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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014

6 novembre 2013 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

V. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

A. LA FRAGILISATION DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE SOUS LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE

Comparée à d'autres secteurs de la sécurité sociale, la branche famille est en principe soumise à des conditions structurelles plus favorables à l'atteinte de son équilibre. À législation constante, l'augmentation des dépenses (liée essentiellement à l'évolution des naissances109(*)) devrait être plus modérée que celle des recettes qui suit la progression de la richesse nationale.

Pourtant, les comptes du régime général de la branche, excédentaires en 2007, se sont progressivement détériorés entre 2007 et 2012. Leur déficit s'est accentué pour atteindre 2,5 milliards d'euros en 2012, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Tableau n° 64 : Solde du régime général de la branche famille depuis 2007

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Recettes

54,9

57,2

56,1

50,2

52,2

53,8

Dépenses

54,8

57,5

57,9

52,9

54,8

56,3

Solde

+ 0,2

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,6

-2,5

Source : Annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010, des PLFSS pour 2012, pour 2013 et du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale

À partir de 2009, la branche famille a subi, comme les autres branches, les conséquences de la crise économique avec une chute de recettes engendrée par la dégradation de l'activité économique et de l'emploi. Si la lenteur du redressement des comptes depuis 2010 traduit l'ampleur des effets de la crise économique, elle révèle également les choix politiques, portant tant sur les recettes que les dépenses, qui ont accentué le déséquilibre du solde budgétaire de la branche.

1. La crise économique, partiellement à l'origine des déficits de la branche entre 2007 et 2012
a) La composition et les facteurs d'évolution des prestations familiales

Les dépenses de la branche famille de la sécurité sociale, communément appelées « prestations familiales » peuvent être regroupées en trois grandes catégories :

- les prestations légales, définies à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, qui représentent 64 % environ de l'ensemble des dépenses pour un montant de 40,1 milliards d'euros en 2012. Ces prestations comprennent des prestations en faveur de la petite enfance, en particulier la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), des prestations en faveur de la famille (les allocations familiales, le complément familial) des prestations en faveur du logement  ou encore des prestations pour les personnes handicapées ou malades ;

- les transferts financiers de la CNAF vers d'autres régimes de base de la sécurité sociale, soit 16 % du total des dépenses (prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour les parents ayant élevé trois enfants ou encore des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)) ;

- les prestations extralégales (qui prennent le relais des prestations légales pour maintenir le niveau social des familles les moins aisées) qui forment 7 % du total des dépenses (dotation au Fonds national d'action social - FNAS).

Le reste des dépenses est constitué de charges de gestion courante et de charges exceptionnelles.

Tableau n° 65 : Charges nettes de la CNAF (2010-2012) - Régime général

(en millions d'euros)

Charges nettes

2010

2011

2012

Prestations légales nettes

Allocations en faveur de la famille

Allocations pour la petite enfance

Allocations en faveur du logement

Autres prestations légales

Provisions et pertes nettes des reprises

34 471

16 740

12 431

4 151

1 102

46

34 696

16 839

12 471

4 217

1 160

10

35 731

17 460

12 642

4 248

1 230

150

Prestations extralégales

3 547

3 888

4 209

Transferts entre organismes

Cotisations dues par la CNAF au titre de l'APVF

Prises en charge de prestations nettes :

- Majoration pour enfants

- Congé paternité net

Autres transferts divers

8 124

4 261

3 862

3 600

263

0,8

9 207

4 432

4 690

4 381

309

85

9 380

4 516

4 779

4 498

281

85

Participation au financement des fonds et organismes (FNAL, ...)

