Projet de loi de finances pour 2015 : Égalité des territoires et logement

C. BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Sont regroupés dans le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », les crédits relatifs au logement et à la construction et ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement.

Comme l'an dernier, les crédits diminuent fortement, de près de 9 % en AE et de plus de 28 % en CP, afin de contribuer à l'effort de redressement des comptes publics.

Évolution en 2015 des crédits du programme 135
(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI 2014	PLF 2015	Evolution	LFI 2014	PLF 2015	Evolution
Construction locative et amélioration du parc	451, 6	405	-10,33%	276, 8	171, 4	-38,08 %
Soutien à l'accession à la propriété	4, 1	3, 8	-5,00%	4, 1	3, 8	-5,00 %
Lutte contre l'habitat indigne	6, 5	4, 8	-26,18%	6, 5	4, 8	-26,18 %
Réglementation, politique technique et qualité de la construction	51, 2	48, 8	-4,64%	51, 1	48, 8	-4,54 %
Soutien	17	14, 8	-12,59%	17	14, 8	-12,59 %
Urbanisme et aménagement	45, 6	44, 9	-1,65%	45, 4	44, 9	-1,21 %
Grand Paris
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	576, 1	522, 3	-9,34%	401, 09	288, 7	-28,01 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015.

1. L'action « Construction locative et amélioration du parc »

L'action « Construction locative et amélioration du parc » qui rassemble 77,5 % des crédits de ce programme, financent les actions de développement et d'amélioration du parc locatif social en métropole hors opérations de rénovation urbaine et, les investissements nécessaires à l'accueil des gens du voyage.

Les crédits de cette action diminuent de 10,33 % en autorisations d'engagement et de 38,08 % en crédits de paiement .

• Les crédits consacrés aux aides financières au développement et à l'amélioration du parc locatif social dites « aides à la pierre » sont en baisse. Les crédits de paiement diminuent de 105 millions d'euros par rapport à 2014, pour s'établir à 160 millions d'euros. Les autorisations d'engagement diminuent de 47 millions et atteignent 400 millions d'euros . Le Gouvernement souligne que la baisse des crédits de paiement sera cependant compensée comme l'an dernier par le fonds de concours issus du fonds géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) , à hauteur de 216 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis a souhaité illustrer cette baisse des aides à la pierre par un exemple concret : le cas de la métropole Nice Côte d'Azur.

Un exemple concret de la baisse des aides à la pierre :
le cas de la métropole Nice Côte d'Azur

Pour 2013, la métropole bénéficiait de 9 894 000 € d'aide à la pierre, l'État versant 7 038 000 € et Action Logement 2 856 000 €, pour un objectif de 1 020 logements à produire, soit un ratio au logement de 9 700 €.

Pour 2014, la métropole bénéficiait de 10 220 000 € d'aide à la pierre, l'État versant 7 420 000 € et Action Logement 2 800 000 €, pour un objectif de 1 400 logements à produire, soit un ratio au logement de 7 300 €, soit une baisse de 24,7 %.

Pour 2015, l'enveloppe globale devrait diminuer de 11 %, les PLUS ne bénéficieront pas de subventions de l'État et l'enveloppe d'Action Logement pour surcoût foncier (règle du 1 € pour 1 € - Action Logement/État) devrait être abandonnée. En conclusion, une baisse du ratio au logement d'au moins 30 % est attendue, soit environ 5 000 € par logement.

Votre rapporteur pour avis dénonce le choix du Gouvernement de diminuer les aides à la pierre alors même que les collectivités territoriales ne sont pas en capacité de compenser cette baisse en raison de la diminution importante de leurs dotations, qui les oblige en particulier à réduire leurs investissements dans le logement social.

Il en est de même pour les organismes HLM qui mobilisent pour compenser cette baisse des aides à la pierre de plus en plus de fonds propres au risque d'être fragilisés à un moment crucial où leurs efforts doivent porter sur la production et la construction.

• Les crédits subventionnent des opérations de construction et d'acquisition financées par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs à usage social construction-démolition (PLUS -CD).

En 2013, ont été financés 117 065 logements sociaux (hors zone Anru) ainsi répartis : 29 734 PLAI (+ 27% par rapport à 2012),  54 788 PLUS (+ 12,4 % par rapport à 2012) et  32 543 PLS.

Pour 2015, l'objectif gouvernemental de production de 150 000 logements sociaux doit se traduire par la construction de 135 000 logements sociaux en métropole, 8 000 au titre de la reconstitution de l'offre Anru et 7 000 dans les départements d'outre-mer. La production de logements sociaux se décomposerait en 34 000 logements financés par des PLAI, 66 000 par des PLUS et 35 000 par des prêts locatifs sociaux.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur le maintien d'objectifs identiques à ceux de l'an dernier alors qu'ils ne seront vraisemblablement pas atteints, comme ce fut le cas en 2013 (117 065 logements) et propose de retenir des objectifs certes moindres mais susceptibles d'être remplis.

En 2015, en raison des baisses des aides à la pierre, le Gouvernement a choisi de porter son effort sur les PLAI. Comme l'indique le projet annuel de performance, les crédits seront destinés à financer à 98,5 % des PLAI et la surcharge foncière. Aucun crédit ne sera affecté à des logements financés par des PLUS . Le montant affecté à la surcharge financière , qui doit permettre de compenser le coût du foncier dans les zones les plus tendues, diminue de 9,3 % . Votre rapporteur pour avis souligne que si les PLAI sont nécessaires, les PLUS le sont également.

