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Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN EFFORT SOUTENU EN FAVEUR DU DISPOSITIF D'ACCUEIL, D'HÉBERGEMENT ET D'ACCOMPAGNEMENT VERS L'INSERTION ET LE LOGEMENT

A. UN EFFORT MARQUÉ MAIS DES TENSIONS PERSISTANTES DANS LE SECTEUR DE L'HÉBERGEMENT

1. Une évolution des crédits qui traduit l'impact du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale
a) L'effort réalisé en faveur du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

En 2014, le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » sera recentré sur ses missions d'hébergement et d'insertion. En effet, l'action « Rapatriés » est transférée vers le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission interministérielle « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »1(*).

Votre rapporteur se félicite de cette évolution, recommandée à plusieurs reprises par le Parlement et par la Cour des comptes, qui permet de donner davantage de cohérence au programme. Il espère qu'à l'avenir, les contours de celui-ci pourront se stabiliser afin de faciliter les comparaisons pluriannuelles.

En 2014, les crédits alloués au programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » seront portés à 1 313 millions d'euros. Il s'agit d'une hausse de 9 % par rapport à l'année 2013 à structure constante, c'est-à-dire une fois neutralisé l'impact du changement de périmètre mentionné précédemment.

Tableau n° 1 : Les crédits du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » (177)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

(en millions d'euros)

LFI 2013

PLF 2014

%

LFI 2013

PLF 2014

%

Prévention de l'exclusion

59,1

55,1

- 6,9

59,1

55,1

- 6,9

Hébergement et logement adapté

1 131,3

1 242,3

9,8

1 131,3

1 242,3

9,8

Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale

14,6

15,9

8,9

14,6

15,9

8,9

Rapatriés

18,4

   

18,4

   

Total du programme

1 223,4

1 313,3

7,3

1 223,4

1 313,3

7,3

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2014

Cette évolution résulte pour l'essentiel de la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale. Adopté le 21 janvier 2013 à la suite de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012, ce plan définit, pour la durée du quinquennat, la feuille de route du Gouvernement en matière de solidarité et comporte un important volet relatif à l'hébergement et à l'accès au logement.

Une mission de suivi et de territorialisation du plan a été confiée à François Chérèque qui doit à la fois s'assurer de la bonne appropriation de celui-ci par les acteurs de terrain et évaluer l'impact des mesures engagées.

Les mesures du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté
et pour l'inclusion sociale relatives au logement et à l'hébergement

 Produire 150 000 logements sociaux par an sur la durée du quinquennat et développer l'offre de logements accompagnés.

 Réguler les excès dans le parc privé.

 Développer un programme de rénovation énergétique de 500 000 logements par an sur la durée du quinquennat et de traitement des copropriétés dégradées.

 Mettre en oeuvre une garantie universelle et solidaire des risques locatifs.

 Développer la prévention des expulsions.

 Réformer les modalités d'attribution des logements sociaux.

 Remédier à l'effectivité partielle du droit au logement opposable.

 Mettre fin à la gestion « au thermomètre » de l'hébergement d'urgence et prioriser l'accès au logement.

 Développer les passerelles vers le logement (accompagnement vers et dans le logement, intermédiation locative, résidences sociales...).

 Mettre en place une politique à l'égard des gens du voyage.

 Accompagner les personnes habitant des campements ou des squats.

Selon les indications fournies par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), l'impact budgétaire du plan a été de 112,7 millions d'euros en 2013. En particulier, un décret d'avance de 107 millions d'euros a été pris en septembre pour abonder les crédits votés en loi de finances initiale.

Pour l'année 2014, 110,7 millions d'euros seront consacrés à la mise en oeuvre du plan.

L'action « Hébergement et logement adapté » connaît une hausse de ses crédits de 9,8 %. 59,9 millions d'euros supplémentaires seront destinés aux structures d'hébergement d'urgence et d'insertion, 48,5 millions d'euros au renforcement des dispositifs d'intermédiation locative et de logement adapté et 2,8 millions d'euros à la veille sociale.

