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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES ET AUX DÉPENSES DES DIFFÉRENTES BRANCHES

I. LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES

A. LA REFONTE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES PRODUITS DE PLACEMENT (ARTICLE 8)

L'article 8 de ce projet de loi de financement propose une modification du mode de calcul des contributions sociales applicables à divers produits d'épargne exonérés d'impôt sur le revenu.

Concrètement, il s'agit d'harmoniser les règles de calcul des contributions à l'ensemble des produits d'épargne dans un double souci d'équité et de simplification (hors livrets d'épargne réglementée, qui demeureraient totalement exonérés).

1. La diversité difficilement compréhensible des modalités de calcul des contributions sociales entre des produits comparables

Les revenus de placement sont soumis aux prélèvements sociaux selon des modalités très différentes.

a) Prélèvements au fil de l'eau ou à une date ultérieure

Certains gains, qui correspondent le plus souvent à des revenus, sont taxés « au fil de l'eau », c'est-à-dire au moment où le gain est acquis (par exemple, l'inscription des intérêts au compte). Tel est le cas des intérêts des comptes-épargne logement (CEL), des contrats d'assurance-vie en euros et de la part en euros des contrats d'assurance-vie multisupports depuis le 1er juillet 2011, des intérêts des plans d'épargne-logement (PEL) ouverts depuis le 1er mars 2011, ou, pour les PEL antérieurs, les intérêts inscrits au-delà du dixième anniversaire du plan.

D'autres produits, qui résultent le plus souvent de plus-values, sont assujettis aux prélèvements sociaux à une date ultérieure qui correspond au moment où les gains sont véritablement appréhendés, au dénouement ou au rachat du produit d'épargne. Entrent dans cette catégorie la partie en unités de compte des contrats d'assurance-vie ou les plans d'épargne en actions (PEA), les produits de l'épargne salariale mais aussi les PEL pour ce qui concerne leur prime d'épargne ou les intérêts de ceux de ces plans qui ont été ouverts avant le 1er mars 2011 (dans ce dernier cas, le prélèvement survient lors du dixième anniversaire ou au dénouement s'il intervient avant).

b) Taux en vigueur et « taux historiques »

En outre, le calcul des prélèvements sociaux des produits de placement diffère selon leur régime d'imposition à l'impôt sur le revenu (IR).

Les produits imposables à l'IR relèvent du I de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale et sont soumis aux prélèvements sociaux aux taux en vigueur au moment de la réalisation du fait générateur quelle que soit « l'ancienneté » de ces produits et la nature du fait générateur (taxation au fil de l'eau ou lors du dénouement ou retrait).

En revanche, les produits non imposables à l'IR relèvent du II de l'article L. 136-7 et sont soumis aux prélèvements sociaux soit aux taux en vigueur au moment de leur inscription en compte (fait générateur au fil de l'eau), soit selon leurs « taux historiques » si le fait générateur est constitué par le dénouement, le retrait ou le rachat.

C'est ainsi que sont concernés par les « taux historiques », c'est-à-dire la taxation des gains année après année selon les taux de prélèvements applicables à chacune de ces années :

- les PEA et plans d'épargne entreprise (PEE) de plus de cinq ans ;

- les PEL ouverts entre 2004 et le 28 février 2011 pour les seuls intérêts taxés au dixième anniversaire du plan ;

- et les contrats d'assurance-vie pour une fraction des gains réalisés sur des versements effectués avant le 26 septembre 1997 (gains réalisés sur les unités de compte et, uniquement pour les gains acquis avant 2011, sur les compartiments euros des contrats multi-supports).

Tableau n° 29 : Les taux historiques applicables aux gains concernés

Produits acquis ou constatés

Taux global de taxation

Avant le 1/2/1996

0 %

Du 1/2/1996 au 1/1/1997

0,5 %

Du 1/1/1997 au 1/1/1998

3,9 %

Du 1/1/1998 au 1/7/2004

10 %

Du 1/7/2004 au 1/1/2005

10,3 %

Du 1/1/2005 au 1/1/2009

11 %

Du 1/1/2009 au 1/1/2011

12,1 %

Du 1/1/2011 au 1/10/2011

12,3 %

Du 1/10/2011 au 1/7/2012

13,5 %

A compter du 1/7/2012

15,5 %

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 8 du présent projet de loi de financement

2. L'harmonisation prévue par l'article 8 du PLFSS

L'article 8 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale vise à procéder à une harmonisation du calcul des prélèvements sociaux applicables aux différents produits d'épargne (hors livrets d'épargne réglementée).

A cet effet, le V de cet article propose que les taux mentionnés au 2° du I de l'article 136-8 du code de la sécurité sociale et au I de l'article L. 245-16 du même code (c'est-à-dire les taux en vigueur de la CSG et du prélèvement social sur les produits de placement, les deux seuls prélèvements dont le taux a augmenté au fil du temps) s'appliquent à la totalité de l'assiette des prélèvements sociaux des produits non soumis à l'IR.

