles, cette évaluation ne permet pas d'apprécier l'effort de « base » de l'éducation nationale en direction des quartiers sensibles »123(*).

Le secrétariat général du Comité interministériel des villes (SG-CIV) souligne quant à lui que « le chiffrage de la participation de chaque ministère à la politique de la ville est établi selon des méthodes variées et ne reflète souvent pas la réalité des crédits réellement affectés »124(*).

Interrogé lors de son audition par votre rapporteur pour avis, le ministre délégué à la ville, M. François Lamy, a souligné la difficulté pour certains ministères, qui travaillent dans une logique de publics et non pas de territoires, à géolocaliser leurs politiques.

- Aux yeux de votre rapporteur pour avis, le défaut d'interministérialité n'est pas tant dû au rattachement ministériel de la politique de la ville125(*) qu'à l'organisation administrative et au défaut de volonté politique.

Le nombre d'acteurs institutionnels de la politique de la ville s'est considérablement accru au cours des dernières années : l'ANRU est apparue en 2003 puis l'ACSé en 2006. En 2009, la délégation interministérielle à la ville (DIV) a disparu, remplacée par le SG-CIV. Des intervenants sont apparus au niveau local, comme les préfets délégués à l'égalité des chances.

Aux yeux de votre rapporteur pour avis, il convient de réfléchir à la gouvernance, à l'organisation administrative de la politique de la ville et à la répartition des rôles entre les différents acteurs. L'année dernière, votre rapporteur pour avis s'interrogeait : « ne faut-il pas aller plus loin, en rapprochant davantage en particulier les trois agences concernées, à savoir l'ANRU, l'ACSé, et l'ANAH ? »126(*).

Au-delà de la seule politique de la ville, votre rapporteur pour avis est favorable au rapprochement du SG-CIV, de l'ANRU, de l'ACSé et de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) au sein de ce qui pourrait être une véritable Agence des territoires. Il salue l'initiative prise en septembre dernier par la ministre de l'Égalité des territoires et du Logement qui a mis en place une commission de travail sur les missions de long terme et l'organisation future du ministère, qui devra notamment étudier l'éventuelle création d'un Commissariat général à l'Égalité des territoires.

S'agissant de la politique de la ville, la Cour des comptes souligne que la répartition des tâches entre les différents acteurs n'est pas toujours très claire : selon elle, « l'exercice de la tutelle et le partage des tâches entre le secrétariat général et les deux principales agences de la politique de la ville, l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances et l'agence nationale pour la rénovation urbaine, restent à renforcer et à clarifier »127(*). Faute d'une répartition claire des objectifs assignés aux uns et aux autres, le SG-CIV intervient parfois en doublon des deux agences.

Au-delà de l'organisation administrative, votre rapporteur pour avis souligne que l'interministérialité de la politique de la ville ne pourra être une réalité sans volonté politique, car « l'efficacité de la politique de la ville doit (...) reposer sur une impulsion politique renforcée pour favoriser une action effective au niveau interministériel et sur le terrain »128(*).

Il se réjouit donc que le ministre de la ville ait annoncé que, au terme de la concertation opérationnelle lancée en octobre dernier, le Comité interministériel des villes (CIV) se réunirait au cours de l'année 2013 sous la présidence du Premier ministre.

Votre rapporteur pour avis estime indispensable que cette instance se réunisse régulièrement et soit ainsi le garant de l'interministérialité de la politique de la ville.

Votre rapporteur pour avis salue par ailleurs le souhait affiché par le ministre délégué à la ville de renforcer les liens entre son ministère et les autres ministères.

Il a en effet annoncé -annonce confirmée- lors de son audition devant votre commission des affaires économiques qu'il signerait des conventions avec les autres ministres pour fixer les objectifs, la méthode et les engagements, notamment financiers, de leur mobilisation dans leurs différents domaines de compétences.

Cette initiative est salutaire : elle est incontournable pour assurer la mobilisation effective des dispositifs de droit commun en faveur des quartiers.

- Votre rapporteur pour avis portera une attention toute particulière à la convention qui sera signée avec la ministre des affaires sociales et de la santé. Il est en effet urgent, comme l'ont confirmé les acteurs de la politique de la ville auditionnés par votre rapporteur pour avis, de mener une politique de santé volontaire en direction des quartiers.

Dans leur rapport de 2010, François Pupponi et François Goulard estimaient que la santé constituait « une thématique émergente en matière de politique de la ville ».129(*)

Les indicateurs sanitaires sont aujourd'hui particulièrement préoccupants dans les quartiers, en raison de la difficulté d'accès à l'offre de soins -dans ce domaine comme dans d'autres, les quartiers se rapprochent des zones rurales- et de la situation socio-économique des habitants de ces territoires.

Ainsi, « comme le soulignent les rapports successifs de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), les problèmes de santé surviennent plus précocement et de façon plus marquée au sein des catégories défavorisées, avec des indicateurs plus dégradés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville »130(*).

Quelques chiffres issus notamment des rapports de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) illustrent la gravité de la situation131(*) :

- la couverture par la Couverture maladie universelle complémentaire (CMUC) est 2,4 fois plus importante dans les ZUS que dans les unités urbaines correspondantes. 14,9 % des habitants des ZUS déclarent ne bénéficier d'aucune couverture maladie complémentaire - CMUC comprise - contre 7,7 % hors ZUS ;

- la densité des professionnels de santé par habitant est deux fois plus faible dans les ZUS que sur le territoire national, et trois fois plus faible que dans l'environnement urbain dans lequel elles s'insèrent.

Votre rapporteur pour avis note par ailleurs avec inquiétude la réapparition de maladies comme la tuberculose dans les quartiers en difficulté, notamment en Seine-Saint-Denis.


* 110 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 52.

* 111 « Quartiers défavorisés ou ghettos inavoués : la République impuissante », Ibid., p. 25.

* 112 Ibid., p. 190.

* 113 « La politique de la ville. Une décennie de réformes », Ibid., p. 36.

* 114Ibid., p. 36.

* 115 Ibid., p. 37.

* 116 Ibid., p. 37.

* 117 Le CIV s'est réuni le 9 mars 2006, le 20 juin 2008, le 20 janvier 2009 et le 18 février 2011.

* 118 Document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 9.

* 119 Ibid., p. 9.

* 120 « La politique de la ville. Une décennie de réformes », Ibid., p. 105.

* 121 Ibid.

* 122 Le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2013 indique ainsi que « La contribution du programme 140 [enseignement scolaire public du premier degré] est, en large partie, celle de la politique d'éducation prioritaire du ministère de l'éducation nationale » (p. 34). Il en est de même pour le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré ».

* 123 « La politique de la ville. Une décennie de réformes », Ibid., p. 105.

* 124 In : «La politique de la ville. Une décennie de réformes », Ibid., p. 107.

* 125 Depuis 1990 et la nomination de notre collègue Michel Delebarre comme ministre d'État, ministre de la ville, toutes les configurations se sont produites : un ministre de plein exercice dont la ville constituait la totalité du portefeuille, des ministres de plein exercice dont la ville ne constituait qu'une partie du portefeuille, des ministres délégués ou des secrétaires d'État en charge de la ville.

* 126 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 56.

* 127 « La politique de la ville. Une décennie de réformes », Ibid., p. 38.

* 128 Ibid., p. 177.

* 129 « Quartiers défavorisés ou ghettos inavoués : la République impuissante », Ibid., p. 262.

* 130 Document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 90.

* 131 Cf. document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 90.