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Projet de loi de finances pour 2013 : Administration territoriale

22 novembre 2012 : Budget - Administration territoriale ( avis - première lecture )

B. GÉRER AU MIEUX LES EFFECTIFS

A l'« évaporation » des effectifs chargés de contrôler les actes des collectivités locales répond la constitution de pôles destinés à soutenir un niveau d'expertise convenable dans les préfectures.

1. Des services affaiblis

2 685 ETPT sont affectés aux deux missions du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales dont 863 pour le seul contrôle.

En cinq ans, les effectifs dédiés au contrôle de légalité auront fondu de plus de 26 % (1173 ETPT en 2009)23(*).

Plus, au-delà de cet aspect purement quantitatif, la capacité d'expertise des services préfectoraux s'est affaiblie en raison d'un nombre insuffisant d'agents de catégorie A et du départ, à la suite des restructurations, de personnes qui « ont emporté avec elles un savoir faire et leur expérience » Notre collègue Jacques Mézard le déplore dans son récent état des lieux des contrôles de l'Etat sur les collectivités locales : « la répartition de ces effectifs entre les différentes catégories de la fonction publique conduit à un décalage croissant entre les agents de préfecture chargés du contrôle de légalité, pour la plupart de catégories B ou C, d'une part, et les services juridiques des collectivités territoriales, dotés de fonctionnaires de catégorie A ou A+, d'autre part24(*) ».

C'est encore notre collègue Pierre-Yves Collombat, rapporteur de la mission d'information sur les inondations dans le Var qui dénonce la délivrance d'autorisations de construire « sans véritable prise en considération du risque d'inondation ». Il le relie au « manque de moyens des services de l'Etat et des services municipaux, s'agissant de petites collectivités territoriales (...). Il faut dire qu'en nombre d'agents, le contrôle de légalité du Var se place au 90ème rang des préfectures avec une baisse des effectifs constatée entre 2009 et 2011 »25(*).

Le ministère de l'intérieur répond à ces difficultés par la mise en place de formations spécifiques.

Au regard d'effectifs contraints, il importe de renforcer la capacité d'expertise des agents chargés de cette mission.

« Depuis 2010, deux modules de formation, l'un à destination des sous-préfets et directeurs des relations avec les collectivités locales, l'autre à destination des chefs de bureau du contrôle de légalité sont organisés. Le premier destiné aux décideurs traite des enjeux fondamentaux du contrôle de légalité (aspects de stratégie). Le second s'adresse aux agents ayant récemment pris leur poste et dresse un panorama plus général du contrôle de légalité et des dernières évolutions du cadre juridique.

« Par ailleurs, depuis 2010, une journée d'information (novembre 2010, novembre 2011) réunit à Paris les représentants des préfectures (directeurs des relations avec les collectivités locales et chefs de bureau du contrôle de légalité). Elle permet d'échanger sur les principaux enjeux du contrôle de légalité confronté à un environnement juridique en constante évolution, en présence d'intervenants ministériels extérieurs compétents en matière d'urbanisme et de commande publique.26(*) »

Le secrétaire général du ministère de l'intérieur, rappelons-le, a indiqué à votre rapporteur que les effectifs affectés au contrôle de légalité ne seraient pas touchés par de nouvelles suppressions de postes. Dont acte !

Le contrôle de légalité est -faut-il le souligner ?- un élément essentiel de la sécurité juridique des actes.

2. Le pôle comme remède à la pénurie

La centralisation du contrôle a permis la constitution d'un pôle dédié renforcé, dans plus de la moitié des départements, par l'affectation des agents des directions départementales des territoires (DDT) chargés du contrôle des actes et documents d'urbanisme.

Les agents sont assistés, pour la mise en oeuvre de leur mission, par le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon (PIACL) créé en 2002 pour assurer deux fonctions :

- l'examen des questions qui lui sont soumises par les préfectures ;

- les formations dispensées dans leurs services.

En 2011, le pôle, doté de 17 agents, a traité plus de 1 400 dossiers. Ils concernaient l'intercommunalité (17,8 %), la fonction publique territoriale (16,5 %), la commande publique (16,3 %) et le fonctionnement des institutions locales (14 %) résultant, pour ce dernier, de la mise en oeuvre de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

L'évolution de l'activité du PIACL se caractérise par la prédominance de l'activité de conseil (74 %) sur celle du contrôle (23 %)27(*) et la complexité croissante des saisines.

Les avis formulés par le pôle (plus de 11 000 depuis sa création) alimentent une base documentaire accessible aux préfectures.

Au regard de l'expertise fournie par cette structure, il importe de la renforcer.


* 23 Cf. rapport n° 300 (2011-2012) de M. Jacques Mézard au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation - Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-300-notice.html.

* 24 Cf. rapport n° 300 (2011-2012) préc.

* 25 Cf. rapport n° 775 (2011-2012) - Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations dans le Var et le sud-est de la France, consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-775-notice.html.

* 26 Réponse au questionnaire de votre rapporteur.

* 27 Les 3 % restant concernent des contentieux.