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Projet de loi de finances pour 2013 : Administration territoriale

22 novembre 2012 : Budget - Administration territoriale ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La nouvelle organisation des services déconcentrés est mise en place depuis deux ans mais l'Etat n'en finit pas de se réformer.

Une nouvelle réflexion sur sa place et son rôle est lancée parallèlement au chantier de l'acte III de la décentralisation.

Dans l'intervalle, les services préfectoraux s'adaptent aux ressources qui leur sont affectées et recherchent les moyens de les optimiser pour assumer au mieux leurs responsabilités. Il leur faut également « absorber » de nouvelles missions. L'implication des agents permet à l'Etat territorial d'assurer ses fonctions.

Les crédits pour 2013 du programme 307 administration territoriale sont supérieurs à ceux de 2012 (1 700,9 millions d'euros en AE, soit + 1,68 %, et 1 713,1 millions d'euros en CP, soit + 3,37 %). Mais son schéma d'emplois perd 450 ETP alors que de nouvelles réductions de postes sont annoncées pour les deux années suivantes.

Certes, le développement des mutualisations, l'allègement et la simplification des missions des préfectures qui seront poursuivis au cours du prochain budget triennal (2013-2015) ont permis d'identifier des « gisements » d'emplois qui, toutefois, ne sont pas inépuisables.

Les conclusions des réflexions en cours, les choix qui seront retenus par le législateur dans le futur projet de réforme des collectivités locales devront clairement fixer les missions de chacun en tenant compte de l'ensemble de ces contraintes budgétaires. L'avenir des services publics français en dépend ; leur action est essentielle au maintien de la cohésion de notre société sous le coup de diverses tensions et difficultés.

En ce qui concerne les titres sécurisés, la mise en place du nouveau permis de conduire en 2013 va permettre de vérifier si l'expérience acquise depuis 2009 avec les deux premiers titres (passeport biométrique et carte grise sécurisée) a porté ses fruits et évitera les difficultés pratiques des premiers temps. Par ailleurs, il paraît toujours essentiel de traiter les titres biométriques avec vigilance, en tenant compte de l'impératif de protection des données personnelles des citoyens.

I. LA PRÉFECTORALE EN MUTATION SOUS LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE

La RéATE est entrée « dans une phase de consolidation ». Selon le ministère de l'intérieur, la réforme appelle des adaptations qui ne remettront pas en cause la nouvelle organisation des services déconcentrés et ses conséquences sur l'équilibre des compétences préfectorales. La nouvelle architecture -rappelons-le- s'articule autour du représentant de l'Etat dans la région.

A. DES NOVATIONS PROFONDES MISES EN oeUVRE PAR DES EFFECTIFS EN RÉFACTION

La représentation de l'Etat aura donc connu en ce début de XXIe siècle de profondes mutations tout en faisant face à de sombres coupes budgétaires.

L'ensemble de ces mesures a impliqué pour les services préfectoraux de lourdes contraintes et souvent des changements importants dans leurs méthodes de travail.

1. La réforme confortée

Le décret n° 2010-146 du 16 février 20103(*)4(*) régionalise l'organisation territoriale de l'Etat.

Le nouveau cadre d'action de l'Etat territorial

Il repose sur un nouvel équilibre des compétences préfectorales :

- la circonscription régionale est celle du pilotage des politiques publiques ;

- le niveau départemental est l'échelon de contact avec les usagers et de mise en oeuvre des politiques publiques de proximité.

Il s'ensuit une prééminence du préfet de région qui :

- d'une part, a autorité sur le préfet de département dans la conduite des politiques publiques par le biais d'un pouvoir d'instruction5(*) ;

- d'autre part, dispose d'un pouvoir d'évocation, pour une durée limitée, de tout ou partie d'une compétence à des fins de coordination régionale.