4 035

4 070

4 220

Charges de gestion courante

2 601

2 619

2 644

Charges exceptionnelles

88

56

73

Total

52 884

54 536

56 257

Source : Rapports à la commission des comptes de la sécurité sociale 2012 et 2013

Ces prestations familiales évoluent en fonction de quatre effets qu'il est possible de distinguer :

- un effet « prix » lié à la revalorisation annuelle de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF)110(*), qui détermine chaque année les évolutions de montant des prestations familiales. Cet effet « prix » est aussi lié à la revalorisation des plafonds de ressources de certaines prestations (complément familial, allocation de base de la PAJE, etc.) ;

- un effet « mesures nouvelles » qui correspond à l'impact des réformes engagées sur la dynamique globale des prestations familiales (volet « dépenses ou économies budgétaires ») ;

- un effet résiduel  qui correspond à la dynamique propre de chaque prestation. L'évolution en volume des prestations est largement déterminée par le nombre d'enfants nés dans l'année, le nombre d'enfants arrivant à l'âge adulte ainsi que par l'évolution tendancielle de la taille des familles ;

- enfin, un effet comptable qui mesure l'impact des changements de méthodes comptables : cet effet peut être presque neutre certaines années.

D'après l'annexe 1 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'augmentation de 2,9 % par an en moyenne des prestations familiales s'explique pour moitié par un effet prix. L'autre moitié de cette hausse est due à la dynamique propre à chaque prestation et à la modification de la législation relative à chaque prestation.

b) La composition et les facteurs d'évolution des recettes de la branche famille

Outre l'effet mesures nouvelles qui existe également au niveau des recettes de la branche (volet « fiscalité » des réformes), les ressources de la CNAF se décomposent pour l'essentiel en deux grandes catégories de recettes qui reposent avant tout sur le dynamisme de l'évolution de la masse salariale du pays et des revenus d'activité :

- les cotisations sociales, qui forment environ 65 % des produits nets de la branche en 2013 ;

- les impôts et taxes affectés, en particulier la CSG, une fraction des droits sur les tabacs et de la taxe sur les salaires, qui représentent environ 33 % de l'ensemble des recettes en 2013 (18 % pour la seule CSG) ;

- des produits de gestion courante et des produits exceptionnels.

Il est à observer qu'en 2011, le panier de ces impôts et taxes a été modifié en raison de l'attribution à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) d'une partie de la CSG précédemment affectée à la branche (transfert de 0,28 point de CSG sur 1,1 point). Trois mesures de recettes alternatives111(*) ont été votées en loi de finances pour 2011 afin de compenser cette perte de CSG. Toutefois, en raison de sa composition, ce panier fiscal ne constitue pas une contrepartie financière pérenne (cf. infra).

Tableau n° 66 : Produits nets de la CNAF (2010-2012) - Régime général

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Cotisations sociales nettes

32 505

33 566

34 577

Cotisations nettes prises en charge par l'Etat

0

528

522

CSG nette

12 038

9 248

9 660

Impôts et taxes (IT) du « panier Fillon »

3 796

0

0

IT du panier TEPA

122

117

106

Autres contributions, impôts et taxes

0

7 647

8 019

Autres produits nets

617

534

533

Transferts nets

0

305

336

Autres produits techniques et financiers

1 119

0

0

Total

50 197

51 945

53 754

Source : Rapports à la commission des comptes de la sécurité sociale 2012 et 2013

c) L'estimation de l'impact de la crise économique sur les résultats de la branche famille

Comme indiqué précédemment, la situation financière de la branche famille ne cesse de se détériorer depuis 2007 et présente un déficit constant depuis 2008.

La détérioration des comptes de la branche est en partie imputable aux effets de la crise économique.

Les recettes de la branche reposent en effet pour l'essentiel sur les revenus d'activité et la masse salariale qui ont fortement baissé entre 2008 et 2010, années où les répercussions de la crise ont été les plus importantes.

Celles-ci ont ainsi chuté de 57,2 milliards d'euros en 2008 à 50,2 milliards d'euros en 2010 (pour le régime général).

Selon les chiffres transmis par la direction de la sécurité sociale (DSS), la perte de recettes résultant de la crise économique s'établirait à 2,7 milliards d'euros pour la CNAF entre 2008 et 2011. Ce montant, bien que très élevé, doit être rapporté à la somme cumulée des déficits de la branche sur cette même période, qui a atteint 7,4 milliards d'euros. La conjoncture économique ne peut donc être regardée comme le seul et principal facteur explicatif de la détérioration des comptes.

