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2. Pérenniser l'engagement de l'Etat

a) La nécessité de maintenir une politique dynamique d'investissement

L'analyse des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 figure dans la première partie du rapport. On se contentera de rappeler ici que ces crédits augmentent de 2,2 % en autorisations de programme (soit 1 566,4 millions de francs), évolution qui dépasse de peu le taux de progression annuel de 2 % prévu pour les années 1994 à 1998 par la loi de programme.

Votre rapporteur avait souligné dans son précédent rapport l'importance de maintenir le principe d'une programmation pluriannuelle des dépenses consacrées au patrimoine, en dépit des limites que constituent le principe de l'annualité budgétaire et les mesures de régulation prises en cours d'exécution.

En effet, les lois de programme constituent un gage de la continuité de l'engagement de l'Etat en faveur du patrimoine, particulièrement aux yeux des entreprises du secteur de la restauration des monuments historiques. Par ailleurs, elles accentuent l'effet multiplicateur de la dépense consacrée au patrimoine, les collectivités locales et les propriétaires privés, qui disposant de perspectives chiffrées sur le niveau d'engagement de l'Etat peuvent plus aisément décider d'opérations de restauration.

Or, Mme Catherine Trautmann, lors de son audition par votre commission le 20 octobre 1998, a indiqué que la formule d'une nouvelle loi de programme sur le patrimoine monumental ne serait pas retenue en 1999, celle de 1993 étant devenue caduque. En tout état de cause, ce constat ne peut satisfaire votre rapporteur, cela d'autant plus que la ministre a souligné que le maintien à un niveau satisfaisait de l'enveloppe annuelle consacré au patrimoine résultera, d'une part, d'un effort de progression continue des crédits inscrits au budget, et d'autre part, d'une amélioration de leur conditions d'engagement destinée à éviter des retards dans l'exécution des crédits ouverts en loi de finances.

On peut certes imaginer des moyens d'améliorer la politique conduite en ce domaine par l'Etat : rationalisation des procédures de travaux, renforcement des outils de suivi de la consommation de crédits, meilleure programmation des opérations de restauration. Néanmoins, les efforts concernant la gestion des crédits avaient d'ores et déjà imposé une meilleure mobilisation des crédits qui s'était traduite par une progression des taux d'engagement, progression qui a néanmoins des limites. Il est donc vain de penser qu'ils suffiront à eux seuls à maintenir un niveau satisfaisant d'engagements. Seule une progression continue des dotations inscrites le permettra et la loi de programme était sans doute le meilleur moyen pour le gouvernement d'afficher ses intentions sur ce point pour les années à venir.

Enfin, votre rapporteur relève que le vote d'une loi de programme est pour le Parlement l'occasion de se prononcer sur les orientations de la politique du patrimoine, débat qui désormais ne pourra avoir lieu qu'à l'occasion du vote de la loi de finances. Il prend acte de l'engagement pris par la ministre devant votre commission de s'attacher à ce que l'information du Parlement sur l'emploi des crédits destinés au patrimoine continue à faire l'objet d'un rapport annuel spécifique retraçant les actions menées dans ce domaine et leur traduction budgétaire.

b) Encourager l'initiative privée

· Une nécessité imposée par l'étroitesse de la marge de manoeuvre budgétaire de l'Etat

Face à l'accroissement du nombre de biens protégés, il est opportun de s'interroger sur la possibilité pour l'Etat d'assumer l'ensemble de la responsabilité de la protection et de la mise en valeur du patrimoine.

La réponse est à l'évidence négative. Un bilan de l'état du parc immobilier classé dressé par la direction du patrimoine en 1995 -et qui mériterait au demeurant d'être actualisé- a souligné le caractère insuffisant des crédits prévus par la loi de programme de 1993 au regard des opérations considérées comme les plus urgentes. En effet, pour faire face aux urgences, il faudrait plus que doubler les dépenses consacrées au patrimoine. Les crédits consacrés au patrimoine par l'Etat -même régulièrement augmentés- ne peuvent donc suffire à l'ampleur de la tâche.

Or, les Français se révèlent de plus en plus attachés à leur patrimoine et de plus en plus désireux de le protéger et de le mettre en valeur. Il apparaît donc essentiel d'encourager leur participation à la politique du patrimoine.

En ce qui concerne les monuments protégés au titre de la loi de 1913, le financement de leur conservation est assurée par l'Etat pour les monuments qui lui appartiennent et à peu près par moitié par l'Etat et par les collectivités locales ou les personnes propriétaires pour le reste. Il importe d'encourager les efforts des collectivités locales et des propriétaires privés pour assurer la protection de leurs monuments.

A ce titre, votre rapporteur s'interroge sur la cohérence des dispositifs fiscaux prévus pour les propriétaires privés de monuments historiques. En contrepartie de leurs obligations, les propriétaires privés peuvent bénéficier d'avantages fiscaux concernant les dépenses engagées sur les monuments. Comme le prévoient les article 41 E et S de l'annexe III du code général des impôts, les charges foncières (travaux non subventionnés, frais de gérance, rémunération de gardien) sont déductibles du revenu imposable en totalité pour les monuments ouverts au public et à 50 % pour les autres. Mais la quote-part à la charge du propriétaire des travaux de restauration ou d'entretien exécutés ou subventionnés par l'Etat le sont en totalité dans les deux cas. Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence d'une réglementation liant le bénéfice d'un avantage fiscal à la perception d'une subvention, alors même que tous les travaux doivent faire l'objet d'une autorisation.

· Soutenir l'action de la Fondation du patrimoine

Face à l'accroissement du champ patrimonial et dans un contexte de réduction des dépenses publiques, est apparue la possibilité de développer l'initiative privée afin de transformer l'intérêt nouveau des Français pour leur patrimoine en engagement actif.

A cette fin, la loi n° 96-590 du 2 juillet 1996 a créé la " Fondation du patrimoine ".

La " Fondation du patrimoine " est un organisme de droit privé dont la mission est de " promouvoir la connaissance, la conservation et la mise en valeur du patrimoine national " afin de combler les lacunes du dispositif étatique de protection du patrimoine. Elle s'attache en particulier à " l'identification, à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine non protégé " et devait avoir pour principale mission de concourir à la sauvegarde du patrimoine de proximité non protégé.

Depuis la publication du décret du 18 avril 1997 qui a fixé ses statuts, la Fondation a entamé la mise en place de son organisation territoriale. Appuyée sur des délégués régionaux eux-mêmes assistés de délégués départementaux, elle repose sur un partenariat actif avec le monde économique et une collaboration étroite avec les associations. Au niveau local, le rôle de la Fondation est d'élaborer des programmes d'opérations et d'apporter aux maîtres d'ouvrage une assistance technique, notamment par le montage des plans de financement, et d'instruire conjointement avec les architectes des bâtiments de France les demandes d'octroi de label.

Les capacités d'intervention de la Fondation sont pour l'heure très modestes. L'objectif final est de pouvoir en rythme de croisière dégager 2 millions de francs par an et par département qui permettraient de financer à hauteur de 20 % des projets qui feraient l'objet de cofinancement entre la Fondation et divers partenaires : propriétaires, industriels, collectivités locales.

Par ailleurs, la Fondation se heurte à des difficultés tenant à l'application de la disposition introduite dans le code général des impôts, à l'initiative du Sénat lors du vote de la loi de finances pour 1997, qui prévoit que sont déductibles du revenu imposable les charges foncières afférentes aux immeubles labellisés par la Fondation du patrimoine, si ce label est délivré sur avis favorable du service départemental de l'architecture. L'application de cette disposition essentielle pour encourager les initiatives des propriétaires, exige un décret qui pour l'instant n'a pas été pris. La Fondation se trouve donc privée de cet instrument d'action déterminant. Votre rapporteur ne peut que regretter que la non-application de la loi sur ce point, qui risque de condamner à l'échec l'action de la Fondation.

Compte tenu des faibles moyens d'intervention dont dispose la Fondation du patrimoine, votre rapporteur ne peut que regretter une nouvelle fois cette année que les crédits destinés au patrimoine non protégé (chapitre 66-20 article 20, édifices ruraux et jardins non protégés) soient maintenus à un niveau très faible. Le projet de loi de finances prévoit pour 1999 leur reconduction en francs courants en autorisations de programme (35 millions de francs) et une réduction de 0,55 % en crédits de paiement (34,1 millions de francs).

Cette évolution ne répond pas aux efforts accomplis par les communes pour protéger, restaurer et mettre en valeur leur patrimoine. En outre, elle ne permet pas de venir en aide aux communes les plus petites qui possèdent souvent des monuments remarquables mais dont le coût d'entretien et de protection est disproportionné à la modestie de leurs budgets.

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