Le droit d'évocation a été exercé à quatorze reprises dans onze régions différentes et dans des domaines très divers : délivrance des permis de construire des éoliennes ; fixation des tarifs régionaux des prophylaxies effectuées pour le compte de l'Etat par les services vétérinaires ; décisions de suspension de l'exercice de la chasse à certaines espèces de gibier en cas de gel prolongé ; élaboration des listes locales d'activités devant être soumises à analyse d'incidence sur les zones Natura 2000.

La volonté de resserrer l'unité d'action de l'Etat s'est traduite, en en régionalisant la majorité, par le regroupement de ses services déconcentrés aux niveaux régional et départemental en directions interministérielles (DIR et DDI).

Elle s'est aussi manifestée par la consolidation de l'autorité préfectorale -à la région comme dans le département- sur ces nouvelles directions.

Les préfets, représentants de l'Etat dans leur circonscription, sont assistés :

1. au niveau régional par le comité de l'administration régionale (CAR) composé des préfets de département, du recteur d'académie, du directeur général de l'agence régionale de santé et des directeurs des six directions régionales ;

2. au niveau départemental, par le collège des chefs de service de l'Etat dans le département.

Le préfet est le délégué territorial des établissements publics de l'Etat « listés » par le décret n° 2012-509 du 18 avril 2012 : agence nationale de l'habitat (ANAH) ; agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ; agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ; centre national pour le développement du sport (CNDS) ; établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer).

« Les conditions de réussite de ces transformations essentielles tiennent à la vitalité du dialogue social, à l'initiation d'un management participatif et collégial dans le cadre de la RéATE et à la professionnalisation de la GRH »6(*).

Cette réforme n'est pas remise en cause par le nouveau Gouvernement qui s'attache à la consolider par une adaptation des modes de fonctionnement et des pratiques administratives.

Cependant, comme le soulignait notre collègue Dominique de Legge dans son bilan des conséquences de la RGPP, la difficulté de l'exercice consiste à « concilier la logique verticale par ministère, traditionnelle et encore largement portée par la LOLF, et la logique horizontale interministérielle, requise par la mise en oeuvre de la RéATE »7(*).

Il s'agit d'offrir aux préfets les moyens d'exercer leur autorité sur les services déconcentrés dont ils sont les « patrons ».

Plusieurs travaux sont en cours :

1- en matière de ressources humaines, pour favoriser la convergence des pratiques dans les DDI dans leurs différentes facettes (organisation du temps de travail, régime indemnitaire, formation, dialogue social...).

La fusion des anciennes directions a conduit à la mixité des nouvelles entités rassemblant au sein de mêmes bureaux les agents de différents ministères. Or, des différences notables peuvent exister dans leur traitement selon leur administration d'origine en termes indemnitaires et de politique sociale notamment. La co-existence d'avantages différenciés alors que les agents effectuent le même travail, ne contribue pas à la cohésion des nouvelles DDI.

L'harmonisation des conditions de travail des agents des services déconcentrés progresse en matière d'action sociale et d'organisation du temps de travail. Elle se heurte, cependant, aux contraintes budgétaires propres à chacun des ministères. C'est le cas pour la mise en oeuvre de la convergence des régimes tarifaires des restaurants administratifs qui s'orienterait vers la prise en compte des situations locales plutôt qu'une uniformisation au plan national ;

2- le développement des mutualisations interministérielles avec le déploiement en cours des services interministériels des systèmes d'information et de communication qui sont rattachés aux secrétaires généraux des préfectures.

Les différents contrôles opérés par la Cour des comptes devraient déboucher, au printemps 2013, sur un rapport d'ensemble sur l'organisation déconcentrée. Parallèlement, une réflexion sur la modernisation de l'Etat est engagée sur la base des propositions formulées par chacun des ministres.

Pour l'heure, chaque préfet de région et de département a arrêté un schéma organisant la mutualisation des moyens entre services de l'Etat et l'a transmis au secrétariat général du Gouvernement au 30 juin 20118(*) pour un examen par une instance nationale (24 schémas régionaux et 93 schémas départementaux l'ont été à ce jour). Ils sont aujourd'hui mis en oeuvre : ils seront évalués à partir de la fin de cette année 2012.

