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Projet de loi de finances pour 2013 : Coordination du travail gouvernemental et publications officielles

22 novembre 2012 : Budget - Coordination du travail gouvernemental et publications officielles ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Pour la deuxième année consécutive, votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits inscrits au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Soucieuse du bon fonctionnement des institutions de la République, votre commission souhaite en effet suivre de façon attentive l'emploi des crédits affectés aux services du Premier ministre, lesquels sont chargés notamment de veiller au bon accomplissement des procédures prévues par la Constitution, ainsi qu'aux autorités et organismes qui lui sont rattachés.

Pour cette deuxième édition de son avis budgétaire sur le programme « Coordination du travail gouvernemental », pour le projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur a souhaité étendre le champ de ses investigations aux activités de la direction de l'information légale et administrative (DILA), au titre de la problématique transversale de la diffusion et de l'accessibilité du droit, qu'il a déjà analysée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2012. Issue de la fusion en 2010 de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française, la DILA est placée sous l'autorité du Premier ministre, comme les services entrant dans le périmètre du programme et comme les directions qu'elle a remplacées, et rattachée au secrétaire général du Gouvernement. Elle fait l'objet du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Votre rapporteur a souhaité également mettre en valeur la nouvelle exigence de sobriété voulue par le Président de la République et appliquée par le Premier ministre, exigence qui s'est immédiatement traduite dans les règles s'imposant aux ministres, au-delà de la seule charte de déontologie qu'ils ont été invités à signer lors du premier conseil des ministres du Gouvernement, le jeudi 17 mai 2012. Force est de reconnaître qu'il s'agit d'un progrès tout à fait bienvenu pour la morale publique et l'exemplarité des gouvernants, dans un temps difficile où la nécessité du redressement des comptes publics impose un partage de l'effort entre tous. La modération des dépenses des membres du Gouvernement et de leurs collaborateurs contribuent, avec d'autres initiatives bien sûr, à la nécessaire rénovation de notre vie publique et à la mise en place de principes déontologiques que nos concitoyens sont légitimement en droit d'attendre de leurs représentants.

Concernant l'évolution des crédits dédiés à la coordination du travail gouvernemental et aux services relevant du Premier ministre, le projet de loi de finances pour 2013 traduit lui aussi cette exigence de sobriété, alors que la loi de finances initiale pour 2012 les avait sanctuarisés, en leur accordant une progression. Dans le projet de loi de finances pour 2013, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » progressent ainsi de 0,83 % en autorisations d'engagement et de 5,32 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances pour 2012, à périmètre constant. Cette progression, en particulier des crédits de paiement, compte tenu de l'évolution des missions des services, cache en réalité une diminution, certes modeste mais réelle, des moyens de fonctionnement des services du Premier ministre, ce qui est particulièrement notable dans la période récente, pour ne pas dire inédit. Là encore s'exprime le souci de sobriété et d'exemplarité du Gouvernement.

I. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » comporte trois programmes :

- le programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » ;

- le programme n° 308 « Protection des droits et libertés »2(*) ;

- le programme n° 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ».

Créé au 1er janvier 2011 pour traduire dans l'architecture budgétaire la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), dont le pilotage et le suivi sont assurés par le secrétariat général du Gouvernement, ce dernier programme comprendra en 2013 l'intégralité des moyens de la mission affectés en administration déconcentrée : les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles, issues de la fusion des services antérieurs et placées sous l'autorité des préfets, les crédits immobiliers de la plupart des administrations déconcentrées ainsi que, à partir de 2013, les crédits de personnel correspondant aux emplois de direction dans ces administrations qui relèvent du Premier ministre3(*).

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe ainsi les crédits correspondant aux fonctions de direction du Gouvernement et de coordination interministérielle exercées par le Premier ministre. Ce critère de l'interministérialité a ainsi prévalu pour y rattacher le nouveau programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »4(*).

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Le projet de loi de finances pour 2012 avait préservé le programme « Coordination du travail gouvernemental », en lui accordant une progression de 3,98 % en autorisations d'engagement, alors que la mission voyait une réduction drastique de ses autorisations d'engagement, et de 3,43 % en crédits de paiement, l'ensemble de la mission étant limitée à 2,84 %. Votre rapporteur y avait vu une sanctuarisation des crédits des services du Premier ministre. La progression des crédits du programme avait été moindre après le vote du texte par l'Assemblée nationale, avec 3,37 % pour les autorisations d'engagement et 1,87 % pour les crédits de paiement.