Sur la même période, les dépenses de la branche ont évolué de façon contrastée (évolution du nombre de naissances, taille des familles pour les critères constitutifs de l'effet résiduel, inflation pour l'effet prix), ce qui a contribué à creuser les déficits : les dépenses ont continué d'augmenter de 57,5 milliards d'euros à 57,9 milliards d'euros entre 2008 et 2009 mais ont sensiblement diminué pour atteindre 52,9 milliards d'euros en 2010.112(*)

En 2011 et 2012, le solde budgétaire de la branche est resté largement déficitaire, la progression des dépenses restant plus élevée que celle des recettes.

Graphique n° 67 : Evolution des dépenses et recettes du régime général de la branche famille

(en milliards d'euros)

Source : Annexes B aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2006, pour 2007, pour 2008, pour 2009, pour 2010, pour 2011, pour 2012 et pour 2013

2. L'impact des mesures votées par le précédent gouvernement sur la situation déficitaire de la branche 

Si la crise économique peut expliquer une partie du déficit de la branche, celui-ci résulte également de choix politiques qui ont conduit à l'adoption de mesures fragilisant l'équilibre financier général de la branche famille.

a) La prise en charge de dépenses assumées auparavant par d'autres branches de la sécurité sociale

La branche famille assure depuis 2011 le financement intégral des majorations de pension de 10 % servie aux assurés ayant eu ou élevé au moins trois enfants, par le régime général d'assurance vieillesse, les régimes de retraite des artisans et commerçants, et le régime des agriculteurs (MSA).

Ces dépenses ont été progressivement transférées du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) à la CNAF entre 2001 et 2011. Le coût de ce transfert s'élèverait à 4,5 milliards d'euros en 2012.

La CNAF a également pris en charge le versement de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), auparavant à la charge de la branche vieillesse, pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2012.

Tableau n° 68 : Principaux transferts de la CNAF vers d'autres régimes de base

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Prises en charge des cotisations AVPF

4 261

4 432

4 516

Transfert de la CNAF vers le FSV

3 600

4 381

4 498

Prise en charge du congé de paternité par la CNAF

263

309

281

Total

8 124

9 122

9 295

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale 2012 et 2013

Le gouvernement précédent a donc - à travers ces mesures - fait le choix de faire supporter par la branche famille des dépenses à la charge d'autres branches, plutôt que de décider de nouvelles recettes pour les financer.

b) Les dépenses supplémentaires issues de la gestion de prestations servies pour le compte de tiers.

Les caisses d'allocations familiales (CAF) assurent le versement d'allocations pour le compte de l'Etat. Il en est ainsi pour :

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- le revenu de solidarité active (RSA) pour sa partie activité et pour certaines allocations logement (APL, ALF)113(*).

Les départements ont également confié aux CAF le versement du RSA « socle ».

L'ensemble de ces prestations représentait en 2012 40 % du volume total des prestations servies par les CAF (soit 26,6 milliards d'euros sur un total de 66,7 milliards d'euros).

En contrepartie de cet effort, la branche famille se voit verser des frais de gestion par l'État, qui ne compensent cependant que partiellement le surcroît d'activité généré. La mise en place du RSA a ainsi entraîné des dépenses supplémentaires pour la branche estimées à 100 millions d'euros en 2009.

La Cour des comptes a préconisé, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale en 2011, la mise en place d'une facturation systématique des frais de gestion fondée sur les coûts réels constatés, de sorte que la gestion par les CAF de prestations pour le compte de tiers soit neutre financièrement.

c) Le remplacement de recettes pérennes par des ressources au rendement décroissant

La fragilisation des recettes de la branche famille résulte quant à elle du transfert de 0,28 point du taux de CSG affecté à la CNAF vers la CADES, décidé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

L'objectif poursuivi était de faire en sorte que la CADES dispose de ressources pérennes pour financer la reprise en 2011 de la dette accumulée par la CNAV, la CNAM et la CNAF lors des deux exercices précédents et des déficits à venir de la CNAM et de la CNAF en 2011.

