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Projet de loi de finances pour 2018 : Cohésion des territoires - Hébergement et logement des personnes vulnérables

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Cohésion des territoires - Hébergement et logement des personnes vulnérables ( avis - première lecture )

B. LES DISPOSITIFS DU PROGRAMME 177 CONTINUENT À FAIRE FACE À DES PROBLÉMATIQUES AUXQUELLES LES EFFORTS RÉCENTS N'ONT PAS PERMIS DE RÉPONDRE

Au-delà de la mise en oeuvre du plan « logement d'abord », le programme 177 devra en 2018 faire face à des problématiques qui persistent.

1. L'échec de la résorption des nuitées hôtelières

Alors que le recours à l'hôtel devrait demeurer une solution exceptionnelle de mise à l'abri en urgence des personnes à la rue, ce mode d'hébergement est devenu habituel voire durable pour un nombre croissant de personnes et de familles. En 2016, le nombre de personnes hébergées ainsi atteignait 42 646 et l'hôtel était en passe de devenir le premier mode d'hébergement.

Or, l'hébergement dans des établissements hôteliers dont la qualité laisse souvent à désirer ne permet pas d'offrir aux personnes concernées des conditions d'accueil et surtout d'accompagnement satisfaisantes. En outre, cette situation induit une dépendance des opérateurs de l'hébergement vis-à-vis d'acteurs hôteliers et d'intermédiaires de réservation pour lesquels cette activité constitue une source de chiffre d'affaires.

Face à cette situation, le Gouvernement précédent a annoncé en 2015 un plan visant à réduire la croissance du volume de nuitées hôtelières13(*) passant par la création de solutions alternatives (9 000 places en intermédiation locative, 1 500 places en résidences sociales et 2 500 places en centre d'hébergement entre 2015 et 2017).

Ce plan a contribué à ralentir la progression du nombre de nuitées hôtelières mobilisées, le taux de progression annuelle, qui dépassait 20 % en 2012, 2013 et 2014, n'étant que de 12 % en 2016. Pour autant, le nombre de personnes auxquelles aucune solution plus satisfaisante que l'hôtel n'est offerte continue de progresser.

Surtout, cette inflexion résulte également en partie de la saturation du parc hôtelier bon marché et s'accompagne d'une progression du nombre de personnes et de familles laissées sans réponse.

Évolution du nombre de nuitées hôtelières

Source : Projet annuel de performance du programme 177 et calculs du rapporteur

S'il est plus coûteux à moyen terme car il ne permet pas la réinsertion des personnes hébergées, l'hôtel se révèle à court terme être une solution moins onéreuse que les autres structures d'hébergement. Selon les données fournies par la DGCS, le coût moyen annuel d'une place à l'hôtel était ainsi en 2016 de 5 595 euros, contre 10 708 dans les dispositifs d'hébergement d'urgence hors CHRS14(*) et 16 811 euros en CHRS.

Surtout, dans le contexte de sous-budgétisation récurrente qui ne permet pas aux gestionnaires d'anticiper les besoins, l'hôtel est une solution plus rapidement mobilisable.

La sortie de l'hébergement d'urgence à l'hôtel nécessite donc une hausse des crédits consacrés aux autres types d'hébergement dans des proportions nettement supérieures à celle qui est proposée pour 2018.

Le recours à la procédure du marché public pour la création de places d'hébergement

À l'automne 2016, le ministère du logement a lancé un appel d'offre national visant à la création de places d'hébergement15(*). Alors que l'appel d'offre portait sur la création de 5 000 places, 3 675 places ont été créées, certains lots ayant été déclarés infructueux. Pour l'essentiel, ces places sont constituées d'anciens hôtels transformés en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) gérées par la société anonyme d'économie mixte (SAEM) Adoma (2 365 places). Trois groupements associatifs ont par ailleurs obtenu des lots représentant au total 1 310 places16(*).

Les associations tête de réseaux auditionnés par votre rapporteur ont fait part de leurs réserves vis-à-vis de ce mode opératoire, qui déroge aux procédures d'appel à projet ou de subvention habituellement utilisées. Le cahier des charges de cet appel à projet a en effet été conçu pour favoriser la sélection d'un opérateur national sans concertation avec le tissu associatif local, ce qui a pu poser un certain nombre de difficultés.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la DGCS, cette opération de création de places par appel d'offre n'est pas appelé à se renouveler.

2. La question migratoire

Les dispositifs financés par le programme 177 continuent à être fortement sollicités par les demandeurs d'asile mais également par les personnes, déboutées du droit d'asile ou se trouvant dans une situation administrative complexe, qui se maintiennent sur le territoire français sans perspective de régularisation.

Le nombre de demandeurs d'asile continue de progresser et le nombre de places dans les centres d'hébergement dédiés demeure insuffisant malgré la création de près de 17 000 places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada) depuis la fin de l'année 201317(*). Selon les données du PAP du programme 303 (Immigration et asile), seuls 57 % des demandeurs d'asile seraient hébergés dans le parc dédié en 2017, l'objectif pour 2018 étant fixé à 64 %. Les demandeurs d'asile ne trouvant pas de place dans le parc dédié sont amenés à se tourner vers les dispositifs généralistes.

Part des demandeurs d'asile hébergés dans les dispositifs dédiés

Source : Projet annuel de performance du programme 303

Les structures d'hébergement des demandeurs d'asile

Outre les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), le parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile se compose du dispositif « accueil temporaire-service de l'asile (AT-SA), de places relevant du programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (Prahda) ouvertes dans le cadre d'une commande publique lancée en 2016 par le ministère de l'intérieur, des centres d'accueil et d'orientation (CAO) ouvert à partir de la fin de l'année 2015 à la suite des opérations d'évacuation de campements dans le Calaisis et le Dunkerquois et enfin de places d'hébergement d'urgence (Huda).

Les CAO, qui avaient vocation à être des structures temporaires, ont été dans un premier temps financées sur les crédits du programme 177, ce qui a représenté une dépense de 35,8 millions d'euros en 2016. En 2017, leur financement a été transféré vers le programme 303 (Immigration et asile). Toutefois, les centres d'hébergement d'urgence des migrants (Chum), structures similaires aux CAO créées en Ile-de-France, restent dans le périmètre du programme 177. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, des discussions sont en cours entre les ministères de la cohésion des territoires et de l'Intérieur pour faire évoluer cette situation.

En outre, l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile se traduit par une augmentation du nombre de déboutés, dont une partie importante demeure sur le territoire national18(*) et sollicite les dispositifs d'hébergement alors que, sans perspective de régularisation, il est difficile d'organiser leur sortie des dispositifs d'hébergement vers le logement autonome.

Demandes d'asile, décisions favorables et déboutés

Note : demandes d'asile y compris mineurs accompagnant et réexamens et total d'attribution d'asile

et de protection subsidiaire y compris décision d'annulation de la CNDA.

Source : Ministère de l'intérieur, direction générale des étrangers en France

La sollicitation des dispositifs généralistes par les personnes en situation irrégulière ou à droits incomplets est particulièrement préoccupante car il est difficile d'envisager pour elles un parcours vers le logement ordinaire.

Il est difficile d'estimer le nombre de personnes migrantes hébergées dans les dispositifs généralistes. L'accueil étant inconditionnel, les gestionnaires de structures n'ont pas connaissance de la situation administrative des personnes qu'elles hébergent. Une enquête de la direction régionale et départementale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRDJSCS) de la région Nouvelle Aquitaine réalisée le 29 mai, le 30 juin et le 12 septembre 2017 faisait ressortir qu'environ 20 % des places financées par le BOP 177 étaient occupées par des personnes « en lien avec le phénomène migratoire », cette proportion montant à 40 % dans les centres d'hébergement d'urgence et à 100 % pour l'hôtel.


* 13 Circulaire interministérielle AFSA1505081C du 20 février 2015 relative à la substitution de dispositifs alternatifs aux nuitées hôtelières et à l'amélioration de la prise en charge à l'hôtel.

* 14 La dispersion est toutefois plus forte pour les nuitées d'hôtel puisque les coûts observés étaient compris entre 3 619 euros et 26 114 euros pour les nuitées hôtelières et entre 3 860 et 19 617 euros pour les dispositifs d'hébergement d'urgence.

* 15 Parallèlement, un marché public similaire a été lancé par le ministère de l'intérieur pour l'accueil de publics migrants.

* 16 Le groupement ARS doit gérer 505 places en Meurthe-et-Moselle et dans la Meuse, le groupement AMLI doit gérer 305 places en Moselle et dans les Vosges et le groupement « Un toit pour tous » doit gérer 500 places dans le Calvados.

* 17 Source : PAP du programme 303. 1 500 places supplémentaires sont prévues pour 2018.

* 18 En 2016, le ministère de l'Intérieur comptabilisait moins de 13 000 mesures de retour forcé. Il convient toutefois de noter qu'une partie des demandeurs d'asile déboutés peut quitter volontairement le territoire ou obtenir un droit au séjour à un autre titre. La situation familiale ou sanitaire d'une personne en situation irrégulière peut enfin faire obstacle à son éloignement.