• Le fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux est alimenté par la majoration des prélèvements sur les budgets des communes qui n'ont pas atteint le taux de logement social sur leur territoire.

En 2014, 1 141 communes dont 59 situées dans les départements d'outre-mer n'ont pas atteint leur objectif de mixité sociale. 761 communes étaient soumises à un taux de 25 % de logements sociaux et 380 communes à un taux de 20 % de logements sociaux.

Sur les 51,5 millions prélevés en 2014, 40,4 millions (+65 %) sont reversés aux bénéficiaires suivants :

- 16,3 millions aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre ;

- 17 millions aux établissements publics fonciers d'État ;

- 4,8 millions aux établissements publics fonciers locaux ;

- 2,3 millions aux fonds régionaux d'aménagement urbain et fonds régional d'aménagement foncier et urbain.

Le fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux bénéficiera de 11,1 millions (+73 %) issus de ce prélèvement.

En septembre dernier, lors du congrès de l'Union sociale pour l'habitat, Manuel VALLS, Premier ministre a confirmé que les obligations prévues par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et renforcées par la loi Alur seraient respectées. Ainsi, dès le 1 ^er janvier 2015, la multiplication par cinq des pénalités devrait être appliquée aux communes qui ne respectent pas leurs obligations. Votre rapporteur pour avis souhaite rappeler que les communes dans certains territoires sont confrontées à des contraintes multiples qu'on ne peut ignorer : baisse de la ressource financière, absence de disponibilité foncière, Plan Prévention des Risques (PPR) et contraintes réglementaires diverses et variées, incapacité de l'appareil productif à poursuivre un tel mouvement.

La multiplication par deux à trois des « objectifs SRU » triennaux reviendrait dans certains territoires à ne plus produire que du logement locatif social et à construire bien plus que ces dernières années toutes productions confondues (promotion publique et privée).

• En outre, cette action finance à hauteur de 5 millions d'autorisations d'engagement et de 11,4 millions de crédits de paiement, des subventions aux collectivités territoriales pour la réalisation ou la réhabilitation d'aires d'accueil des gens du voyage . Fin 2013, 74 % des places prescrites par les schémas départementaux pour l'accueil des gens du voyage avaient été financées.

2. Les autres actions

• L'action « Soutien à l'accession à la propriété »

Les crédits de cette action qui recouvrent les crédits relatifs à la politique de soutien de l'État à l'accession sociale à la propriété et notamment les frais de commission versées à la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété diminuent de 5 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

• L'action « Lutte contre l'habitat indigne »

Les crédits de cette action diminuent de 26,18 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils financent : les diagnostics et contrôles après travaux (0,8 millions), les travaux d'office en cas de carence du propriétaire (3 millions), l'hébergement ou le relogement des occupants en cas de défaillance des propriétaires (0,5 millions)

La loi Alur a mis en place la possibilité pour le préfet, le maire ou le président d'un EPCI de prononcer des astreintes à l'encontre du propriétaire qui n'aurait pas exécuté dans le délai prescrit les mesures et travaux visant à remédier à l'insalubrité du logement. Ce système doit permettre d'obliger le propriétaire à réaliser les travaux sans attendre que l'État ou la collectivité territoriale ne se substituent à lui. Or, faute de publication du décret d'application, ce dispositif n'est toujours pas en vigueur.

Votre rapporteur pour avis regrette que le Gouvernement ait ici encore anticipé les conséquences de la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure en diminuant les crédits destinés aux travaux d'office en cas de carence du propriétaire de 4,09 millions à 3 millions.

• L'action « Réglementation, politique technique et qualité de la construction »

Les crédits de cette action diminuent de 4,64 % en autorisations d'engagement et de 4,54 % en crédits de paiement

Les crédits de cette action financent en particulier :

- le contentieux de l'habitat (mise en oeuvre du droit au logement opposable, recours de bénéficiaires de l'APL), pour 34,5 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- le contentieux de l'urbanisme (contentieux liés aux refus de permis de construire) ;

- les observatoires du logement pour 4,8 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Répondant à une question sur les effets des règles relatives au désamiantage sur les opérations de rénovation sur site occupé , Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, lors de son audition par la commission le 19 novembre dernier, a indiqué que l'amiante engendrait un surcoût dans les travaux de réhabilitation, évalué à 2,3 milliards d'euros rien que pour le logement social. Elle a ajouté que cette situation nécessitait un plan interministériel sur les actions d'information, de formation, de recensement, d'animation interprofessionnelle à mettre en place par l'État et que des recherches étaient menées pour recourir à des procédés moins coûteux.

Sensibilisée à cette question, la Caisse des dépôts et consignations a annoncé la mise en place d'un prêt amiante. Pour financer les travaux liés à la résolution du problème de l'amiante, les bailleurs pourront bénéficier d'un prêt au taux de 0,5 %, pour un montant maximum de 10 000 € par logement.

• L'action « Soutien »

Les crédits de cette action diminuent de 12,59 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils financent la mise en oeuvre des politiques d'aménagement, de l'urbanisme et du logement, et en particulier, les dotations relatives au Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, en partie la Délégation interministérielle pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées et les commissions de médiation pour la mise en oeuvre du DALO.

• L'action « Urbanisme et aménagement »

Les crédits de cette action diminuent de 1,65 % en autorisations d'engagement et de 1,21 % en crédits de paiement. Ils financent les agences d'urbanisme, les réseaux professionnels intervenant dans les secteurs de l'urbanisme et les architectes-conseils et paysagistes-conseils missionnés sur les projets les plus importants et les plus complexes.