En contrepartie, la CNAF a reçu en 2011 le produit de trois nouvelles taxes : la taxe sur les conventions d'assurance maladie (TSCA) reposant sur les contrats « solidaires et responsables » à un taux de 3,5 %, la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance (« exit tax »), le prélèvement de la CSG au fil de l'eau sur les contrats multisupports d'assurance-vie (« préciput assurance-vie »).

Le bilan de cette opération, quasiment neutre pour la CNAF en 2011, lui, est devenu défavorable à compter de 2012 :

- en 2012, la branche a perdu environ 100 millions d'euros en raison du moindre dynamisme des trois taxes affectées par rapport au rendement de la fraction de CSG transférée ;

- en 2013, l'opération devrait entraîner une perte de près de 500 millions d'euros.

Cette dégradation résulte de multiples facteurs. D'une part, « l'exit tax » était une taxe exceptionnelle limitée aux exercices 2011 et 2012. D'autre part, les recettes issues de l'imposition des contrats d'assurance-vie ont un caractère décroissant (diminution de près de 180 millions d'euros par an).

À compter de 2013, afin de compenser la disparition de « l'exit tax », l'excédent prévisionnel de l'ancien panier de compensation des exonérations générales (panier « Fillon ») a été affecté à la branche famille. Celle-ci reçoit ainsi le produit de la taxe sur les véhicules terrestres à moteurs, dont le rendement s'élèverait à 1,02 milliard d'euros, minoré d'un transfert d'une fraction de droits tabacs à la CNAM évalué à 400 millions d'euros, soit au total 620 millions d'euros114(*).

Cependant, comme l'indique le tableau ci-dessous, le bilan global des mesures décidées en 2010 demeure défavorable pour la CNAF en 2013, à hauteur de 480 millions d'euros.

Tableau n° 69 : Bilan de l'opération de transfert d'une fraction de CSG
en échange de l'affectation de recettes fiscales

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

Perte de CSG

- 3,4

- 3,4

- 3,4

Taxe spéciale sur les contrats d'assurance maladie

0,9

1,0

1,0

Prélèvement au fil de l'eau de la CSG sur les contrats multi-support d'assurance vie

1,6

1,4

1,3

Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation

0,8

0,8

0,0

Cotisations et contributions sur les primes d'assurance automobile

   

1,02

Droits de consommation sur les tabacs

   

- 0,4

Solde de l'opération

0,0*

- 0,1*

- 0,48

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

Source : Rapports à la commission des comptes de la sécurité sociale 2012 et 2013

d) Des mesures d'économie aux effets peu concluants

Entre 2008 et 2011, les deux principales mesures d'économie proposées par le précédent gouvernement ont consisté à unifier les majorations pour âge des allocations familiales et à supprimer la rétroactivité de l'effet des aides au logement. Ces mesures ont cependant eu un effet limité.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a en effet prévu une unification des majorations pour âge des allocations familiales. La majoration pour les enfants âgés entre 11 et 13 ans a été supprimée à compter du 1er mai 2008 et la majoration d'âge pour les enfants âgés entre 16 et 20 ans a été étendue aux enfants âgés de 14 à 16 ans à compter de juin 2011.

La suppression de la majoration pour les enfants de 11 à 13 ans se traduit par des économies, estimées à 514 millions d'euros au total. En parallèle, la réforme engendre des dépenses liées à la hausse du montant de la majoration servie aux enfants âgés de 14 à 16 ans, qui est estimée à 257 millions d'euros en cumulé sur la période 2011-2013.