D'après les éléments communiqués à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, 1 014 propositions de mutualisation ont été recensées dont 411 pour les fonctions logistiques et 193 pour les ressources humaines.

Les dispositifs envisagés sont très divers : création de services intégrés (structure d'appui mutualisée ou centre de service partagé), mise en place d'un réseau structuré, coordination centralisée.

Le montant global des économies ainsi réalisées n'est pas aujourd'hui évalué. Cependant, individuellement, certains projets permettent d'identifier les gains en résultant :

- dans le département de la Haute-Saône, la mutualisation du courrier entre la préfecture, la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection de la population, les unités territoriales de la DREAL9(*) et de la DIRECCTE10(*), s'est traduite par une économie de 30 % sur la collecte et de 56 % sur l'affranchissement ;

- la mutualisation des formations en Ile-de-France, par le groupement des achats, a produit 350 000 euros d'économie annuelle.

Le pilotage territorial des politiques gouvernementales

Près d'un tiers des crédits du programme 307 (31,2 %) sont inscrits à ce titre (action n° 04) : 530 707 043 euros en AE et CP (soit + 14,55 % par rapport à 2012 - cf infra).

Ils couvrent pour l'essentiel les dépenses en personnel (9 240 ETPT), les dépenses d'entretien du parc automobile, les frais de communication et de représentation de l'Etat (notamment lors des visites officielles) ainsi que les dépenses liées au renouvellement du parc automobile des préfectures.

Notons que certaines fonctions précédemment considérées comme des fonctions support, ont été basculées vers la mission représentation de l'Etat et contribuent en conséquence à accroître les effectifs qui sont rattachés à l'action 4.

L'informatique relève de l'action n° 05 « Animation et soutien du réseau », portée par le programme national d'équipement (PNE) de même que le fonctionnement courant des préfectures.

2. La simplification des missions des préfectures

L'administration préfectorale est certes réorganisée mais elle subit très fortement le poids des réductions d'effectifs. Aussi la démarche de simplification dans laquelle elle est engagée peut être le moyen de desserrer l'étau qui étreint les agents au quotidien.


· Recenser les procédures

Dans cette voie, le groupe de travail présidé par le préfet Philippe Riffaut a dégagé une centaine de mesures de simplification destinées à alléger ou supprimer des procédures désuètes ou à faible valeur ajoutée. Leur mise en oeuvre a débuté ; il s'agit notamment de :

- la dématérialisation de la procédure de changement d'adresse, par internet, des cartes grises ;

- l'exercice du secrétariat du conseil d'évaluation des prisons par la direction interrégionale des services pénitentiaires ;

- la suppression du contrôle des actes liés à la gestion du domaine privé des collectivités territoriales ;

- la suppression des autorisations collectives de sortie de territoire pour les mineurs ;

- la suppression du dépôt légal et administratif des publications en préfecture ;

- la réforme des commissions médicales du permis de conduire ;

- l'allègement de la procédure de transmission de la copie d'enregistrement des syndicats professionnels et patronaux dans les entreprises.

Commandée par des impératifs budgétaires, cette démarche de simplification est incontournable et nécessaire tant pour renforcer l'accessibilité des services publics que pour alléger les coûts de fonctionnement de l'Etat déconcentré et décharger les agents de certaines tâches. Elle ne doit, cependant, pas conduire à diminuer la qualité du service non plus que sa sécurité juridique.


· La traduction budgétaire et administrative de la RéATE

L'esprit qui a présidé à la réforme de l'administration territoriale par la mise en place d'une nouvelle organisation plus resserrée et plus intégrée, se concrétise aux plans budgétaire et administratif.

La mutualisation des fonctions est confortée par la création, par la loi de finances pour 2011, d'un programme unique (n° 333)11(*) pour simplifier et optimiser la gestion des DDI.

Il regroupe les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles ainsi que leurs crédits immobiliers.