Les crédits regroupés au sein de l'action « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » augmentent quant à eux de 8,9 % pour s'établir à 15,9 millions d'euros. Cette hausse permettra notamment de poursuivre la mise en oeuvre de l'appel à projets lancé en 2013 pour l'accès au logement et la prise en charge de personnes confrontées à des difficultés particulières2(*).

L'action « Prévention de l'exclusion » doit en revanche faire face à une baisse de 6,9 % des crédits qui lui sont alloués. Cette diminution est entièrement supportée par les aides versées pour la prise en charge des frais de séjours en établissement des personnes handicapées ou âgées sans domicile fixe.

Ces prestations, dont le montant total s'élèvera en 2014 à 37,1 millions d'euros concernent certes un nombre limité de bénéficiaires. Il s'agit d'environ 1 600 personnes âgées et d'un peu moins de 500 personnes handicapées. Votre rapporteur s'interroge cependant sur l'opportunité d'avoir diminué leur montant : le gain budgétaire total est évalué à 2,4 millions d'euros tandis que la mesure risque d'être lourdement ressentie par les personnes concernées.

L'action « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » contribue également au financement par les caisses d'allocation familiales de l'aide au logement temporaire 2, versée aux organismes gestionnaires d'aides d'accueil des gens du voyage. Stabilisée en 2014 à 12,4 millions d'euros, cette aide devrait être révisée l'année prochaine dans le cadre d'une réforme plus globale des politiques menées à destination des gens du voyage.

D'ores et déjà, l'article 75 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », prévoit de subordonner le versement de cette aide à la signature d'une convention entre le gestionnaire de l'aire et l'Etat et de définir son montant en fonction du taux d'occupation effectif3(*).

b) Une dynamique qui permet de renouer avec la sincérité budgétaire mais devra être renforcée dans les prochaines années

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'effort consacré au programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Celui-ci doit cependant s'analyser au regard de l'insincérité chronique qui caractérise habituellement le niveau des dotations qui lui sont allouées.

En effet, depuis plusieurs années, les crédits votés en loi de finances initiale, largement sous-évalués, doivent être systématiquement abondés en cours d'exercice budgétaire afin de répondre aux tensions croissantes qui s'exercent sur le parc d'hébergement. Plus grave, les dotations allouées pour une année N sont à chaque fois inférieures à celles effectivement consommés en N-1.

Tableau n° 2 : Crédits du programme 177 votés en loi de finances initiale et effectivement consommés 2009-2012

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

2012

Crédits votés en LFI

1 119

1 102

1 204

1 206

Crédits consommés

1 295

1 285

1 261

1 301

Ecart crédits consommés / LFI

16 %

17 %

5 %

8 %

Source : rapports annuels de performance 2009 à 2012

L'année 2013 n'a pas fait exception à la règle, même si le décret d'avance publié en septembre vise également à assurer la mise en oeuvre du plan de lutte contre la pauvreté.

Au regard de ces éléments, votre rapporteur craint que l'effort consenti en 2014, bien que substantiel, ne s'avère une nouvelle fois trop limité, non seulement pour répondre aux besoins d'hébergement mais également pour faire face aux charges nouvelles qu'engendre la mise en oeuvre du plan de lutte contre la pauvreté. La dynamique engagée devra par conséquent être renforcée dans les prochaines années.

2. Des tensions persistantes pour assurer l'hébergement des personnes sans domicile
a) Un manque de places récurrent malgré l'augmentation de la capacité d'accueil du parc d'hébergement

Des efforts notables ont été réalisés au cours des dernières années pour augmenter la taille du parc d'hébergement et de logement adapté ainsi que pour améliorer la qualité de la prise en charge. Comme le soulignait l'Assemblée nationale en janvier 20124(*), les capacités d'accueil ont augmenté de plus de 60 % entre 2004 et 2010. A la fin de l'année 2012, 81 960 places pouvaient être décomptées, réparties de la façon suivante :

39 142 places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui correspondent pour l'essentiel à des places d'hébergement d'insertion, dans une moindre mesure à des places d'hébergement d'urgence ou de stabilisation ;

16 193 places en hébergement d'urgence hors CHRS ;

4 150 places en hébergement de stabilisation hors CHRS ;

1 748 places en hébergement d'insertion hors CHRS ;

20 727 places en hôtel.

