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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )
2. La mission comprend quatre programmes « Logement » dont le poids budgétaire et l'évolution des crédits en 2013 sont très variables
a) Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

Le programme 177 représente environ 15 % des crédits de la mission : il regroupe les crédits de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

Les crédits de ce programme augmentent, en 2013, de 1,2 % tant en AE qu'en CP, soit de 14,6 millions d'euros.

Votre rapporteure pour avis note cependant que l'action « Aide alimentaire » a été transférée vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » relevant de la mission « Solidarité, insertion et égalités des chances ».

En conséquence, à périmètre constant, le programme voit ses crédits augmenter d'environ 3,2 % en AE et en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LF 2012

PLF 2013

Évolution

LF 2012

PLF 2013

Évolution

Prévention de l'exclusion

58,3

57,1

- 2,1 %

58,3

57,1

- 2,1 %

Hébergement et logement adapté

1 095,7

1 131,2

+ 3,2 %

1 095,7

1 131,2

+ 3,2 %

Aide alimentaire

22,9

-

-

22,9

-

-

Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

15,3

14,2

- 7,2 %

15,3

14,2

- 7,2 %

Rapatriés

14,1

18,4

+ 30,5 %

14,1

18,4

+ 30,5 %

Programme 177 : Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 206,3

1 220,9

+ 1,2 %

1 206,3

1 220,9

+ 1,2 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.

Avant d'examiner chacune des actions de ce programme, votre rapporteure pour avis souhaite au préalable saluer la sincérité du budget 2013 pour ce qui concerne le programme 177.

A l'occasion de l'examen des derniers projets de loi de finances, notre ancien collègue Thierry Repentin, rapporteur pour avis au nom de votre commission des affaires économiques, n'avait cessé de dénoncer la sous-budgétisation de ce programme, soulignant ainsi l'année dernière que « le niveau des crédits inscrits du programme 177 au projet de loi de finances pour 2012 [illustrait] l'insincérité de ce budget »30(*), les crédits inscrits pour 2012 étant très inférieurs à ceux consommés en 2010. Il estimait que « cette sous-budgétisation chronique [était] inacceptable : elle nuit en effet fortement à l'action des services de l'État en charge de la lutte contre l'exclusion et, surtout, au travail des associations »31(*).

Votre rapporteure pour avis se réjouit donc que les crédits demandés pour 2013 soient à la hauteur des crédits consommés en 2011.

- L'action « Prévention de l'exclusion » finance des actions de prévention des situations de rupture pour des personnes âgées ou en situation de handicap, souvent sans domicile. Elle assure également le financement d'actions d'accès au droit, d'information, d'aide à l'insertion et de prévention de l'exclusion en particulier en direction des gens du voyage.

L'intervention en direction des personnes âgées et des personnes handicapées concentre l'essentiel des crédits de cette action (42 millions d'euros). Il s'agit notamment de la prise en charge de frais de séjour en établissement d'hébergement de personnes âgées SDF et du versement de l'allocation compensatrice de tierce personne (24,3 millions d'euros) ainsi que de la prise en charge de frais de séjour en établissement d'hébergement pour personnes handicapées SDF et du versement de l'allocation compensatrice de tierce personne (15,2 millions d'euros).

S'agissant des gens du voyage, cette action permet principalement de cofinancer le fonctionnement des aires d'accueil via l'aide au logement temporaire 2 (« ALT 2 »), à hauteur de 12,4 millions d'euros.

- L'action « Hébergement et logement adapté » concentre près de 93 % des crédits du programme 177. Elle finance notamment :

la veille sociale, c'est-à-dire, notamment, les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), le « 115 », les SAMU sociaux ou les accueils de jour, pour un montant de 85,9 millions d'euros en 2013, en augmentation de 7,4 % par rapport à 2012 ;

l'hébergement d'urgence, à hauteur de 275 millions d'euros en 2013, soit une augmentation de 12,7 % par rapport à 2012 ;

les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), à hauteur de 610 millions d'euros.

Votre rapporteure pour avis salue l'augmentation remarquable des crédits destinés à la veille sociale et à l'hébergement d'urgence, qui constitue la traduction budgétaire de l'annonce par le Gouvernement, le 20 septembre dernier, d'un plan d'urgence pour les personnes sans abri, portant en particulier sur la veille sociale, le maintien des capacités d'accueil et leur renforcement sur les territoires en tensions, ainsi que l'accompagnement des personnes accueillies.

