PREMIÈRE PARTIE - UN PAS SUPPLÉMENTAIRE EN DIRECTION DE L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX
I. DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES RÉALISTES
Pour la première fois cette année, les prévisions macroéconomiques qui sous-tendent le projet de loi de finances ainsi que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ont fait l'objet d'un avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).
Dans son avis du 20 septembre 2013 1 ( * ) , le Haut Conseil estime que « les prévisions de croissance sont plausibles », même si elles comportent certaines fragilités. Aussi le Gouvernement donne-t-il la preuve de son souci de faire reposer la trajectoire des finances publiques sur des hypothèses macroéconomiques réalistes .
A. L'AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LES PRÉVISIONS MACROÉCONOMIQUES
La justesse des prévisions macroéconomiques représente un enjeu essentiel pour le respect de la programmation pluriannuelle des finances publiques . Comme le soulignent les considérations introductives de l'un des deux règlements qui composent le « two-pack », des « prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la planification budgétaire et, en conséquence, rendre difficile le respect de la discipline budgétaire » 2 ( * ) .
C'est la raison pour laquelle le « two-pack » - qui constitue un ensemble de deux règlements du Parlement européen et du Conseil 3 ( * ) - prévoit que les Etats membres de la zone euro mettent en place des organismes indépendants chargés de produire ou d'approuver les prévisions macroéconomiques qui fondent leurs projets de budgets, dans la perspective d'instituer un encadrement renforcé des politiques budgétaires au sein de la zone euro.
Bien que le « two-pack » ne soit entré en vigueur que le 30 mai 2013, l'actuel Gouvernement avait anticipé cette nouvelle obligation et prévu, dans le cadre de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques adoptée en décembre 2012 4 ( * ) , que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) soit saisi « des prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale » 5 ( * ) .
B. UNE PRÉVISION « RÉALISTE ET CRÉDIBLE » EN 2014
Dans l'avis précité du 20 septembre 2013 du Haut Conseil 6 ( * ) , ce dernier s'est donc prononcé sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement pour les années 2013 et 2014 .
S'agissant de la prévision pour 2013, tout d'abord, les données de début d'année ont initialement fait craindre un recul de l'activité économique, après une croissance nulle en 2012 . Dans ces conditions, le Consensus Forecasts 7 ( * ) a tablé, jusqu'au mois d'août dernier, sur une évolution du PIB de - 0,3 %. Toutefois, le rebond de 0,5 % du PIB au deuxième trimestre a nettement amélioré les perspectives, conduisant le Gouvernement à maintenir l'hypothèse de croissance retenue dans le cadre du programme de stabilité 2013-2017 8 ( * ) , soit 0,1 % . Cette prévision est dorénavant partagée par le Consensus Forecasts et le groupe technique de la Commission économique de la Nation 9 ( * ) .
Aussi Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, lors de son audition par la commission des finances du Sénat le 9 octobre 2013 10 ( * ) , a-t-il jugé que l'hypothèse de croissance de 0,1 % pour 2013 était « prudente » . A cet égard, il est intéressant de noter que l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) 11 ( * ) et le Fonds monétaire international (FMI) 12 ( * ) retiennent des prévisions plus optimistes, respectivement de 0,3 % et de 0,2 %.
Pour 2014, le Gouvernement anticipe une croissance du PIB de 0,9 % . Cette prévision est très proche de celle du Consensus Forecasts d'octobre 2013, du groupe technique et de l'OCDE 13 ( * ) , qui s'élève à 0,8 %, le FMI retenant même une hypothèse de progression du PIB de 1 %.
L'avis précité du Haut Conseil considère que « les prévisions de croissance sont plausibles », ce qui signifie, ainsi que l'a indiqué son président, que la prévision est « réaliste et crédible » 14 ( * ) .