De plus, le B du VI du même article précise que ces dispositions entreraient en vigueur pour les faits générateurs intervenant à compter du 26 septembre 2013. Cette date a été choisie afin d'éviter que des retraits anormalement élevés ne risquent de déstabiliser le fonctionnement de ces produits.

Le rendement total de cette mesure est estimé à 600 millions d'euros en 2014. En raison des affectations multiples des prélèvements sociaux, ce gain total se répartirait en 330 millions d'euros pour les régimes obligatoires de base, 106 millions d'euros pour la CADES, 17 millions d'euros pour le FSV et 150 millions d'euros pour le fonds national des solidarités actives (FNSA), le fonds national d'aide au logement (FNAL) et le fonds de solidarité (FS).

3. Une mesure justifiée, dont il convient de préserver l'application pour l'assurance-vie

Plusieurs arguments justifient le dispositif proposé.

En premier lieu, le système actuel conduit à taxer de manière très différente des produits de même nature et de même ancienneté sans qu'aucun motif d'intérêt général ne puisse justifier cette différence de traitement. Ainsi, la plus-value réalisée lors de la cession d'une action détenue en direct depuis plus de cinq ans serait frappée en totalité par un prélèvement au taux actuellement en vigueur alors que la plus-value réalisée sur la même action détenue depuis le même moment sera taxée aux taux « historiques » si elle est logée au sein d'un PEA. Il y a là un réel problème d'équité.

En second lieu, cette complexité est source de lourdeurs tant au sein des administrations que chez les teneurs de compte, qui doivent tenir à jour la chronique des gains de contrats parfois anciens.

Enfin, la simple application des taux de prélèvements en vigueur au moment du fait générateur desdits prélèvements ne saurait constituer une quelconque forme de rétroactivité. Il s'agit simplement d'aligner quelques produits très spécifiques sur le droit commun déjà applicable à l'ensemble des autres produits d'épargne frappés par les prélèvements.

Pour autant, le Gouvernement a récemment fait connaître sa volonté de resserrer la réforme aux seuls contrats d'assurance-vie lors de l'examen du présent PLFSS par le Sénat. Cette démarche devra être soutenue, tant des craintes se sont fait jour parmi les épargnants modestes sur ses possibles effets - en réalité très limités - sur les produits plafonnés.

En revanche, il importe de conserver le coeur du dispositif, c'est-à-dire la suppression des taux historiques pour l'assurance-vie, dont le rendement est estimé à 400 millions d'euros.

En effet, bien que ces contrats soient très répandus, leur caractère déplafonné se traduit par leur concentration massive sur les Français les plus favorisés en matière de patrimoine, ce dont rend compte le tableau suivant.

Tableau n° 30 : Répartition des encours d'assurance-vie par décile de patrimoine

Décile de patrimoine

Patrimoine brut
des ménages

Encours d'assurance-vie

1er décile

0,1 %

0 %

2ème décile

0,2 %

0,1 %

3ème décile

0,5 %

0,6 %

4ème décile

1,6 %

2,5 %

5ème décile

4,5 %

3,3 %

6ème décile

6,9 %

3,7 %

7ème décile

9,2 %

4,7 %

8ème décile

11,9 %

7,5 %

9ème décile

17 %

12,9 %

10ème décile

48 %

64,8 %

Total

100 %

100 %

Source : INSEE, enquête patrimoine 2010

Ainsi que l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport d'évaluation de la politique en faveur de l'assurance-vie54(*), il ressort de ces chiffres que la concentration des encours des contrats d'assurance-vie est encore plus marquée que celle du patrimoine des ménages. Les contrats les plus importants sont donc concentrés sur une petite fraction du dernier décile. Plus précisément, selon l'INSEE, les deux tiers des encours d'assurance-vie sont détenus par des ménages appartenant au dernier décile de patrimoine et 1 % des ménages les plus aisés en détiennent plus d'un quart. Dans son rapport précité, la Cour des comptes a précisé que les professionnels de la gestion du patrimoine lui avaient indiqué que le montant de certains contrats pouvaient dépasser, dans un nombre de cas très limité, plusieurs dizaines voire plusieurs centaines de millions d'euros.

L'effet d'aubaine que constitue, de manière objective, l'application des taux historiques à certains produits d'épargne se justifie donc d'autant moins dans le cas de l'assurance-vie qu'il profite en très grande partie à un petit nombre de ménages très aisés.

C'est pourquoi votre rapporteur pour avis préconise la suppression des dispositions permettant encore à certains gains tirés de quelques contrats anciens d'échapper au droit commun en matière de calcul des prélèvements sociaux, et donc l'adoption de l'article 8 tel que le Gouvernement proposera au Sénat de le modifier.


* 54 Cour des comptes, rapport public thématique, janvier 2012.