S'agissant de la veille sociale, l'augmentation des crédits permettra ainsi « la pérennisation et le renforcement du financement des missions remplies par diverses plates-formes en particulier les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), plates formes uniques mettant en réseau le dispositif d'accueil, d'hébergement, d'insertion et d'accès au logement afin de faire évoluer les procédures d'accueil et d'orientation, de favoriser la transition de l'urgence vers l'insertion et garantir la fluidité vers le logement »32(*).

S'agissant de l'hébergement d'urgence, la hausse de la dotation permettra de financer 500 nouvelles places et la pérennisation des places ouvertes dans le cadre de la campagne hivernale de 2012.

- L'action « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » finance notamment le soutien aux têtes de réseaux intervenant dans le domaine de la lutte contre les exclusions (6,4 millions d'euros) ou la contribution au fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP - 4,7 millions d'euros).

- L'action « Rapatriés », enfin, regroupe les actions menées en faveur des rapatriés depuis la loi de 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés33(*). Elle finance notamment l'allocation de reconnaissance (17,5 millions d'euros en 2013).

Votre rapporteure pour avis s'interroge, comme notre ancien collègue Thierry Repentin34(*), quant à la pertinence du rattachement de cette action à la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

b) Le programme 109 « Aide à l'accès au logement »

Le programme 109 représente plus de 60 % des crédits de la mission : il regroupe les crédits constituant la contribution de l'État au financement des aides à la personne, les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement ainsi que ceux destinés au financement du système de garantie des risques locatifs.

Les crédits de ce programme sont en diminution d'environ 11 % en 2013.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LF 2012

PLF 2013

Évolution

LF 2012

PLF 2013

Évolution

Aides personnelles

5 470,0

4 875,7

- 10,9 %

5 470,0

4 875,7

- 10,9 %

Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté

8,2

8,0

- 2,4 %

8,2

8,0

- 2,4 %

Garantie des risques locatifs

12,0

9,0

- 25,0 %

12,0

9,0

- 25,0 %

Programme 109 « Aide à l'accès au logement »

5 490,2

4 892,7

- 10,9 %

5 490,2

4 892,7

- 10,9 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

- L'action « Aides personnelles », qui regroupe plus de 99 % des crédits du programme, constitue la contribution de l'État au financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL), fonds qui assure le financement des aides au logement.

Les crédits de cette action sont en diminution d'environ 600 millions d'euros en 2013.

Pour autant, votre rapporteure pour avis relève que « cette diminution (...) ne porte aucunement atteinte au périmètre des aides ni à leur montant individuel dans la mesure où aucune modification n'est introduite dans leurs conditions d'attribution »35(*). Cette diminution sera compensée par l'affectation au FNAL de nouvelles recettes, à hauteur de 848 millions d'euros :

400 millions d'euros en provenance d'un prélèvement exceptionnel sur les versement des employeurs au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) prévu par l'article 30 du présent projet de loi de finances36(*) ;

448 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont la création est prévue par l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Votre rapporteure pour avis se félicite par ailleurs de la décision du Gouvernement de revenir sur la décision prise par la précédente majorité d'indexer l'évolution des aides personnelles au logement sur la croissance, soit 1 %. Au 1er janvier 2013, les barèmes des aides personnelles au logement seront actualisés en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL).

Cette décision est très importante pour nos concitoyens, et notamment pour les plus modestes d'entre eux. En effet, « par l'indexation des paramètres du barème représentatifs de la dépense de logement sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL), le Gouvernement souhaite assurer le maintien de l'efficacité sociale de l'aide, en veillant à ce que les taux d'effort des ménages ne se dégradent pas »37(*).

Votre rapporteure pour avis souligne néanmoins qu'en dépit de ces progrès, il est à craindre que la non-solvabilisation des familles très modestes par les aides à la personne se poursuive, sachant par ailleurs que le forfait « charges » n'évolue pas au même rythme que les prix de l'énergie.

- L'action « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » finance certaines associations actives dans le domaine du logement, notamment l'Association nationale d'information sur le logement (ANIL) et les associations départementales (ADIL), à hauteur de 6,9 millions d'euros.

L'action « Garantie des risques locatifs » finance la part « État » due au fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL).

L'objectif de la GRL est d'« assurer une sécurisation des propriétaires bailleurs (...) [, de] permettre à la fois d'élargir la base des locataires acceptés par les bailleurs et (...) desserrer le frein au développement d'une offre locative privée que constitue le risque d'impayés, ce qui devrait encourager un accroissement du parc locatif »38(*).

La diminution de près de 25 % de la dotation budgétaire en 2013 illustre le doute manifesté par les pouvoirs publics sur le dispositif actuel de GRL.