Par ailleurs, le pilotage des services déconcentrés bénéficie désormais d'une structure dédiée : une nouvelle sous-direction a été créée par un arrêté du 3 février 2012 pour répondre « au besoin de gestion, d'animation et de pilotage »12(*) des DDI au sein de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre. Elle constitue dorénavant l'interlocuteur des préfets pour les questions touchant à l'ensemble de ces sujets.

3. Des effectifs à la peine

Le ministre de l'intérieur, M. Manuel Valls, en est convenu devant votre commission13(*) : les trois années à venir vont être difficiles pour le réseau préfectoral.

Le plafond d'emplois autorisé au titre du programme administration territoriale pour 2013 s'élève à 27 763 ETPT dont :

- 589 hauts fonctionnaires ;

- 22 212 personnels administratifs ;

- 4 962 personnels techniques.

L'intégralité de ces emplois est rattachée aux services des préfectures, des sous-préfectures et des représentations de l'Etat dans les collectivités d'outre-mer.

Le schéma d'emplois diminue de 450 ETP ; une réduction accrue de 23,28 % par rapport à 2012 (- 365 ETP).

Il constitue un effort important alors qu'il fait suite à une diminution régulière des effectifs dont - 736 ETP en 2010 et - 699 ETP en 2011.

Certes, les services préfectoraux ont été déchargés de plusieurs missions (c'est le cas, à compter de 2012, de la délivrance de la nouvelle carte professionnelle instituée pour les salariés des activités privées de sécurité ou en matière de classement des hébergements touristiques par exemple). Le recours aux nouvelles technologies a, par ailleurs, allégé certaines tâches principalement en matière de délivrance des titres. De nouvelles simplifications sont aussi mises en oeuvre ou à l'étude.

Mais, dans le même temps, des missions nouvelles sont attribuées aux préfectures, qui pèsent sur la charge de travail de leurs agents :

« Ainsi, l'entrée en vigueur de la réforme des hospitalisations sans consentement au 1er août 2011, marquée par l'intervention régulière du juge des libertés et de la détention, a pesé durablement sur la charge de travail des services chargés d'assurer la représentation et la défense de l'Etat aux audiences, sauf accord local avec les agences régionales de santé ou la passation de marchés publics avec des cabinets d'avocats.

« Plus généralement, la création des conférences départementales de la liberté religieuse, la mise en oeuvre du plan de lutte contre le décrochage scolaire, du plan de relance de la politique de l'emploi, la prévention des expulsions ou le déploiement de systèmes d'information complexes ont impacté la charge de travail des préfectures et des sous-préfectures.

« Enfin, la déconcentration des procédures de naturalisation continue d'avoir un impact sur la charge de travail des bureaux des étrangers des préfectures ou, selon le cas, des services de l'immigration et de l'intégration. Elle s'est cependant accompagnée du transfert de 28 emplois du ministère de la justice au ministère de l'intérieur par décret de transfert en 2010. Ces emplois sont désormais intégrés en base dans le programme 307. »14(*).

A l'avenir, comment seront assumées les missions de l'Etat alors que les prochaines années contribueront à dépeupler un peu plus les services préfectoraux ?

La programmation pluriannuelle prévoit, en effet, la suppression de 450 nouveaux ETP en 2014 et 600 autres en 2015. En six ans, les services préfectoraux auront perdu 3 800 ETP, c'est-à-dire plus de 10 % de leurs effectifs. Ce mouvement a particulièrement pesé sur les fonctions-guichet des préfectures et la mise en oeuvre du contrôle de légalité.