Toutefois, le Haut Conseil indique également que « les prévisions d'emploi sont optimistes » et ajoute que l'« évolution de l'emploi a un impact important à la fois sur le dynamisme de l'activité économique et l'équilibre des comptes publics. Une hypothèse trop favorable peut conduire à une surestimation de la masse salariale, donc des recettes de cotisations sociales et de CSG, ainsi qu'à une sous-estimation des dépenses d'assurance chômage ». En particulier, il estime que, dans la mesure où « la productivité est habituellement faible en sortie de récession, particulièrement après une crise majeure », la reprise de la croissance « devrait [...] se traduire davantage par un rattrapage de la productivité que par une augmentation de l'emploi ».
Ce point est particulièrement important puisque les recettes des organismes de sécurité sociale reposent essentiellement sur des prélèvements assis sur la masse salariale - qui dépend tout à la fois de l'évolution de l'emploi et des salaires.
L'existence d'un délai entre la reprise de la croissance et celle de l'emploi constitue un phénomène économique normal . En effet, les phases de ralentissement de l'économie s'accompagnent d'une baisse de l'utilisation de la force de travail qui peut se traduire par une réduction du nombre d'heures travaillées ou par une augmentation du travail à temps partiel. Par conséquent, un redémarrage de l'activité entraîne d'abord une hausse de l'utilisation des capacités de travail existantes .
Toutefois, le Gouvernement s'est attaché à créer les conditions d'un enrichissement du contenu de la croissance en emploi, en procédant notamment à une réduction du coût du travail par le biais du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), comme le montre le graphique ci-après. Selon le Gouvernement, le CICE représenterait une baisse des coûts pour les entreprises d'environ 4 % en 2013, puis de 6 % à partir de 2014 de la masse salariale brute en-dessous de 2,5 SMIC . L'Observatoire français de conjonctures économiques (OFCE) estime que le crédit d'impôt diminuerait en moyenne de 2,6 % le coût du travail du secteur marchand, l'impact sectoriel le plus fort étant dans la construction (- 3%), l'industrie (- 2,8 %) et les services marchands (- 2,4 %) 15 ( * ) .
Ainsi, le CICE permettrait la création de 90 000 emplois supplémentaires en 2014, autorisant une reprise de l'emploi marchand (+ 11 000 en moyenne annuelle).
Graphique n° 1 : Impact du CICE sur le coût salarial unitaire réel
Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014
L'emploi marchand progresserait de 0,1 % au cours de l'année 2014 , alors que le salaire moyen par tête augmenterait de 2,1 %, permettant une croissance de la masse salariale de 2,2 % ( cf. tableau ci-après).
Tableau n° 2 : Evolution de la masse salariale privée
(évolution en moyenne annuelle, en %)
|
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Masse salariale privée |
1,7 |
1,3 |
2,2 |
|
Salaire moyen par tête |
1,8 |
1,9 |
2,1 |
|
Effectifs |
- 0,1 |
- 0,6 |
0,1 |
Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014
Les créations d'emplois dans les secteurs non marchands seraient, quant à elles, plus soutenues (+ 134 000 en moyenne annuelle), encouragées par les dispositifs publics d'insertion dans l'emploi, et notamment les emplois d'avenir dont le nombre augmenterait de 50 000 en 2014.
* 1 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-03 du 20 septembre 2013 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014.
* 2 Cf. considérant 10 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro .
* 3 Règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 472/2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des Etats membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière et n° 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro .
* 4 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 5 Cf. article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.
* 6 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-03 .
* 7 Le Consensus Forecasts est un organisme privé collectant mensuellement les prévisions d'un panel des principaux instituts de conjoncture privés.
* 8 Cf. rapport n° 532 (2012-2013) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat .
* 9 Le groupe technique de la Commission économique de la Nation se réunit pour comparer les prévisions économiques du Gouvernement à celles des principaux instituts de conjoncture privés et publics.
* 10 Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 9 octobre 2013 par la commission des finances du Sénat.
* 11 OCDE, « Evaluation économique intérimaire », 3 septembre 2013 .
* 12 FMI, World Economic Outlook. Transitions and Tensions , octobre 2013 .
* 13 OCDE, OECD Economic Outlook , mai 2013 .
* 14 Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 9 octobre 2013 par la commission des finances du Sénat.
* 15 Cf. Mathieu Plane, « Evaluation de l'impact économique du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) », Revue de l'OFCE , 126, 2012.