Votre rapporteure pour avis estime qu'il est temps de mettre en oeuvre un mécanisme universel de garantie des risques locatifs. Elle rappelle que le Président de la République s'était engagé à mettre en place un dispositif de caution solidaire pour les jeunes, permettant à la fois de couvrir la prise en charge du dépôt de garantie et des impayés de loyer.

c) Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat »

Le programme 135 regroupe désormais les crédits de l'ancien programme « Développement et amélioration de l'habitat » et ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement qui relevaient jusqu'en 2012 du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».

Ses crédits sont en augmentation en 2013 de près de 13 % en AE et de plus d'un tiers en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 135
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LF 2012

PLF 2013

Évolution

LF 2012

PLF 2013

Évolution

Construction locative et amélioration du parc

458,9

505,0

+ 10,0 %

322,6

439,9

+ 36,4 %

Soutien à l'accession à la propriété

4,5

4,3

- 4,4 %

4,5

4,3

- 4,4 %

Lutte contre l'habitat indigne

-

7,9

-

-

7,9

-

Réglementation, politique technique et qualité de la construction

27,3

46,7

+ 71,1 %

27,3

46,7

+ 71,1 %

Soutien

18,5

17,7

- 4,3 %

18,5

17,7

- 4,3 %

Urbanisme et aménagement

48,9

47,2

- 3,5 %

48,0

47,2

- 3,5 %

Grand Paris

-

-

-

-

-

-

Politique 135 : Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

558,1

628,8

+ 12,7 %

420,9

563,7

+ 33,9 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

- L'action « Construction locative et amélioration du parc » retrace les crédits budgétaires relatifs au développement et à l'amélioration du parc locatif social dans l'Hexagone (en dehors des opérations de rénovation urbaine) et ceux relatifs aux investissements nécessaires à l'accueil des gens du voyage.

Cette action, qui regroupe environ 80 % des crédits du programme, constitue, comme le soulignait notre ancien collègue Thierry Repentin, le « thermomètre de l'effort budgétaire en faveur de la construction et la réhabilitation de logements sociaux »39(*).

Alors que l'année dernière, notre ancien collègue soulignait que « la forte diminution des crédits du programme 135 et de l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » illustre le désengagement de l'État en matière de logement social », votre rapporteure pour avis ne peut que constater l'augmentation sensible des crédits de cette action, de 10 % en AE et de plus de 36 % en CP.

Votre rapporteure pour avis souligne que cette évolution est un premier pas vers la mise en oeuvre de l'engagement pris par le Président de la République de doubler les aides à la pierre. Elle juge que ce doublement revêt une réelle urgence.

Au sein de cette action, 500 millions d'euros en AE et 427 millions d'euros en CP sont destinés au développement et à l'amélioration du parc locatif social.

Votre rapporteure pour avis relève que les objectifs annuels de construction de logements sociaux ont été relevés conformément aux engagements du Président de la République et sont très ambitieux.

Il s'agit ainsi de financer 150 000 logements locatifs sociaux, dont 33 000 PLAI, 69 000 PLUS et 48 000 PLS40(*), soit une hausse de près de 25 % par rapport à 2012. Cette augmentation s'accompagne d'un fléchage social renforcé, avec une augmentation de 50 % de l'objectif de financement de PLAI.

Enfin, l'effort de recentrage du financement sur les zones les plus tendues du territoire se poursuit. La « surcharge foncière » qui « a vocation à permettre l'équilibre des opérations pour compenser le coût du foncier sur les territoires les plus tendus, est renforcée par rapport à 2012 »41(*), avec une augmentation de plus de 20 millions d'euros.

Votre rapporteure pour avis note cependant avec inquiétude que la diminution de la subvention unitaire par logement social se poursuit, ce qui risque de freiner l'atteinte de ces objectifs ambitieux. La subvention unitaire devrait ainsi passer de 600 à 400 euros pour les PLUS et de 9 600 à 7 500 euros pour les PLAI. Elle note que si les aides provenant d'Action Logement peuvent paraître compenser temporairement cette baisse, seule une augmentation effective des crédits budgétaires assurera un niveau suffisant de production de logements sociaux.

DÉCOMPOSITION DES 500 MILLIONS D'EUROS PRÉVUS EN 2013

 

Nombre de logements

Subvention moyenne par logement
(en €)

Coût total
(en M€)

PLUS

69 000

400

27,6

PLAI

33 000

7 500

247,5

PLS

48 000

-

-

Surcharge foncière

-

-

214,9

Démolition

1 200

2 500

3,0

Actions d'accompagnement

-

-

7,0

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 100.