Non négligeable, l'augmentation de la taille du parc d'hébergement a cependant été inégalement répartie. En particulier, le nombre de places en pensions de famille, 11 527 en 2012, demeure inférieur à la cible initiale fixée à 15 000. En revanche, le nombre quotidien de nuitées d'hôtel a plus que doublé sur la période 2004-2010. Or ce mode de prise en charge rend très difficile la mise en place d'un accompagnement social adapté susceptible d'ouvrir la voie à l'élaboration de solutions de prise en charge de meilleure qualité et plus durables.

Les tensions qui continuent de s'exercer sur le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion tendent à prouver que le rythme de créations de places est demeuré inférieur à celui de l'augmentation de la demande.

Selon le dernier baromètre publié par la fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars), celle-ci a augmenté de 31 % en un an dans les trente-sept départements étudiés5(*).

En septembre 2013, 22 % des demandes d'hébergement formulées auprès du 115 ont obtenu une réponse positive. Ce pourcentage est de 39 % à Paris. Dans 83 % des cas, l'absence de solution était liée au manque de places.

Dans ces conditions, le principe de l'accueil inconditionnel des personnes demandant à bénéficier d'un hébergement d'urgence, énoncé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles6(*), ne peut être respecté.

Tableau n° 3 : Demandes d'hébergement adressées au 115

 

2012

2013

Nombre
de demandes d'hébergement

Septembre

Janvier

Février

Mars

Avril

Mai

Juillet

Septembre

52 167

59 469

58 069

59 919

53 810

51 174

59 414

68 282

Part des demandes ayant donné lieu à un hébergement

30 %

45 %

49 %

44 %

33 %

31 %

24 %

22 %

Source : Baromètres du 115, juillet et septembre 2013.

b) Les enjeux d'une sortie de la gestion saisonnière du dispositif d'hébergement

La sortie d'une gestion saisonnière du dispositif d'hébergement constitue l'un des engagements formalisés dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Concrètement, il s'agit d'éviter les remises à la rue à l'issue de la période hivernale grâce à des ouvertures de places pérennes et par conséquent d'assurer la continuité de la prise en charge7(*).

Les efforts engagés en ce sens portent à la fois sur les créations de places et sur la mise en oeuvre d'une démarche d'observation sociale destinée à assurer une meilleure adaptation de l'offre aux besoins.

Les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances intègrent la création ou la pérennisation de 5 000 places d'hébergement d'urgence en 2013 :

- 500 places nouvelles dont le financement était déjà programmé dans le cadre du budget triennal 2013-2015 ;

- 4 500 places, dont 1 400 places d'hébergement d'urgence sous statut CHRS, dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale.

Au total, 321,9 millions d'euros seront consacrés en 2014 à l'hébergement d'urgence, en hausse de 17 % par rapport à la loi de finances pour 2013. 623 millions d'euros seront destinés aux CHRS, soit une progression de 2 %.

En parallèle, 1 000 places supplémentaires en pensions de famille devraient voir le jour, la moitié dans le cadre du budget triennal, l'autre moitié en application du plan pluriannuel. Le budget consacré à ces structures sera de 80,4 millions d'euros, en augmentation de 7,8 %.

Votre rapporteur salue par ailleurs l'effort réalisé en faveur de l'intermédiation locative. Les crédits qui lui sont dédiés augmenteront de 87 % en 2014 pour s'établir à 70,1 millions d'euros, l'objectif étant d'assurer le financement de 6 500 logements. Fondée sur l'intervention d'un tiers, le plus souvent associatif, chargé de sous-louer un logement à des conditions plus favorables que celles du marché, l'intermédiation locative constitue une alternative efficace à l'hébergement pour des personnes ou familles en grande difficulté.