À l'issue de la montée en charge du dispositif en 2013, les économies nettes cumulées de la mesure ne s'élèveraient donc qu'à 257 millions d'euros.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a, quant à elle, supprimé la rétroactivité du versement des aides personnelles au logement. Depuis 2011, les bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF), de l'allocation de logement sociale (ALS) ou de l'aide personnalisée au logement (APL) ne peuvent plus bénéficier d'une rétroactivité de ces aides pour les trois mois précédant leur demande. La CNAF évalue l'économie réalisée à 175 millions d'euros pour 2011 alors qu'elle était estimée à 240 millions d'euros par le Gouvernement115(*).

Des mesures d'économies ont en outre été votées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : la date de revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), a été décalée du 1er janvier au 1er avril, minorant d'un quart l'effet en moyenne annuelle de la revalorisation, pour une réduction des dépenses de 158 millions d'euros en 2012 et évaluée à 124 millions d'euros en 2013116(*).

Exceptionnellement, pour l'année 2012, la revalorisation de la BMAF et des plafonds de ressources a en outre été limitée à 1 % en lieu et place du mécanisme habituel basé sur la prise en compte pluriannuelle de l'inflation qui aurait conduit à une progression de la BMAF de 2,3 % et des plafonds de 1,5 %. Au total, ces mesures de « sous-indexation » des critères de revalorisation des prestations légales ont représenté une économie de 412 millions d'euros117(*) en 2012 : 270 millions d'euros d'économies sont liées à la sous-indexation de la BMAF, 30 millions d'euros à la sous-indexation des plafonds de ressources des prestations familiales alors que les sous-indexations des ALF et des APL ont représenté respectivement une économie de 62 millions et de 49 millions d'euros. En 2013, l'impact de la sous-indexation de la BMAF est évalué à 92 millions d'euros (hors effet base).


* 109 Globalement, les prestations familiales sont peu dynamiques en raison de la quasi-stagnation du nombre de naissances depuis 2008 conjuguée à la réduction de la taille des familles. Seules les allocations en direction de la petite enfance ont beaucoup augmenté ces dernières années (la PAJE entre 2004 et 2013 par exemple) et dynamisent cette évolution.

* 110 La BMAF est une somme fixée par voie réglementaire dont la variation repose sur l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac, établie dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances de l'année, et des écarts entre les prévisions d'évolution de ces prix et les réalisations (rattrapage sur les années N-1 et N-2).

* 111 Le panier fiscal voté lors de la LFSS pour 2011 se compose de la taxe spécifique sur les conventions d'assurance (TSCA) sur les contrats santé « solidaires » et « responsables », des prélèvements sociaux sur le compartiment euros des contrats d'assurance vie multisupports et de la taxe de sortie sur les sommes de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance.

* 112 La baisse des dépenses intervenue entre 2009 et 2010 tient également compte d'un changement de périmètre des comptes de la branche (effet comptable) puisque l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation de parent isolé (API) n'apparaissent plus au compte de résultat de la CNAF depuis 2010.

* 113 D'après les données figurant dans l'annexe 1 au PLFSS pour 2014. Les CAF traitent par ailleurs les impayés des bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (APL) depuis 2011.

* 114 La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a prévu, parallèlement à la suppression du principe de compensation de l'allègement général de cotisations, l'affectation directe des différentes taxes composant le panier de recettes fiscales compensant jusqu'alors le dit allègement. Cette opération s'est accompagnée de la conservation par la sécurité sociale de l'excédent « structurel » dudit panier. La loi prévoyait en outre un régime transitoire (impliquant notamment des clés provisoires pour les droits tabacs) pour 2011 et 2012 avant la redistribution de certaines recettes fiscales à compter de 2013 :

- la part des droits tabacs affectée à la branche maladie du régime général augmente à compter du 1er janvier 2013, notamment en provenance de la branche famille ;

- la modification en 2013 permet de rediriger vers la CNAF l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules terrestres à moteur.

* 115 Rapport n° 74 (2011-2012), tome IV, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 fait par Isabelle Pasquet au nom de la commission des affaires sociales du Sénat.

* 116 Réponses aux questionnaires du rapporteur pour avis 2013 et 2014.

* 117 Réponses au questionnaire du rapporteur pour avis 2013 et 2014.