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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense : soutien de la politique de défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense : soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES

« Accompagnement économique des restructurations » : consommation des crédits en 2011, prévisions de consommation pour 2012 et perspectives pour 2013

 

Exécution

2011

LFI

2012

Prévisions

2012

PLF

2013

en millions d'euros

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 3*

 

3,09

 

2,64

 

2,64

 

1,66

Action 10

34,23

8,95

62,35

30,39

62,35

30,39

60,3

28,07

Diagnostics territoriaux

0,37

0,46

1

1

1

1

0,32

1

CRSD - PLR

16,90

4,95

45,15

18,42

45,15

18,42

55,8

17,38

Commission nationale-Forums

14,81

1,87

13

5,9

13

5,9

2

4,8

Pôles de compétitivité

2

1,64

2

2,59

2

2,59

2

1,22

CPER (2007-2013)

0,15

0,03

1,2

2,48

1,2

2,48

0,18

3,67

TOTAL

34,23

12,04

62,35

33,03

62,35

33,03

60,3

29,73

* à compter du PLF 2013, l'action 3 sera fusionnée au sein d'une nouvelle action : l'action 11 « Pilotage, soutien et communication ». Celle-ci englobera, outre le périmètre actuel de l'action 3, celui des actions 1 « Direction et pilotage », 2 « Fonction de contrôle » et 9 « Communication ».

En 2012, sur les 62,35 millions d'euros d'AE portés par OB « Accompagnement des restructurations », 61,35 millions d'euros sont destinés aux entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités, et 1 million d'euros à des diagnostics territoriaux, ces crédits étant principalement engagés dans le cadre des CRSD et des PLR.

En 2013, l'ensemble des CRSD et des PLR prévus par la circulaire du Premier ministre devraient être signés. La dotation est en baisse de 2,3 millions d'euros par rapport à celle de 2012 en AE et de 12,3 millions d'euros en CP.

Sur les 60,3 millions d'euros d'AE prévus par le PLF 2013, 60 millions d'euros seront destinés aux entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités, et 0,3 million d'euros à des diagnostics territoriaux. Ces crédits seront principalement engagés dans le cadre des CRSD et des PLR.

   

LFI 2012

PLF 2013

   

AE

CP

AE

CP

OB

Accompagnement des restructurations

62 352 400

40 389 381

60 295 276

28 074 947

D. PREMIER BILAN

Dans leur rapport sur les bases de défense17(*), nos collègues Gilbert Roger et André Dulait ont produit un premier bilan de la mise en oeuvre de ce dispositif. Si vos rapporteurs partagent assez largement leurs conclusions, ils souhaitent néanmoins en compléter la documentation et en tirer des enseignements pour l'avenir d'un dispositif spécifique.

1. Une utilisation hétérogène des crédits

Ces dispositifs d'accompagnement territorial ont permis de financer des projets qui ont tous pour finalité de favoriser l'attractivité des territoires concernés, mais qui sont très divers dans leur nature :

- parcs industriels, de services ou d'artisanat (Arras, Sourdun) ;

- pôles de loisirs et de culture (Langres), de tourisme (Briançon) ;

- reconversion d'emprises militaires en internats d'excellence (Sourdun, Barcelonnette, Noyon), en logements pour personnes âgées (Givet) et pour étudiants (Arras) ou en logements en accession à la propriété (Briançon, Compiègne).

Plus curieusement à Metz, des financements ont été apportés au Centre Georges Pompidou ou au tramway, projets déjà en cours.

Les situations les plus complexes à gérer sont celles des bases aériennes, souvent éloignées des agglomérations, et celles des camps militaires situés dans des zones peu attractives. Il en va de même des projets importants de délocalisation ou de création de services de l'État. Les difficultés portent sur le volet relocalisation d'activités : à Metz, la relocalisation de 1 500 emplois, dont une partie de l'INSEE, reste difficile à mettre en oeuvre ; à Compiègne, l'ONF a renoncé à un projet de délocalisation, ce qui a conduit à la négociation d'une rallonge budgétaire au contrat ; à Cambrai, le projet de CLIFA, qui devait créer 400 à 450 emplois a été abandonné.

Certaines actions permettent l'attribution d'aides directes aux entreprises se traduisant par l'octroi de subventions dans le cadre de commissions locales dans le cadre du CRSD ou du PLR. Au 1er octobre, 4 millions d'euros ont ainsi été attribués par la commission locale à près de 90 entreprises. L'idée, en faisant inscrire ces commissions locales dans les actions contractualisées des CRSD ou des PLR, était de pallier un des défauts des premiers contrats qui ne mettaient pas suffisamment l'accent sur les créations d'emplois (financement d'infrastructures par exemple).

Il semble que dans les derniers contrats, la DAR se soit montrée plus attentive à orienter les actions vers des créations d'emploi plus que vers le financement d'infrastructures.

