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Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

B. LES CHANTIERS EN COURS CONCERNANT LE DISPOSITIF D'ACCUEIL, D'HÉBERGEMENT ET D'ACCOMPAGNEMENT VERS L'INSERTION ET LE LOGEMENT

1. Le développement de l'observation sociale

Les crédits dédiés à la veille sociale doivent progresser de 3,26 % en 2014 pour s'établir à près de 89 millions d'euros. Au sein de cette enveloppe, une part substantielle est destinée au financement des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO) dont le projet de loi Alur consacre les missions.

Les services intégrés de l'accueil et de l'orientation

En application de l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles, des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO) ont été créés par une circulaire du 8 avril 2010.

Placés sous l'autorité du préfet dans chaque département, ils ont pour missions : d'assurer la régulation des orientations vers les places d'hébergement d'urgence, de stabilisation et d'insertion ; de coordonner les acteurs locaux de l'accueil, de l'hébergement et du logement ; de garantir la continuité de la prise en charge des personnes en s'appuyant notamment sur la mise en place de référents personnels ; de participer à la constitution d'observatoires locaux afin d'analyser l'évolution des besoins de prise en charge.

Au 31 décembre 2012, on dénombrait 121 SIAO dans 94 départements. 63 % d'entre eux disposaient d'un opérateur unique, compétent à la fois en matière d'hébergement et d'insertion.

L'article 12 du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové consacre la place et les missions des SIAO dans le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement :

- une convention devra être conclue systématiquement dans chaque département entre l'Etat et la personne morale chargée de gérer le SIAO. Elle définira les missions du service, les objectifs qui lui seront assignés, les modalités de suivi de l'activité, celles de la participation des personnes prises en charge à sa gouvernance, les financements accordés par l'Etat ainsi que, le cas échéant, ses modalités d'organisation spécifiques ;

- les missions des SIAO sont listées : recenser les places d'hébergement, les logements adaptés ; assurer la gestion du « 115 » ; veiller à la réalisation d'une évaluation sociale, médicale et psychique des personnes prises en charge, traiter équitablement leurs demandes, leur faire des propositions d'orientation adaptées à leurs besoins puis suivre leur parcours jusqu'à la stabilisation de leur situation ; contribuer à l'identification des personnes en demande d'un logement, si besoin avec un accompagnement social ; coordonner les acteurs du dispositif de veille sociale ; produire des données statistiques d'activité, de suivi et de pilotage ; participer à l'observation sociale ;

- les SIAO pourront eux-mêmes passer des conventions avec différents organismes, notamment les structures d'hébergement et de logement adapté, les bailleurs sociaux, les collectivités territoriales, les agences régionales de santé, les établissements de santé et médico-sociaux ;

- les structures d'hébergement et de logement adapté devront faire remonter aux SIAO les informations dont elles disposent sur le nombre de places disponibles et seront chargées de mettre en oeuvre les propositions d'orientation du SIAO, sauf exceptions dûment motivées ;

- une instance de coordination régionale pourra être mise en place. Sa création est rendue obligatoire en Ile-de-France.

La mise en place de ces structures, qui constituent des plateformes départementales chargées d'assurer la régulation de l'offre d'hébergement et de logement adapté, a entraîné des changements importants dans le fonctionnement du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement : alors que les centres d'hébergement traitaient jusque-là directement des demandes qui leur étaient adressées, c'est aujourd'hui aux SIAO d'assurer la bonne allocation entre ces dernières et l'offre disponible sur le territoire départemental.

Cette mission ne peut être exercée efficacement qu'à la condition pour les SIAO de disposer d'outils de pilotage et de suivi suffisamment fins pour assurer de façon satisfaisante leur mission d'observation sociale.

Les crédits supplémentaires alloués en 2014 aux SIAO devraient notamment permettre de poursuivre le déploiement d'un système d'information commun à l'ensemble des services. Selon le projet annuel de performances, trois chantiers seraient menés en 2014 :

- achever la couverture fonctionnelle de l'outil informatique à disposition des SIAO insertion et des SIAO urgence ;

- lancer, à partir du deuxième trimestre 2014, le chantier de reprise de données à partir des applicatifs informatiques existants ;

- développer une base de données d'observation sociale (BDOS), alimentée par les applicatifs SIAO, afin de partager entre l'ensemble des partenaires des informations objectivées, disponibles en temps réel, sur les besoins sociaux des bénéficiaires et l'offre permettant d'y répondre.

Cet outil est indispensable pour assurer une connaissance exhaustive et partagée des besoins ainsi que de l'offre d'hébergement et de logement adapté. Il constitue par conséquent la base d'une meilleure adaptation du parc aux besoins effectivement constatés sur les territoires.

2. Le processus de modernisation des structures de prise en charge

Le renforcement des capacités d'accueil du dispositif d'hébergement s'accompagnent d'une modernisation de celui-ci dans une optique de maîtrise des coûts.

Des travaux ont été lancés en 2009 pour élaborer un référentiel national des prestations et des coûts. Ses deux premiers volets, relatifs aux prestations, ont été publiés par voie de circulaire en 201011(*). Le premier volet définit dix-sept prestations types (par exemple mettre à l'abri, alimenter, écouter/soutenir, accompagner vers l'autonomie) ainsi que trois prestations supports (administrer/gérer/manager, coordonner/animer des réseaux sur les territoires, observer et participer à l'évolution des politiques publiques). Le second volet définit les modalités de délivrance de ces prestations ainsi que les règles juridiques applicables en la matière.

Une étude nationale des coûts (ENC), lancée en 2010, doit constituer le troisième volet de ce dispositif. Six groupes homogènes d'activités et de missions (GHAM) ont été identifiés et des formations ont été lancées afin de faciliter l'appropriation de ces nouveaux outils. Selon les données fournies par le projet annuel de performances annexé au projet de loi, le processus devrait se poursuivre en 2014 et s'accompagner de la mise en place d'un outil informatique destiné à analyser et exploiter les données recueillies dans le cadre de l'ENC.

Si les associations rencontrées par votre rapporteur saluent la démarche consistant à assurer une meilleure connaissance des coûts ainsi qu'une harmonisation des pratiques, elles soulignent également les limites inhérentes à l'ENC : fondée sur l'analyse de dotations historiques généralement sous-évaluées, elle prend insuffisamment en compte les enjeux relatifs à la qualité des prestations fournies. Dès lors, si l'ENC doit permettre de faciliter le dialogue de gestion entre l'Etat et les opérateurs, les conséquences à en tirer en termes d'évolution de la tarification des structures doivent être envisagées avec prudence.

La démarche de modernisation du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement s'accompagne par ailleurs d'une réflexion sur la mise en place d'un statut juridique commun à l'ensemble des structures concernées. En pratique, il s'agirait d'un alignement sur celui des CHRS.

Appartenant à la catégorie des établissements et services sociaux et médico-sociaux12(*), les CHRS sont financés par le biais d'une dotation globale de financement versée par douzième tous les mois. Les autres structures perçoivent en revanche une subvention annuelle.

Evoqué au moment de l'élaboration du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, l'alignement sur le statut CHRS comporterait un coût certain pour le budget de l'Etat qui mérite d'être expertisé. L'article 12 bis du projet de loi Alur demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur cette question avant le 31 décembre 2014, ce qui permettra certainement d'éclairer les débats.


* 11 Circulaire n° DGCS/1A/2010/271 du 16 juillet 2010 relative au référentiel national des prestations du dispositif d'accueil, d'hébergement, d'insertion.

* 12 La liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux est définie à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.