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III. ASSURER LA PÉRENNITÉ DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE

A. QUEL AVENIR POUR LA POLITIQUE DU PATRIMOINE ?

1. Une nécessité : maintenir une capacité d'intervention substantielle de l'Etat

a) Un champ d'action de plus en plus large

·  L'accroissement du champ de l'action patrimoniale de l'Etat...

La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques a confié à l'Etat la charge d'assurer la conservation du patrimoine protégé. Cette responsabilité n'est plus aujourd'hui de la même nature qu'au début du siècle. En effet, et il s'agit là d'une des évolutions majeures auxquelles a été confrontée la politique culturelle au cours des dernières années, le champ de l'action patrimoniale de l'Etat s'est considérablement élargi. Limité à l'origine à quelques grands monuments prestigieux, il s'étend désormais à des vestiges de plus en plus variées du passé.

Cette évolution qui s'explique par une modification de la conception de l'histoire et de l'art s'est reflétée dans la politique de classement. Aujourd'hui, 39 600 immeubles sont protégés au titre des monuments historiques, soit 13 830 immeubles classés et 25 770 immeubles inscrits à l'inventaire des monuments historiques. Bien que depuis 1995 on assiste à un ralentissement du rythme des classements, ces chiffres témoignent de l'étendue des responsabilités de l'Etat.

Par ailleurs, notre dispositif de protection du patrimoine révèle encore des lacunes. Ainsi, le cadre juridique de la loi du 31 décembre 1913 ne permet pas d'assurer dans des conditions satisfaisantes la protection des objets mobiliers, notamment en ce qui concerne le mobilier ou les décors intérieurs des châteaux, trop souvent victimes de l'appétit financier de repreneurs peu sensibles à leur valeur esthétique et historique et à la nécessité de les maintenir dans leur cadre d'origine. A ce titre, votre rapporteur se félicite de l'annonce par la ministre du dépôt d'un projet de loi sur ce sujet.

· ... répond à une attente des Français

Parallèlement à cette évolution, s'est fait jour chez nos concitoyens le sentiment que le patrimoine ne devait pas seulement être l'objet de respect et de soins mais que, trace de l'activité des générations passées, il était un témoin vivant et familier de leur histoire, source d'identité face aux interrogations du présent. Ce sentiment n'a fait que renforcer la légitimité de l'intervention de l'Etat dans ce domaine.

b) La nécessité de maintenir une capacité d'intervention substantielle de l'Etat

· Le bilan de la loi-programme n° 93-1437 du 31 décembre 1993 relative au patrimoine monumental

Le vote de lois de programme ne concerne que quelques secteurs de l'action gouvernementale. Les lois de programme de 1988 et de 1993 dans le domaine du patrimoine monumental traduisaient la volonté du gouvernement d'accorder une priorité particulière aux investissements sur les monuments historiques.

La loi de programme du 31 décembre 1993, qui portait sur les années 1994 à 1998, prévoyait d'affecter à la " conservation du patrimoine monumental d'intérêt public " un montant de 7.849 millions de francs d'autorisations de programme (soit 8.014 millions de francs si l'on tient compte de l'actualisation). Prévoyant une progression régulière des investissements de 2 % par an, la loi avait fixé cinq tranches annuelles réparties comme suit :

CINQ TRANCHES ANNUELLES RÉPARTIES COMME SUIT :

Années

Tranches annuelles (1)

Montant actualisé (1)

1994

1508

-

1995

1538

1573,37

1996

1569

1611,36

1997

1601

1644,22

1998

1633

1677,09

(1) en millions de francs.

L'exécution de la loi de programme dans le cadre des lois de finances est retracée dans le tableau suivant :

(en millions de francs)


Années

Dotations actualisées prévues par la loi de programme

Dotations résultant
des lois de finances

1994

1508

1524,43

1995

1573,37

1584,86

1996

1611,36

1646,77

1997

1644,22

1159,1

1998

1677,09

1616,52

Sur les cinq années d'exécution de la loi de programme, le montant des autorisations de programme inscrites en lois de finances initiales n'a représenté que 93 % des dotations actualisées. Si l'on raisonne par rapport aux crédits disponibles après annulations, le ratio est ramené à 91,7 %.

Ces résultats de l'exécution de la loi de programme résultent essentiellement :

- des mesures d'annulation décidées en 1996 qui ont porté sur 265 millions de francs ;

- et de la décision prise en 1997 d'étaler sur une année supplémentaire la loi de programme au même titre que tous les engagements pluriannuels de l'Etat. Les autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale pour 1997 ne s'élevaient en conséquence qu'à 70 % des dotations prévues par la loi de programme.

Il convient de souligner que les effets de la diminution des crédits en 1996 et 1997 ont pu être atténués par une meilleure mobilisation des crédits disponibles, qui a permis de maintenir constant le volume des engagements. Ainsi, le montant des crédits engagés a pu s'élever en 1997 à 1 990 millions de francs. Bien que l'inscription en loi de finances initiale pour 1998 de dotations à peu près comparables à celles prévues par la loi de programme ait permis de maintenir en 1998 un volume constant d'engagement, les réductions de crédits opérées en 1996 et 1997 ont eu des conséquences tant sur les programmes de travaux sur les monuments historiques que sur l'activité des professionnels de la restauration.

En effet, les mesures de régulation budgétaire pour 1996 et 1997 ont contraint l'administration à reporter ou à étaler l'exécution des travaux de restauration. Les annulations ou les modifications de programme ont été déterminées en fonction des priorités et des urgences dictées par l'état des édifices concernés. Les opérations déjà entamées, dont la réalisation s'étalait sur plusieurs années, ont été poursuivies aussi souvent que possible. Mais un grand nombre d'opérations nouvelles ont dû être reportées. En ce qui concerne les travaux effectués sur des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat, dont le financement repose sur la participation des propriétaires et de l'Etat, la réduction des crédits inscrits en loi de finances a fait jouer à rebours le coefficient multiplicateur représentant le rapport entre les crédits d'Etat et le montant des travaux effectivement générés, entraînant une diminution de la dépense globale consacrée au patrimoine. En effet, on estime pour ces monuments que 1 million de francs du budget de l'Etat est à l'origine de 2,8 millions de francs de travaux. Afin d'atténuer l'effet des réductions des crédits d'Etat, les conservations du patrimoine ont usé de moyens divers : révision à la baisse du montant des tranches annuelles afin d'éviter des interruptions de chantier ; développement de l'appel au concours de fonds structurels européens par exemple.

Le non-respect de la loi de programme a eu par ailleurs des répercussions sur l'activité des professionnels de la restauration. En effet, les réductions de crédits en 1996 et 1997 les ont contraint à prévoir un plan de charge réduit pour 1998 même si l'augmentation significative des crédits prévue par la loi de finances pour 1998 a permis d'éviter un ralentissement brutal de l'activité.

Or, le marché des travaux pour la restauration des monuments historiques se caractérise par un taux de main-d'oeuvre particulièrement élevé. Sur un million de francs investi, 60 à 85 % va à l'emploi, ce qui correspond à 3 emplois à plein temps sur une année entière. Les réductions budgétaires qui ont entraîné des retards, des reports ou des annulations d'opérations ont entraîné une raréfaction des marchés contraignant, dans un contexte de concurrence accru, les entreprises à baisser leur prix. La baisse des prix et les difficultés de trésorerie qu'ont rencontré les entreprises les ont conduit dans bon nombre de cas à licencier ou à ne plus recruter.

Le Groupement national des entreprises de restauration des monuments historiques estimait fin 1997 que les pertes d'emplois du secteur pourraient atteindre 20 % de l'effectif total de fin 1994. Cette situation apparaît inquiétante dans la mesure où les emplois qui ont disparu sont souvent ceux des ouvriers les plus anciens dans l'entreprise, donc les plus qualifiés et les plus expérimentés, ou ceux des apprentis. Or, dans ce secteur, la formation aux métiers se fait traditionnellement par transmission du savoir-faire des plus âgés vers les plus jeunes.

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