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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

III. DES MESURES VOLONTARISTES SONT INDISPENSABLES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXÉS PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Depuis mai 2012, plusieurs mesures importantes ont été prises en faveur du logement.

Tout d'abord, afin d'apporter une réponse à la forte augmentation des loyers - notamment à la relocation, le décret du 20 juillet 201254(*) prévoit un encadrement de l'évolution des loyers à la relocation dans plus d'une trentaine d'agglomérations de l'Hexagone et des départements d'outre-mer.

Ensuite, un décret est intervenu pour relever de 25 % le plafond du Livret A55(*), qui constitue la principale source de financement du logement social, à compter du 1er octobre 2012.

Enfin, le Parlement devrait adopter d'ici la fin de l'année le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, qui prévoit notamment :

- la mise en place d'un dispositif de cession gratuite de terrains publics afin de construire du logement social ;

- le renforcement des obligations de production de logement social pour les communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU »56(*) par le biais du relèvement de 20 à 25 % du taux obligatoire dans les « zones tendues » et de la multiplication par cinq du prélèvement pour les communes « mauvaises élèves ».

Votre rapporteure pour avis salue ces premières mesures qui illustrent le fait que le Gouvernement fait du logement une priorité nationale.

Pour autant, elle juge que d'autres mesures volontaristes s'imposent pour remplir les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République, à savoir la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements locatifs sociaux.

A. DES MESURES COMPLÉMENTAIRES SONT NÉCESSAIRES POUR SOUTENIR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

Votre rapporteure pour avis n'est pas opposée sur le principe au nouveau dispositif de soutien à l'investissement locatif. Elle juge pour autant que ce dispositif n'a de sens que si des moyens suffisants sont accordés à la construction de logements sociaux, ceci afin d'atteindre l'objectif de 150 000 logements sociaux par an fixé par le Président de la République.

Outre le doublement effectif des « aides à la pierre », dont votre rapporteure pour avis regrette qu'elle ne soit une réalité que grâce à l'apport d'Action logement, plusieurs mesures s'imposent.

- Tout d'abord, votre rapporteure pour avis juge qu'il convient d'aller plus loin s'agissant du Livret A, première source de financement du logement social.

Il convient tout d'abord d'accélérer le rythme du relèvement du plafond du Livret A : le Gouvernement a en effet prévu un nouveau relèvement du plafond -de 25 %- seulement à la fin de l'année 2012.

Par ailleurs, votre rapporteure pour avis est favorable à une baisse du taux de commissionnement des banques distribuant le Livret A et le Livret de développement durable (LDD).

Elle relève que le rapport remis en septembre 2012 par M. Pierre Duquesne souligne que, « le « taux de sortie » des prêts du fonds d'épargne peut être (...) réduit par la baisse de la commission de collecte versée aux établissements bancaires »57(*). Il constate par ailleurs que « la comparaison [du] commissionnement [actuel] avec celui des autres produits financiers est encore très avantageuse »58(*) et que la diminution du taux de commissionnement à 0,4 % (contre 0,5 % aujourd'hui) « aurait un effet immédiat sur le coût des prêts du fonds d'épargne (de l'ordre de 2 000 euros par logement) »59(*).

En relevant le plafond du Livret A et en diminuant le taux de commissionnement des banques sur la collecte du Livret, le taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour la construction de logements sociaux pourrait utilement être réduit.

L'USH estime ainsi qu'une baisse de 20 points de base des taux de prêts de la CDC au logement social, par exemple en passant de 2,85 % à 2,65 %, permettrait d'apporter un équivalent subvention d'environ 400 millions d'euros60(*).

- Ensuite, votre rapporteure pour avis souligne la nécessité de supprimer au plus vite le « prélèvement HLM » mis en place à l'occasion de la loi de finances pour 2011.

Le Premier ministre a confirmé, à l'occasion du 73ème Congrès de l'USH en septembre dernier, la suppression de ce prélèvement à partir de 2013.

Cette suppression devrait permettre aux organismes HLM de retrouver de plus grandes marges de manoeuvre en termes de trésorerie pour contribuer à la réalisation de 150 000 logements locatifs sociaux par an.

Votre rapporteure pour avis se réjouit que l'article 33 du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, présenté le 14 novembre dernier en Conseil des ministres, prévoit cette suppression à compter du 31 décembre 2012.