- L'action « Soutien à l'accession à la propriété », qui finance les frais de gestion des dispositifs d'accession sociale à la propriété, est dotée en 2013 de 4,3 millions d'euros.

- L'action « Lutte contre l'habitat indigne » retrouve une dotation budgétaire en 2013, ce qui illustre, aux yeux de votre rapporteure pour avis, l'engagement du Gouvernement à lutter contre ce fléau.

7,9 millions d'euros sont ainsi inscrits, permettant notamment de financer les travaux d'office en cas de carence du propriétaire (5,1 millions d'euros) et les diagnostics et les contrôles après travaux (1,3 million d'euros).

- L'action « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » regroupe les crédits relatifs à la politique de qualité de la construction et à la sécurisation des rapports entre les personnes, notamment les dépenses liées au contentieux de l'habitat et de l'urbanisme, en particulier dans le cadre de l'application du droit au logement opposable (DALO).

Les crédits de cette action sont en forte augmentation (+ 71,1 %) en 2013, notamment sous l'effet de la forte augmentation du coût du contentieux DALO.

Votre rapporteure pour avis note par ailleurs que 5 millions d'euros sont prévus pour financer le dispositif des observatoires du logement. Il s'agit d'un dispositif très important qui présente, comme le souligne le Gouvernement, « un intérêt majeur pour l'État, les collectivités locales, les acteurs du logement en général et les habitants, ces observatoires pouvant servir tant pour territorialiser la politique nationale que pour les politiques locales ou la connaissance des marchés »42(*).

D'après les informations transmises à votre rapporteure pour avis, le dispositif devrait s'appuyer sur :

- des observatoires locaux (environ 75) dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants : une subvention de l'État de 50 000 euros par observatoire est prévue, soit 3,75 millions d'euros en 2013 ;

- une structure nationale chargée de coordonner l'ensemble des observatoires, de leur apporter les supports techniques et méthodologiques et d'assurer le traitement des informations recueillies, dotée de 1,25 million d'euros en 2013.

- L'action « Soutien » regroupe les crédits budgétaires qui concourent globalement à la mise en oeuvre des politiques d'aménagement, de l'urbanisme et du logement. Elle finance notamment les études centrales et locales (5,2 millions d'euros) et les commissions de médiation pour la mise en oeuvre du DALO (4,3 millions d'euros).

- L'action « Urbanisme et aménagement » recouvre les activités de l'État dans le domaine de l'urbanisme. Près de 28 millions d'euros visent à financer la politique d'aménagement de l'État (grandes opérations d'urbanisme en Île-de-France, opérations d'intérêt national...), tandis que 8,7 millions d'euros sont destinés à financer les agences d'urbanisme.

- L'action « Grand Paris » ne dispose d'aucune dotation budgétaire pour 2013. La société du Grand Paris (SGP) est en effet financée par des taxes affectées.

d) Le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville »

Le programme 337 a été créé suite à la création du ministère de l'Égalité des territoires, qui a donné lieu à la répartition des moyens de personnel entre ce ministère et le ministère de l'Écologie.

Ce nouveau programme concentre les effectifs et les crédits de masse salariale du ministère de l'Égalité des territoires et du logement, à l'exception notamment de ceux relatifs au Secrétariat général du Comité interministériel des villes (SG-CIV) et des délégués du préfet à la politique de la ville.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 337
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LF 2012

PLF 2013

Évolution

LF 2012

PLF 2013

Évolution

Personnels oeuvrant pour les politiques de l'urbanisme, de l'aménagement, du logement et de l'habitat

702,6

701,6

- 0,1 %

702,6

701,6

- 0,1 %

Personnels oeuvrant au soutien du programme Conduite et politique de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

109,2

114,5

+ 4,8 %

109,2

114,5

+ 4,8 %

Programme 337 : Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

811,9

816,1

+ 0,5 %

811,9

816,1

+ 0,5 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.


* 30 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 12.

* 31 Ibid., p. 13.

* 32 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 33 Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.

* 34 Cf. Avis n° 115 (2010-2011) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome VII : Ville et logement, MM. Pierre André et Thierry Repentin, p. 29.

* 35 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 36 Le projet de loi de finances pour 2013 dispose que « la contribution d'Action logement au financement du FNAL est instaurée de manière temporaire sur la période 2013-2015. Elle est fixée à 400 M€. Ce montant sera réduit en 2014 et 2015 dans le cadre d'une réforme du financement de la rénovation urbaine qui conduira à établir des sources nouvelles de financement en lieu et place du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux ».

* 37 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 38 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 39 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 20.

* 40 Cf. Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 99.

* 41 Ibid., p. 100.

* 42 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 106.