2. Des difficultés qui obèrent le rythme de consommation des crédits

L'obligation de dépollution, en fonction de l'usage futur du site, des emprises avant toute aliénation ou changement d'utilisation a été rappelée dans les développements concernant la politique immobilière (voir p. 55) comme les modalités particulières applicables aux cessions à l'euro symbolique où la charge revient à l'acquéreur.

Il importe donc que le projet de reconversion des emprises cessibles soit défini préalablement à la cession, sachant que, pour l'acquéreur, le montant de la dépollution et les délais de réalisation des travaux constituent des éléments centraux dans la définition du projet de réaménagement du site.

Vos rapporteurs estiment que l'articulation entre l'obligation de dépollution et la remise en valeur des terrains à travers les CRSD et les PLR constitue un frein important à la mise en oeuvre des projets qui incluent une remise en valeur des emprises, ce qui est aussi l'un des objectifs recherchés. Il serait souhaitable qu'une évaluation de cette législation, à laquelle ils pourraient être associés, soit réalisée et que des solutions soient apportées pour réduire un phénomène de friches militaires qui obligent la défense à mobiliser des crédits de gardiennage et qui, pour les communes concernées, sont une source de difficultés.

3. La sous-consommation préoccupante des crédits

Dans le rapport précité, MM. Roger et Dulait s'alarmaient de la sous-consommation des crédits contractualisés, ce qui montre la difficulté des territoires à faire démarrer les projets de reconversion.

Comme le montre le tableau des CRSD et PLR signés (voir p. 50), il faudra probablement 5 années pour que l'ensemble des instruments juridiques soient signés. Il fait apparaître également que plus de la moitié des CRSD et PLR signés l'ont été en 2012, soit 4 ans après le lancement de cette politique.

Les trois premières années ont essentiellement été les années de définition des projets et d'élaboration des CRSD/PLR entre l'Etat et les collectivités territoriales. Les très nombreux porteurs des projets (plus de 500 actions) figurant dans les 45 contrats ont 3 ans (prorogeables à 5 ans) à compter de la signature de leur CRSD/PLR pour engager les subventions qui leur ont été attribuées.

Au-delà de la signature qui engage l'État, le rythme des inscriptions de crédits en AE et en CP s'étale sur la durée du contrat et les paiements ne sont appelés que lorsqu'au sein du projet les actions sont mises en oeuvre. A ce jour, seuls 65,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 15,9 millions d'euros de crédits de paiement ont été exécutés, dont plus de la moitié sur les dix premiers mois de 2012.

Source : SGA/DAR

Les projets subventionnés sont de plus en plus nombreux à être lancés et la consommation du FRED devrait encore s'accélérer dans les prochaines années. Selon le ministère de la défense, les préfets, conseillés par la DATAR et la DAR, incitent régulièrement les élus à engager au plus tôt les subventions FRED qui leur ont été accordées. A une augmentation naturelle des engagements, à partir de 2013, devrait aussi s'ajouter une politique volontariste des élus, inquiets de se voir retirer leurs subventions s'ils ne les consomment pas rapidement.

Vos rapporteurs estiment que cette appréciation doit être nuancée en raison de la dégradation de la situation financière des collectivités locales, de la limitation de leurs capacités de financement et des normes auxquelles elles risquent de se voir soumises dans le cadre de la politique de redressement des comptes publics.

La mise en oeuvre du plan d'accompagnement risque donc d'être plus longue que prévu et les engagements risquent de peser sur le budget de la défense à une période où le besoin de crédits pour le maintien d'un outil de défense opérationnel sera encore plus important. Vos rapporteurs rejoignent la préoccupation exprimée par leurs collègues Gilbert Roger et André Dulait qui s'inquiétaient « de l'accumulation de ce retard, qui pourrait faire peser une lourde charge sur la fin de programmation ».

4. Des résultats encore peu tangibles

Selon les indications fournies par la délégation aux restructurations, ces dispositifs auraient notamment permis la création de 2 000 emplois par plus de 200 entreprises soutenues dans le cadre de ces contrats.

S'agissant des aides directes aux entreprises, 20,5 millions d'euros ont été accordés, pour la création de 3 470 emplois.

Le plan d'accompagnement comportait un volet fiscal important puisqu'il était valorisé à hauteur de 735 millions d'euros, soit 70 % des engagements de l'État. Dans le projet annuel de performances (p. 253), au titre des dépenses fiscales sur impôts d'Etat, figurent deux rubriques. La première, relative à l'exonération du bénéfice réalisé par les entreprises créées en zone de restructuration de la défense, n'est pas renseignée. La seconde relative au crédit d'impôt pour les micro-entreprises implantées en zone de restructuration de la défense (cotisation foncière des entreprises), chiffrée à 1 million d'euros. Vos rapporteurs n'ont pu obtenir auprès de la DAR le moindre élément de suivi de la mise en oeuvre de ces dispositifs et de leur effet.


* 17 Sénat n° 660 (2011-2012) : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-660-notice.html