Les agents des guichets pourraient être grandement accaparés dans les prochains mois par les demandes de régularisation des étrangers résultant des nouvelles orientations en matière d'admission au séjour, présentées en conseil des ministres le 28 novembre et applicables à partir du 3 décembre 2012. La circulaire les fixant sera publiée dans les prochains jours. Quelles que soient leurs chances de succès, un grand nombre de dossiers devrait être déposé dans les préfectures. Par ailleurs, de nouvelles bornes d'accueil EURODAC destinées à l'enregistrement des demandes d'asile devraient être installées dans certaines préfectures et sous-préfectures -c'est le cas de la sous-préfecture de Sens visitée par votre rapporteur- : ces administrations ont été choisies afin de désengorger la préfecture régionale où jusqu'ici les bornes étaient exclusivement implantées. Les effectifs nécessaires à l'exécution de ces missions supplémentaires doivent leur être affectés pour en permettre un fonctionnement convenable. Dans l'affectation des personnels, il convient aussi de tenir compte des flux prévisibles de demandeurs selon les arrondissements sélectionnés.

Le secrétaire général du ministère de l'intérieur, M. Didier Lallement, a indiqué à votre rapporteur que les effectifs des guichets tout comme ceux affectés au contrôle de légalité, ne seraient pas touchés par l'application des prochaines suppressions de postes. Ce sont, en effet, des missions essentielles de ces administrations, déjà fortement affaiblies par les mesures antérieures. Des efforts, en revanche, devraient peser sur les fonctions support et les personnels des résidences.

Evolution des missions, attributions nouvelles, réduction des effectifs conduisant les agents de l'Etat à intégrer ces changements et à être polyvalents : la capacité d'adaptation de ces personnels permet aux services préfectoraux d'absorber ces différentes contraintes en demeurant opérationnels.

Votre rapporteur a pu mesurer sur le terrain les conséquences pratiques de ces différentes mesures et la professionnalisation des personnels.

La sous-préfecture de Sens dans le département de l'Yonne compte aujourd'hui 18 agents, y compris le personnel affecté à la résidence : un attaché principal, secrétaire général ; un attaché ; trois secrétaires administratifs ; huit adjoints administratifs et quatre agents techniques. La déléguée du préfet dans les quartiers est mise à disposition du ministère de l'éducation nationale et fonctionnellement rattachée au sous-préfet. Ses effectifs ont diminué de presque 30 % en trois ans (- 7 agents). Le maître-mot de son organisation est la polyvalence de ses agents susceptibles d'assumer quatre emplois types.

Leur adaptation permet d'assurer le fonctionnement de la sous-préfecture malgré ces conditions difficiles. Un exemple : un personnel de résidence va remplacer le régisseur qui a quitté ses fonctions en septembre dernier ; son statut administratif sera adapté en conséquence.

Ces différentes évolutions appellent un effort important en matière de formation des personnels.

Le ministère de l'intérieur s'est doté d'un outil « destiné à renforcer les compétences généralistes » des agents : le PARIF, « parcours de formation individualisé au contenu modulaire adapté aux besoins de chacun »15(*). Expérimenté dans quatre préfectures, il l'est actuellement dans onze sous-préfectures.

Votre rapporteur insiste sur l'ouverture la plus large aux personnels des actions de formation qu'elles soient ainsi structurées ou organisées au cas par cas. Les agents doivent être soutenus et accompagnés par leur administration dans l'évolution et la diversification de leurs missions. C'est aussi la clé du bon fonctionnement des services et du maintien de la qualité de l'action de l'Etat.


* 3 Décret modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.

* 4 Réponse du ministre de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur.

* 5 Ce pouvoir hiérarchique ne s'étend pas aux compétences propres du préfet de département : contrôle de légalité ; droit des étrangers ; ordre public.

* 6 Réponse du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur.

* 7 Cf. rapport d'information n° 666 (2010-2011) : « La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires ». Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-666-1-notice.html.

* 8 Au 30 décembre 2011 pour l'Ile de France et l'outre-mer.

* 9 Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.

* 10 Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.

* 11 Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » est rattaché à la mission Direction de l'action du Gouvernement.

* 12 Circulaire du 24 février 2012 du secrétaire général du Gouvernement.

* 13 Cf. audition du 21 novembre 2012, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121119/lois.html#toc12.

* 14 Réponse au questionnaire de votre rapporteur.

* 15 Réponse du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur.