Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. EN 2014, UN EFFORT FINANCIER SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DES FONDS « AMIANTE »

La branche AT-MP du régime général est le principal contributeur des deux fonds créés pour assurer l'indemnisation des victimes de l'amiante : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), créé en 1999 et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) créé en 2001. Les contributions à ces fonds constituent une part importante des charges supportées par la branche. La CNAM AT-MP aura ainsi contribué pour près de 11,756 milliards d'euros à leur financement pour la période couvrant les années 2002 à 2013.

En 2014, les dotations de la branche AT-MP aux deux fonds représenteraient 10,5 % des dépenses du régime général (1,256 milliard d'euros pour 12 milliards de dépenses)92(*).

Le coût des dotations de la branche AT-MP aux fonds « amiante » s'est stabilisé depuis quelques années en raison notamment de la baisse du nombre total de demandes et de pathologies reconnues depuis 200593(*).

L'article 52 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale marque, à cet égard, un « retour à la normale » dans les relations nouées entre la branche et les fonds après une année 2013 où la dotation accordée au FIVA avait été diminuée de 200 millions d'euros94(*) : il prévoit une dotation totale versée par la CNAM AT-MP en 2014, proche du niveau tendanciellement observé jusqu'en 2012. La contribution versée au FCAATA a été diminuée de 69 millions d'euros et fixée à 821 millions d'euros pour 2014, du fait de l'amélioration continue des comptes du fonds, tandis que la dotation du FIVA a été fortement réévaluée et fixée à 435 millions d'euros pour 2014 afin de tenir compte de la croissance de ses dépenses (cf. infra).

Au total, le cumul des dotations aux fonds « amiante » atteindrait 1,256 milliard d'euros en 2014, montant le plus élevé jamais accordé aux fonds « amiante ». Votre rapporteur pour avis ne peut qu'exprimer sa satisfaction face à cet effort inédit en direction des victimes de l'amiante et de leurs ayants droit.

Graphique n° 59 : Contribution de la CNAM AT-MP aux fonds liés à l'amiante

(en millions d'euros)

Source : lois de financement de la sécurité sociale correspondantes

1. Une situation financière du FCAATA  désormais structurellement excédentaire

Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), créé par l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, permet à tout travailleur ayant exercé dans l'un des établissements inscrits sur les listes fixées par arrêté d'anticiper sa fin d'activité de trois mois pour chaque année d'exposition potentielle à l'amiante dans le secteur professionnel considéré95(*). Le périmètre des modes d'admission au dispositif de préretraite destiné aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans a été progressivement élargi mais n'évolue plus que marginalement ces trois dernières années96(*). Au 30 juin 2013, 25 000 personnes bénéficiaient d'une allocation d'un montant moyen de 1 750 euros par mois.

Le fonds est financé pour l'essentiel (96 % des produits) par la contribution de la branche AT-MP fixée cette année à 821 millions d'euros par le II de l'article 52 du présent projet de loi. Le montant de la dotation voté lors des lois de finances précédentes (890 millions d'euros en 2012 et 2013, 880 millions de 2009 à 2011) diminuerait donc de 69 millions d'euros par rapport à 2013.

Les autres produits du FCAATA se composent d'une fraction de 0,31 % du produit des droits tabac et d'une contribution de la Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) pour couvrir la prise en charge de ses affiliés (montant cumulé des produits estimé à 34,3 millions d'euros en 2013).

Les recettes du fonds ont été relativement stables entre 2010 et 2013 pour atteindre, en prévision, 924 millions d'euros pour cette dernière année.

A l'inverse, les dépenses du FCAATA diminuent depuis plusieurs années (- 0,2 % en 2009 ; - 2,9 % en 2010 et 2011 ; - 1,8% en 2012), ce qui révèle la fin de la montée en charge du dispositif et la baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires de l'allocation versée : 28 600 allocataires du FCAATA en 2011, 26 200 en 201297(*), 24 500 en 201398(*). Ces dépenses ont décru de 874 millions d'euros en 2011 à 858 millions d'euros en 2012 puis s'établiraient à 822 millions d'euros en 2013 et 798 millions en 201499(*).

Le fonds, dont la réserve cumulée était devenue fortement négative en 2009 à hauteur de 284 millions d'euros, dispose depuis 2010 de produits supérieurs aux charges qu'il supporte. En 2011 et 2012, le résultat net du fonds a été positif (+ 50 millions d'euros et + 64 millions d'euros), ce qui a permis de ramener le déficit cumulé du fonds à hauteur de - 161 millions d'euros. Pour les exercices suivants, le FCAATA devrait connaître une nouvelle amélioration de son solde avec un résultat net positif de 103 millions d'euros en 2013 et de 59 millions d'euros en 2014.

Si le montant de la dotation de la branche AT-MP n'a pas été reconduit cette année, le montant de la dotation allouée (821 millions d'euros) resterait néanmoins suffisamment élevé pour couvrir seul les dépenses du FCAATA en 2014 (798 millions d'euros pour rappel). Au total, le FCAATA devrait retrouver en 2014 un résultat net cumulé excédentaire pour la première fois depuis 2004, ce dont se félicite votre rapporteur pour avis.

À produits constants, seules de nouvelles charges affectées au fonds pourraient venir nuancer le constat de l'amélioration structurelle des comptes du FCAATA. À cet égard, le fonds verse, depuis l'exercice 2011, une dotation à la CNAV destinée à compenser les charges que celle-ci supporte au titre du maintien à 60 ans de l'âge de départ à la retraite des bénéficiaires de l'allocation de cessation anticipée d'activité au titre de leur exposition à l'amiante (ACAATA). Le coût de ce transfert est estimé à 47 millions d'euros en 2013 et à 67 millions d'euros en 2014, contre 6 millions d'euros seulement en 2011. Ces charges nouvelles devraient progresser et pourraient représenter 200 millions d'euros par an à compter de 2016.

Tableau n° 60 : Évolution de la situation budgétaire du FCAATA (2007-2014)

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
(p)

2014 (p)

CHARGES

918

929

926

900

874

858

822

798

Charges gérées par la CNAM AT-MP

795

806

804

780

754

748

719

701

Allocations ACAATA

638

647

645

627

601

573

534

503

Prise en charge de cotisations d'assurance volontaire vieillesse

144

146

146

140

135

129

127

120

Transfert à la CNAV compensation départs dérogatoire à la retraite

-

-

-

-

6

35

47

67

Charges de gestion des CARSAT100(*)

13

13

13

13

12

11

11

10

Charges gérées par la CDC101(*)

123

122

123

120

119

109

103

97

Prise en charge de cotisations de retraite complémentaire

122

121

120

120

117

107

103

97

Charges de gestion CDC (yc dotation aux provisions)

1

1

3

0,1

2

2

0,1

0,1

Charges financières CDC

0

0

0

0

0

0

0

0

PRODUITS

862

916

915

909

924

922

925

857

Contribution de la CNAM AT-MP

800

850

880

880

890

890

890

821

Contribution du régime AT-MP des salariés agricoles

0

0

0,3

0,3

0,6

0,3

0,6

0,6

Droits sur les tabacs (centralisés par la CDC)

29

30

31

33

34

33

34

34

Produits financiers CDC

0

1

0

0

0,1

0

0

0

Contribution employeurs102(*)

33

35

3,4

-4,4

-0,6

-0,8

0

0

Résultat net

- 56

-12

- 11

9

50

64

103

59

Résultat cumulé depuis 2000

- 260

- 272

- 284

- 275

- 225

- 161

- 58

1

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2013)

2. La situation financière du FIVA : une croissance des dépenses qui provoque la dégradation continue des comptes du fonds
a) La situation du FIVA en 2013

Le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) a été créé par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 afin de procéder à la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou par les personnes ayant été directement exposées à l'amiante.

Depuis sa création jusqu'au 31 décembre 2012, le montant total des indemnisations versées aux victimes par le FIVA a atteint 3,523 milliards d'euros103(*). Sur cette même période, le FIVA a, lui, été doté de 3,802 milliards d'euros, dont 3,342 milliards d'euros provenant de la seule branche AT-MP.

Le financement du FIVA est principalement assuré par une contribution de la branche AT-MP, l'autre partie considérée étant issue d'une dotation de l'État. La contribution de la branche AT-MP au FIVA est fixée chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

La dotation de la branche AT-MP s'est élevée annuellement à 315 millions d'euros entre 2006 à 2010. En 2011, cette contribution a été exceptionnellement majorée de 25 millions d'euros pour tenir compte du changement du délai de prescription pour déposer un dossier devant le FIVA (10 ans contre 4 ans auparavant). Puis en 2012, elle a été rétablie au niveau connu les années précédentes.

En rupture avec les années passées, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a réduit la dotation de la branche à hauteur de 115 millions d'euros (alors que, pour la première fois, aucune dotation de l'État n'était versée) compte tenu du niveau important des réserves du fonds (résultat net cumulé fin 2012 de 298 millions d'euros) et d'une estimation probablement trop faible de ses dépenses104(*).

L'an dernier, votre rapporteur pour avis avait émis dans son rapport un certain nombre de réserves sur les prévisions de dépenses du FIVA établies pour 2013. Il avait observé que des marges d'erreur non négligeables existaient en matière d'évaluation annuelle des charges du fonds en raison :

- d'une part, du risque financier inhérent à toute procédure de contentieux indemnitaire ;

- d'autre part, de l'imprévisibilité du nombre d'offres faites aux victimes ou à leurs ayants droit, fonction de la capacité du FIVA à traiter leurs demandes105(*) ;

- enfin, du coût moyen de l'offre versée aux victimes qui résulte, elle, de la nature intrinsèque de chaque dossier.

Les dépenses du FIVA pour 2013 avaient été estimées à 390 millions d'euros dans le précédent projet de loi de financement de la sécurité sociale. En réalité, dans le prolongement de la dynamique des dépenses observée en 2012 (+ 20%)106(*), les charges du FIVA devraient s'élever à 530 millions d'euros en 2013 (+ 10%).

En conséquence, le résultat cumulé net du FIVA resterait à l'équilibre en 2013 en raison des excédents accumulés les années antérieures mais le résultat annuel de l'exercice serait négatif à hauteur de - 297 millions d'euros.

Tableau n° 61 : Comptes du FIVA de 2007 à 2013

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

CHARGES

356

424

424

465

400

480

530

               

PRODUITS

401

419

418

429

484

433

233

Dotation CNAMTS-AT

315

315

315

315

340

315

115

Dotation Etat

48

47

48

48

48

47

-

Autres produits (dont reprises sur provisions)

39

57

55

67

97

71

118

Résultat net

45

- 5

- 6

- 36

84

- 47

- 297

Résultat cumulé depuis 2001

308

303

297

261

345

298

1

Source : Données comptables du FIVA jusqu'à 2012 - Prévisions DSS/6C pour 2013-2014

b) Les prévisions pour 2014

D'après la fiche d'évaluation préalable de l'article 52 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dépenses du FIVA en 2014 s'établiraient à un niveau élevé de 480 millions d'euros. Ce montant de dépenses révèle l'accélération du traitement des dossiers par le FIVA et la hausse du coût moyen des dossiers observée ces dernières années. Les prévisions budgétaires relatives au FIVA sont par conséquent élaborées sous l'hypothèse d'un coût moyen des offres produites proche de celui constaté en 2012 (37 500 euros par dossier pour les victimes et 10 000 euros pour les ayants droit) et d'une baisse du nombre de nouvelles demandes à traiter.

Tableau n° 62 : Évolution du nombre de nouveaux dossiers enregistrés

depuis 2002 par le FIVA

Année

Total annuel

Moyenne mensuelle

Évolution

2002

3 229

538

 

2003

7 774

648

20,4 %

2004

8 040

670

3,4 %

2005

8 467

706

5,3 %

2006

8 929

744

5,5 %

2007

10 771

898

20,6 %

2008

6 563

547

- 39,1%

2009

6 645

554

1,2 %

2010

6 010

501

- 9,6 %

2011

5 508

459

- 8,4 %

2012

4 414

368

- 19,9 %

Source : Rapport annuel d'activité du FIVA 2012

Dans ce contexte, le stock de dossiers en instance a atteint un niveau historiquement bas de 4 887 dossiers fin 2012. L'objectif du FIVA est d'atteindre un stock de 3 300 puis de 3 100 dossiers à traiter en 2013 et 2014, traduisant la volonté du fonds d'apurer les dossiers en attente.

Compte tenu de ces hypothèses et des autres produits du fonds attendus, évalués à 105 millions d'euros, la dotation de 435 millions d'euros107(*) fixée au I de l'article 52 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale permettrait d'obtenir un exercice 2014 à l'équilibre et de maintenir un résultat net cumulé positif.

Tableau n° 63 : Comptes du FIVA en 2014 et évolution par rapport à 2013

(en millions d'euros)

 

2013 (p)

2014 (p)

% d'évolution

CHARGES

530

480

- 10%

PRODUITS

233

540

+ 131 %

Dotation CNAMTS-AT

115

435

+ 278 %

Dotation Etat

-

-

-

Autres produits (dont reprises sur provisions)

118

105

- 12 %

Résultat net

- 297

60

 

Résultat cumulé depuis 2001

1

61

 

Source : Données comptables du FIVA jusqu'à 2012 - Prévision DSS/6C pour 2013-2014

Votre rapporteur pour avis exprime sa satisfaction face à l'effort budgétaire entrepris cette année pour couvrir la hausse des dépenses du FIVA et restaurer son fonds de réserve. Cet effort montre l'engagement du Gouvernement à satisfaire les attentes des victimes et de leurs ayants droit confrontés aux conséquences du drame de l'amiante108(*).


* 92 Au-delà des seules dotations, on peut observer la croissance des dépenses liées à l'amiante. Ainsi, la part des charges dues à l'amiante rapportées aux dépenses totales de la branche AT-MP est passée de 12 % en 2001 (1 milliard d'euros sur 8,4 milliards d'euros de dépenses) à 18,8 % en 2012 (2,2 milliards d'euros sur 11,7 milliards d'euros de dépenses), soit une augmentation de 46 % sur la période considérée pour le régime général.

* 93 D'après les données de la CNAMTS, le nombre de demandes de reconnaissances de maladie professionnelle due à l'amiante est de 9168 en 2005, 8720 en 2006, 8252 en 2007, 7625 en 2008, 6943 en 2009, 6771 en 2010, 6589 en 2011 et 5 400 en 2012.

* 94 Cf. article 89 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

* 95 Au 31 décembre 2011, 1 685 établissements étaient inscrits sur les listes ouvrant droit à l'accès au dispositif de CAATA. Il s'agit d'établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, de flocage ou de calorifugeage à l'amiante, de certains établissements de construction et de réparation navale, de certains ports.

* 96 Une demande de rapport au Gouvernement sur les modalités de création d'une nouvelle voie d'accès individuelle au dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (CAATA) est toutefois prévue par l'article 90 de la LFSS pour 2013. En outre, trois arrêtés récents du 2 octobre 2013 modifient et complètent la liste des établissements susceptibles d'ouvrir droit à la CAATA.

* 97 Rapport annuel du FCAATA.

* 98 Réponse au questionnaire 2014 de votre rapporteur pour avis.

* 99 Soit une nouvelle baisse des dépenses du FCAATA de 4,1 % en 2013 et de 2,9 % en 2014, selon les chiffres de la DSS au 31 juillet 2013.

* 100 Caisse d'Assurance Retraite et de  la Santé au Travail (CARSAT).

* 101 Si le fonds est géré pour une partie de ses opérations par la branche AT-MP, il est géré notamment pour ce qui relève des cotisations complémentaire vieillesse par la Caisse des dépôts et consignations.

* 102 Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la contribution versée par les entreprises dont certains salariés avaient été exposés à l'amiante a été supprimée en raison de son rendement peu élevé et des difficultés rencontrées pour son recouvrement. Des régularisations ont eu lieu lors des années suivantes, ce qui explique les montants négatifs inscrits dans le présent tableau.

* 103 Rapport annuel d'activité 2012 du FIVA.

* 104 Cette évaluation est cependant par nature difficile à établir (Cf. infra).

* 105 À cet égard, le bilan effectué l'an dernier (dans le rapport cité ci-dessus, p. 196 et s.) sur la capacité d'instruction des dossiers par le FIVA depuis 2002 est révélateur des aléas existants : ainsi, les actions mises en oeuvre en 2009 ont permis une nette amélioration de l'activité du fonds en ce domaine en 2010, qui ne s'est pourtant pas confirmée en 2011. Malgré tout, on observe ces dernières années une amélioration tendancielle de la gouvernance du FIVA à la suite des missions d'audit de l'IGAS en 2008 et 2012, qui devrait se confirmer avec la signature en 2014 d'un contrat de performance pour les années 2014-2016.

* 106 D'après le rapport annuel d'activité 2012 du FIVA, l'accroissement des dépenses du FIVA s'explique avant tout par la hausse du nombre des offres proposées aux ayants droit des victimes de l'amiante : 11 600 offres en 2012 contre 6 600 en 2011, soit une hausse de 76 %.

* 107 Cette dotation est intégralement à la charge de la branche AT-MP. L'Etat ne verse aucune dotation au FIVA en 2014, pour la seconde année consécutive.

* 108 Pour rappel, les maladies liées à l'amiante constituent 14 % des maladies donnant lieu à l'attribution d'une incapacité permanente.