Pour autant, elle souligne que la suppression de ce prélèvement ne doit pas empêcher la mise en oeuvre d'une mutualisation des moyens entre organismes HLM, ceci afin de concentrer les efforts là où les besoins en matière de logement social sont les plus urgents. Les termes du débat, rappelés lors du Congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH) sont, aux yeux de votre rapporteure pour avis, particulièrement clairs : « oui à la mutualisation, non à la spoliation ».

Plusieurs pistes visant à renforcer la mutualisation sont d'ailleurs à l'étude, comme la création d'un fonds réunissant les fonds propres des organismes ou la possibilité de déposer les garanties des loyers des 4,5 millions de ménages locataires HLM auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

- Enfin, votre rapporteure pour avis souligne l'importance de maintenir un taux de TVA réduit pour le logement social.

L'année dernière, notre ancien collègue Thierry Repentin avait souligné l'impact très positif du taux de réduit de TVA dans le secteur du logement. L'abaissement de ce taux a ainsi « permis la création de plusieurs dizaines de milliers d'emplois directs et indirects »61(*). D'après le rapport remis en 2002 par la France à la Commission européenne, entre 40 000 et 46 000 emplois directs et indirects étaient imputables à ce taux réduit.

Lors de leur audition par votre rapporteure pour avis, les responsables de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) ont souligné l'impact négatif du relèvement de 5,5 à 7 % du taux de TVA opéré par la loi de finances rectificative pour 201162(*) : il aurait accéléré le recul de l'activité dans le secteur. L'Union sociale pour l'habitat (USH) estime quant à elle que cette hausse a conduit, pour les bailleurs sociaux, à un accroissement des dépenses d'environ 225 millions d'euros63(*).

Dans ces conditions, votre rapporteure pour avis s'inquiète de la perspective d'une augmentation de 7 à 10 % en 2014 du taux de TVA applicable dans le secteur du logement, conformément aux annonces faites par le Premier ministre le 7 novembre dernier dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

Cette perspective constitue une inquiétude pour les professionnels du secteur du bâtiment, comme ils l'ont souligné lors de leur audition par votre rapporteure pour avis, comme pour le secteur du logement social. L'Union sociale pour l'habitat (USH) estime que l'augmentation de 3 points du taux de TVA induirait un coût supplémentaire pour les organismes HLM de 500 millions d'euros, soit le montant exact du doublement des aides à la pierre.

Votre rapporteure pour avis, qui s'interroge quant à l'opportunité du relèvement des taux de TVA, estime indispensable que le secteur du logement social ne subisse pas les effets d'un relèvement du taux de TVA qui lui est applicable. Un tel relèvement empêcherait d'atteindre l'objectif de construction de 150 000 logements sociaux par an fixé par le Président de la République.

En conséquence, elle appelle à ce que le logement social, qui constitue un bien de première nécessaire, puisse bénéficier du taux intermédiaire de 5,5 % -qui devrait être réduit en 2014 à 5 %- applicable aux produits alimentaires, aux équipements et services pour handicapés, aux abonnements de gaz et d'électricité, ou encore à la fourniture de repas dans les cantines scolaires.

En tout état de cause, il apparaît très utile qu'un « pacte » soit signé entre les pouvoirs publics et l'Union sociale pour l'habitat (USH) définissant les conditions et moyens mobilisés par tous afin d'atteindre l'objectif de construction de 150 000 logements sociaux (environ 120 000 pour les organismes HLM et 30 000 par les SEM) et de réhabilitation thermique de 100 000 logements. Votre rapporteure pour avis se réjouit de la volonté manifestée par le Gouvernement et le mouvement HLM de conclure rapidement un tel accord.


* 54 Décret n° 2012-894 du 20 juillet 2012 relatif à l'évolution de certains loyers, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.

* 55 Décret n° 2012-1056 du 18 septembre 2012 portant relèvement du plafond du Livret A.

* 56 Loi n° 2000-1308 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 57 Rapport sur la réforme de l'épargne réglementée, M. Pierre Duquesne, 19 septembre 2012, p. 15.

* 58 Ibid.

* 59 Ibid.

* 60 Cf. Contribution écrite transmise à votre rapporteure pour avis.

* 61 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 27.

* 62 Article 13 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 63 Contribution écrite transmise à votre rapporteure pour avis.