In fine, la loi de finances pour 2012, telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement, a accordé au programme « Coordination du travail gouvernemental » des crédits légèrement au-delà des montants adoptés par l'Assemblée nationale : 607 millions d'euros en autorisations d'engagement et 591 millions en crédits de paiement, soit respectivement une progression de 3,53 % et de 2,02 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une augmentation des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 10,09 % en autorisations d'engagement et de 2,58 % en crédits de paiement, par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Cette hausse est très inégalement répartie entre les trois programmes qui constituent la mission, comme l'illustrent les tableaux ci-après. Ainsi, les crédits du programme « Protection des droits et libertés » connaissent un tassement, ceux du programme « Coordination du travail gouvernemental » sont sévèrement réduits et enfin ceux du programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » augmentent très fortement. Le programme « Coordination du travail gouvernemental » représentait plus de la moitié des crédits en 2012, mais il n'en représente plus, dans le projet de loi de finances pour 2013, que 41,99 % en autorisations d'engagement et 44,01 % en crédits de paiement.

Autorisations d'engagement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en milliers d'euros)5(*)

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Coordination du travail gouvernemental

607 583

55,53 %

505 774

41,99 %

- 16,76 %

Protection des droits et libertés

81 818

7,48 %

80 381

6,67 %

- 1,76 %

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

404 757

36,99 %

618 391

51,34 %

+ 52,78 %

Total de la mission

1 094 158

100 %

1 204 546

100 %

+ 10,09 %

Crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en milliers d'euros)1

 

LFI 2012

Part de la mission dans la LFI 2012

PLF 2013 déposé

Part de la mission dans le PLF 2013

Évolution
entre la LFI 2012
et le PLF 2013

Coordination du travail gouvernemental

591 110

52,22 %

510 960

44,01 %

- 13,56 %

Protection des droits et libertés

93 541

8,26 %

91 789

7,91 %

- 1,87 %

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

447 257

39,51 %

558 321

48,09 %

+ 24,83 %

Total de la mission

1 131 908

100 %

1 161 071

100 %

+ 2,58 %

En réalité, ces évolutions différentes des trois programmes entre 2012 et 2013 résultent d'un changement de périmètre de deux d'entre eux. En effet, les crédits destinés à la rémunération des emplois déconcentrés qui relèvent du Premier ministre depuis la réforme de l'administration territoriale de l'État, c'est-à-dire les emplois des secrétaires généraux aux affaires régionales et de leurs collaborateurs et ceux des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints, jusque là inscrits au programme « Coordination du travail gouvernemental », ont été transférés au programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ». Ce transfert représente en 2013 un montant de 107 millions d'euros et 836 emplois6(*), expliquant la réduction des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Votre rapporteur se félicite, dans un souci de cohérence et de lisibilité du programme « Coordination du travail gouvernemental », du transfert de ces crédits vers un programme qui semble parfaitement de nature à les accueillir. Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2012, il s'était interrogé en effet sur le rattachement de ces crédits à ce programme, alors qu'existait un programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ». Certes, ces crédits avaient été ouverts au lancement de la réforme de l'administration territoriale, en 2009, c'est-à-dire avant la création, en 2011, du programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », mais il avait été répondu l'année dernière à votre rapporteur que ce transfert ne paraissait pas justifié car ce programme n'accueillait pas de crédits de rémunération. Votre rapporteur ne peut par conséquent que saluer cette évolution.

En dehors de ce transfert, le programme « Coordination du travail gouvernemental » bénéficie d'une augmentation de 0,83 % de ses autorisations d'engagement et de 5,32 % de ses crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2013 par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Il apparaît ainsi que, globalement, les services du Premier ministre demeurent préservés de l'effort budgétaire, en raison de leur caractère prioritaire.


* 2 Le programme « Protection des droits et libertés » regroupent les crédits de sept autorités administratives indépendantes, de la commission nationale consultative des droits de l'homme et du Défenseur des droits. Il fait l'objet d'un avis budgétaire de la commission des lois. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-154-17/a12-154-17.html

* 3 Directeurs départementaux des directions départementales interministérielles et leurs adjoints, secrétaires généraux pour les affaires régionales et leurs collaborateurs, soit 836 emplois.

* 4 Le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 prévoit en effet que les directions départementales interministérielles sont des « services déconcentrés de l'État relevant du Premier ministre ».

* 5 Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2013.

* 6 Emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT).