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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Aménagement rural ( avis - première lecture )

 

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CHAPITRE IER -

L'EVOLUTION DE LA POLITIQUE
D'AMENAGEMENT RURAL

La politique nationale d'aménagement rural paraît être aujourd'hui à un tournant.

En effet, après la mise en place de nombreux dispositifs issus de mesures législatives significatives, intervenues en 1995 et 1996, la fin de l'année 1996 et le premier semestre de l'année 1997 ont été marqués par la tenue du CIADT d'Auch et la préparation du schéma national d'aménagement et de développement rural.

Or, le nouveau Gouvernement issu des urnes en juin 1997, après une période d'incertitudes, a souhaité ouvrir un nouveau chantier en matière d'aménagement du territoire, remettant ainsi en cause un certain nombre de décisions. Votre rapporteur pour avis ne conteste en rien le droit pour le Gouvernement, de déterminer de nouvelles orientations en la matière. Il se réserve néanmoins la possibilité d'examiner ces décisions à la lumière des impératifs du monde rural.

Sur le plan communautaire, la réforme des fonds structurels et de la PAC revêt une grande importance en raison du montant des crédits européens en faveur de la politique d'aménagement rural.

I. LE CIADT DE DÉCEMBRE 1997 : DE NOUVELLES ORIENTATIONS

Un Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire s'est tenu le 15 décembre 1997 à l'Hôtel Matignon.

Ce CIADT a entendu lancer une nouvelle politique d'aménagement du territoire. Il a insisté, d'une part, sur le caractère de plus en plus urbain de la France, 80 % de la population vivant sur 20 % du territoire et, d'autre part, sur son intégration forte au sein de l'Europe.

C'est sur cette toile de fond que le Premier Ministre a convoqué ce Comité interministériel dont il a précisé attendre une implication forte en matière d'aménagement du territoire, car si " la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'environnement est, bien sûr, chef de file sur ces questions ", " une politique d'aménagement du territoire n'est pas une somme d'interventions ou de programmes d'actions, c'est une démarche concertée au service d'objectifs partagés ", a-t-il rappelé. Ajoutant que le développement du territoire étant au service de l'emploi, M. Lionel Jospin a considéré que cette action était, de fait, au coeur de l'action gouvernementale.

Présentant les décisions de ce CIADT, le Premier ministre a donné sa définition de l'aménagement du territoire qui est de " réduire les disparités régionales au nom de la cohésion nationale tout en permettant à chaque territoire de valoriser ses atouts spécifiques ". La ministre de l'Aménagement du Territoire, Mme Dominique Voynet, a souhaité que le rôle de l'Etat soit moins réparateur qu'" incitateur et catalyseur des énergies des territoires ".

Enfin, le CIADT s'est clairement situé sous le signe du développement durable, utilisant mieux les ressources et préservant l'avenir.

Le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a été, en fait, l'occasion, pour le Gouvernement, de préciser sa politique.

Le Gouvernement a fait valoir l'aspect novateur des décisions adoptées lors de ce CIADT ; si sur certains points votre rapporteur pour avis souscrit à cette analyse, il souhaite néanmoins nuancer cette approche : en premier lieu, les nouvelles orientations dégagées par le Gouvernement lors de ce CIADT -comme c'est le cas pour la prééminence du fait urbain- ne doivent pas jouer au détriment du monde rural. En effet, nul ne conteste le caractère fortement urbanisé de notre population. Mais si le monde rural avait fait l'objet de plus d'attention -comme cela était prévu dans la loi du 25 février 1995-, certains phénomènes urbains pourraient être, non pas résolus, mais atténués.

En second lieu, les différents points présentés par le Gouvernement comme de nouvelles orientations (contractualisation des projets territoriaux, planification de la politique nationale dans un cadre communautaire) ont été déjà depuis bien longtemps identifiés et traités. Il était donc nécessaire, avant d'examiner ces " nouvelles orientations " d'en relativiser le caractère prétendument novateur.

A. L'INSCRIPTION DANS UN CADRE COMMUNAUTAIRE

En France, la politique d'aménagement du territoire a souvent été considérée comme de la responsabilité de l'Etat. Le seul débat éventuel a consisté à savoir qui, de l'Etat ou des collectivités locales, du fait des lois de décentralisation, était le plus à même de répondre aux nécessités de cohésion sociale et territoriale1(*).

En faisant référence au Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC), alors que l'Union européenne n'a pas compétence en matière d'aménagement, le Gouvernement a indiqué qu'il ne peut y avoir d'avenir pour les territoires sans une réflexion au niveau européen et sans la prise en compte d'enjeux transnationaux. Autrement dit, le devenir du port de Saint-Nazaire ne se décline pas seulement en termes de concurrence ou de complémentarité avec celui du Havre, mais bien en termes de valorisation de la façade maritime française vis-à-vis des ports du nord de l'Europe. De même, le développement de la couronne de régions allant du Nord-Pas-de-Calais à l'Alsace doit être abordé en tenant compte des équilibres infra-nationaux, mais aussi en fonction de la capacité de ces territoires à se rattacher à l'axe central du développement européen Londres-Francfort-Milan (la fameuse " banane bleue "), que l'entrée des PECO dans l'Union risque d'éloigner encore un peu du centre de gravité du territoire national.

Ce schéma, dont la version définitive devrait être adoptée d'ici la fin 1998, ne s'imposera pour le moment pas aux Etats. Mais pour le Gouvernement, la réflexion engagée par les ministres au niveau communautaire n'est qu'une première étape dans la construction de la politique européenne d'aménagement du territoire. Rappelons que les politiques de coopération transfrontalière ou de coopération interrégionale devraient faire l'objet d'encouragements notables dans le cadre des politiques socio-structurelles mises en oeuvre à partir de l'an 2000.

B. LA PRÉÉMINENCE DU FAIT URBAIN

Si tout le monde s'accorde pour considérer que la dichotomie ville-campagne qui a prévalu durant quelques décennies est aujourd'hui révolue, le débat, en revanche, reste vif autour de l'efficacité des politiques publiques : l'Etat doit-il faire le pari que les territoires à dominante rurale peuvent générer du développement à partir d'une valorisation de leurs ressources spécifiques, ou doit-il considérer que seul le développement urbain est de nature à entraîner le développement territorial ?

En faisant le constat que les systèmes urbains en voie de métropolisation sont une réponse appropriée pour la création de richesses dans un contexte de mondialisation des échanges, le Gouvernement semble avoir pris clairement le parti du fait urbain : organisation spatiale des agglomérations vers un schéma polycentrique, émergence de grands ensembles productifs repérables au niveau international, développement des liaisons directes entre les principales métropoles régionales et l'Europe... sont quelques-unes des principales orientations annoncées le 15 décembre 1997.

Votre rapporteur pour avis regrette que pour les espaces ruraux, à peine évoqués dans la nouvelle politique d'aménagement, le salut passe trop exclusivement par un ancrage à ces politiques urbaines, par la réorientation des politiques agricoles vers des formes de production et de consommation de l'espace moins intensives et plus soucieuses de l'environnement et des équilibres territoriaux, par une gestion contractuelle de certains espaces naturels et paysagers dignes d'intérêt, ainsi que par la protection des plus remarquables d'entre eux.

Le projet de loi sur les espaces ruraux est donc désormais oublié.

Si l'on ne peut nier le rôle moteur des villes concentrant 80 % de la population française aujourd'hui, probablement 90 % demain, on ne peut que s'inquiéter des effets d'un tel coup de balancier de la politique d'aménagement au détriment de 80 % du territoire, car la valorisation des espaces ruraux passe, aussi, par le développement de toutes les activités économiques, qu'elles soient agricole, forestière, industrielle, artisanale ou de services et, pour les plus fragiles d'entre eux, par des mesures spécifiques.

C. LA CONTRACTUALISATION DE PROJETS TERRITORIAUX

Innovations de la fin des années 80, les contrats de plan Etat-régions ont permis d'engager des politiques plus coordonnées entre l'Etat et les collectivités locales dont le champ d'intervention avait été élargi avec la décentralisation. Ces contrats en cours s'achevant fin 1999, les nouveaux contrats devront s'inscrire dans une double perspective :

- celle des fonds structurels européens, pour lesquels les contrats de plan Etat-régions constituent la contrepartie financière nationale de l'intervention communautaire. La réforme de ces fonds (2000-2006), prévue dans le cadre de l'Agenda 2000, doit conduire à réduire sensiblement de l'ordre de 30% la population éligible.

- celle des " pays " et des agglomérations, dont le CIADT a reconnu l'importance et l'intérêt, du fait du dynamisme des élus devant cette forme nouvelle de coopération. Près de 250 " pays " sont aujourd'hui en préparation. Sur la base du slogan " 400 pays/100 agglomérations ", le Gouvernement a décidé de contractualiser, dans les contrats de plan, la mise en oeuvre de ces politiques en tant que territoires de projets, appuyés sur des cahiers des charges, exprimant le projet de développement et les orientations stratégiques de l'organisation spatiale du territoire.

Même si les pays n'ont pas vocation à devenir un nouvel échelon administratif, dotés désormais de moyens financiers, ils devraient faire l'objet d'enjeux importants pouvant les rendre, à terme, incontournables dans le paysage institutionnel national.

Ainsi, cette politique contractuelle pourrait, dans l'avenir, dessiner une nouvelle organisation des territoires basée sur le triptyque pays-agglomérations/régions/Europe, fondée sur la notion de projet territorial.

On a coutume de dire que l'aménagement du territoire ne se conçoit que sur le moyen et le long termes. Néanmoins, les prochains mois seront plus que jamais décisifs pour la mise en oeuvre des principes affichés au CIADT de décembre.

D. LA RÉORIENTATION DES INSTRUMENTS FINANCIERS

La relance de la politique d'aménagement du territoire doit passer, selon le Gouvernement, par la réorientation des instruments financiers. Les différents fonds créés par la loi de 1995 sont ainsi remis à plat à partir de trois principes de base : leur vocation au service de l'aménagement et du développement du territoire, une gestion plus interministérielle et la prise en compte du développement durable :

- le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) devra ainsi financer des projets favorisant l'émergence d'emplois durables, en privilégiant la démarche intercommunale ;

- le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) devra prendre en compte l'objectif de rééquilibrage entre les modes de transport souhaité par le Gouvernement dans une optique de développement durable ;

- le Fonds de péréquation des transports aériens voit renforcer son caractère interministériel. Une mission d'analyse de la mise en oeuvre du FPTA et de son adéquation aux objectifs de l'aménagement du territoire a été confiée à M. Henri Martre, ancien Président directeur général de l'Aérospatiale ;

- le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) est intégré au sein du dispositif relatif aux contrats territoriaux d'exploitation ;

- le Fonds national de développement des entreprises (FNDE), enfin doté (200 millions de francs en 1998), est mis au service du renforcement en fonds propres et d'un meilleur accès au crédit des très petites entreprises, afin de renforcer les initiatives locales ;

-  les conditions d'emploi de la PAT, prime d'aménagement du territoire, seront revues pour accroître l'efficacité de cet instrument au service de la création d'emplois et d'activités durables.

E. LES ZONES DE CONVERSION

Le CIADT a pris une première série de mesures territoriales. Il s'agit d'abord de décisions en faveur de cinq zones de conversion, qui souffrent des conséquences de la restructuration de l'appareil de défense : les bassins de Brest et Lorient, de Cherbourg et du Cotentin, le département de la Loire et le bassin de Longwy. Le CIADT a proposé notamment aux collectivités locales de relancer le pôle européen de développement sous la forme d'un pacte d'initiative et de solidarité, en accompagnement d'une intercommunalité forte autour du projet du district urbain de Longwy. Enfin, dans le Nord-Pas-de-Calais, la démarche commune de développement du littoral, dans le cadre du syndicat mixte de la Côte d'Opale sera encouragé, et devrait faire l'objet d'une convention pour 1998-1999. De même, une convention de développement sera passée avec les collectivités du bassin minier.

Trois programmes d'action ont également été lancés en faveur du développement territorial durable : un plan Massif central, une convention de développement du Pays Basque et l'aménagement de la vallée du Doubs.

a) Le Massif Central, un " modèle de développement durable "

Le Gouvernement veut faire du Massif Central " un modèle de développement durable " axé sur les filières d'excellence, la qualité des produits et la valorisation des espaces et des ressources locales. Ce programme, qui couvrira la période 1998-1999, porte, au total, sur 350 millions de francs d'engagements de l'Etat qui seront complétés, notamment, par des financements européens.

Ce plan soutiendra la création d'entreprises en développant des filières innovantes à l'échelle du massif, à partir des grands pôles économiques : céramique industrielle à Limoges, technologies du vivant à Clermont-Ferrand, transformation de la viande et valorisation de l'eau à Limoges, la Souterraine et Saint-Etienne. Pour aider à la création de petites entreprises, 25 plates-formes d'initiative locale seront mises en place grâce au FNDE.

Les produits de qualité locaux seront soutenus : agriculture biologique, fromageries AOC, élevage à l'herbe, etc. Le tourisme sera encouragé grâce à l'aménagement de la vallée du Lot et aux 20 stations thermales du Massif.

Afin d'assurer la cohésion du Massif, les services de l'Etat y seront modernisés, les nouvelles technologies développées, les réseaux de transports rénovés, qu'il s'agisse du rail ou des routes et autoroutes dont le calendrier d'achèvement a été précisé.

Enfin, le Massif central devient un territoire d'expérimentation et d'excellence européenne dans le domaine de la gestion environnementale par la valorisation de nouveaux métiers dans le domaine de l'eau, par le soutien à la création d'un conservatoire botanique et l'aide à la création d'une dizaine de zones industrielles conçues dans une logique de développement durable.

b) Le Pays Basque

La réflexion prospective " Pays Basque 2010 ", initiée en 1992 avec le soutien de la DATAR, s'est traduite par un schéma d'aménagement et de développement du Pays Basque, qui a été reconnu comme pays en tant que tel, a été constaté par l'arrêté préfectoral du 29 janvier 1997. Le CIADT a décidé d'accompagner la mise en oeuvre de ce schéma au moyen d'une convention de développement passées avec les collectivités concernées. Cinq domaines d'intervention ont été retenus : le patrimoine et les actions culturelles, le développement portuaire et les dessertes terrestres, la diversification de l'offre d'enseignement supérieur et l'enseignement de la langue basque, l'organisation touristique et l'appui au développement agricole et à la pêche. L'ensemble des actions représente un total de 32 millions de francs, dont 16 sur le FNADT.

c) La vallée du Doubs

Un nouveau projet de développement va être élaboré pour la vallée du Doubs, dans un contexte nouveau qui est celui de l'abandon de la liaison à grand gabarit Rhin-Rhône. D'ores et déjà, des moyens à hauteur de 20 millions de francs seront engagés en 1998 en faveur de la restauration hydraulique et écologique du Doubs et de la lutte contre les inondations.

Soulignons que la Commission des Affaires Economiques du Sénat a mis en place au mois de juin dernier un groupe de travail consacré aux " Nouvelles technologies et terrtoires ".

F. UNE RELANCE DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES EMPLOIS PUBLICS

Le programme de délocalisations en cours -30 000 emplois de Paris en province pour l'an 2 000- est réalisé à 65 %. Le CIADT a arrêté une quinzaine d'opérations portant sur un total de 1889 emplois en faveur de zones de restructuration de la défense et permettant d'accentuer la constitution de pôles de compétence.

Seront ainsi étudiés : le transfert de l'ENSTA à Brest, la création en Bretagne, dans le cadre de la DCN,d'un centre d'ingénierie dans le domaine des bâtiments de surface, le renforcement de l'Ecole de gendarmerie de Tulle, la faisabilité d'un pôle de soutien logistique des Armées dans la Loire. Par ailleurs, l'antenne de Brest du CETMF sera renforcée ainsi que l'ENIM à Lorient. Autres opérations confirmées : l'Ecole nationale des Douanes à Tourcoing, le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix, la création d'une cour administrative d'appel à Douai, le CNASEA à Limoges, l'étude des conditions du transfert sur un site prioritaire d'Ile-de-France de l'ANAH.

Le CIADT de décembre 1997 a, par ailleurs, pris deux décisions importantes sur lesquelles votre rapporteur pour avis souhaite s'arrêter quelques instants :

- en confiant à plusieurs experts des rapports en matière d'aménagement du territoire ;

- en abandonnant plusieurs dispositions prévues dans la loi d'aménagement et de développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995.

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