Mettre fin à la gestion saisonnière de l'hébergement implique également de disposer d'une meilleure appréciation des besoins. A la fin de l'année 2012, l'ensemble des préfets ont reçu instruction de mettre en place des plans territoriaux de sortie de l'hiver qui ont guidé les créations de places mises en oeuvre par la suite.

Ces plans ont été suivis, dans plusieurs départements pilotes8(*), par la réalisation de diagnostics territoriaux à 360°. L'objectif de ces travaux est d'assurer une vision exhaustive des besoins et de l'offre sur les territoires, de l'accueil en urgence jusqu'à l'insertion dans le logement. Les diagnostics devraient être généralisés à l'ensemble des départements dans les prochains mois et serviront de base à l'élaboration des futurs plans départementaux pour l'accès au logement et à l'hébergement des personnes défavorisés (PDALHPD), dont le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) prévoit la création9(*).

Parallèlement, un appel à projets a été lancé en avril dernier pour expérimenter des solutions innovantes de prise en charge auprès de quatre publics spécifiques : les femmes victimes de violences, les personnes souffrant de troubles psychiques, les jeunes en errance et les personnes sortant de prison. La vingtaine de projets sélectionnés devrait être connue au mois de décembre prochain. Concernant les femmes victimes de violences, un tiers des places d'hébergement créées en 2013 devaient par ailleurs leur être réservées, conformément à l'engagement du Président de la République.

Votre rapporteur salue ces démarches qui devraient permettre, sur la base d'une connaissance accrue des besoins, de mieux adapter les prises en charge aux situations individuelles.

Il souligne cependant l'enjeu récurrent que constitue la prise en charge des personnes en situation administrative précaire auxquelles des solutions d'hébergement stable ou d'accès au logement peuvent difficilement être proposées.

En particulier, les demandeurs d'asile sont nombreux à s'adresser au 115, soit parce que le nombre de places en centres d'accueil de demandeurs d'asile (Cada) est insuffisant, soit parce que, déboutés de leur demande d'asile, ils sont contraints de se tourner vers le dispositif d'hébergement généraliste. Sans perdre de vue l'objectif du logement d'abord, il apparaît donc nécessaire d'engager une réflexion sur la prise en charge de ces publics. Les travaux qui ont été menés sur la réforme du droit d'asile pourront y contribuer10(*).


* 1 Cette action regroupe les crédits relatifs à la politique de réinstallation des Français ayant dû quitter des territoires précédemment placés sous souveraineté ou protectorat français.

* 2 Quatre publics cibles sont concernés : les femmes victimes de violences, les personnes sortant de prison, les jeunes en errance, les personnes souffrant de troubles psychiques.

* 3 Cf. commentaire de l'article 75 dans l'avis « Solidarité, insertion et égalité des chances » d'Aline Archimbaud.

* 4 Rapport d'information n° 4 221 fait au nom du comité d'évaluation et de contrôle, « Pour un service public efficace de l'hébergement et de l'accès au logement des plus démunis », Mme Danièle Hoffman-Rispal et M. Arnaud Richard, janvier 2012.

* 5 Ce baromètre est publié plusieurs fois par an à partir des données saisies dans 37 départements par les 115 via le logiciel ProGdis/SIAO. Le dernier porte sur le mois de septembre 2013. S'y ajoutent pour la première fois les données d'activité du 115 de Paris.

* 6 Art. L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles : « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».

* 7 Art. L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles : « toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à situation. »

* 8 Le Doubs, la Loire, la Somme et l'Oise. Puis la Loire-Atlantique, la Sarthe, la Vendée, la Mayenne, le Maine et Loire, le Gard, les Bouches-du-Rhône, la Gironde et la Haute-Garonne.

* 9 Ces documents doivent résulter de la fusion des plans départementaux d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

* 10 Valérie Létard, sénatrice du Nord, et Jean-Louis Touraine, député du Rhône, ont remis au ministre de l'intérieur un rapport sur la réforme du droit d'asile le 28 novembre. Le rapport recommande notamment de développer des solutions alternatives aux nuitées hôtelières permettant de garantir un accompagnement social de proximité aux demandeurs d'asile.