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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Aménagement rural ( avis - première lecture )

 

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IV. LES PROJETS EN COURS AU NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE

S'appliquant à un cadre général d'aménagement du territoire, la politique concernant l'espace rural se réfère à un tissu économique et social où agriculture, industries agro-alimentaires, sylviculture et industries du bois, commerce, artisanat, services, petites et moyennes entreprises constituent les activités principales. Elle vise à permettre un développement durable des activités qui sont en mesure de garantir le maintien de la vie économique en milieu rural, à encourager l'exercice d'activités complémentaires ou nouvelles, et à assurer la préservation et la mise en valeur du patrimoine naturel et bâti.

En termes d'actions, la prise en compte des besoins spécifiques de l'espace rural s'appuie sur plusieurs politiques sectorielles ; elle exige une programmation cohérente reposant sur des partenariats qui ne peuvent se manifester et se développer qu'a des échelles territoriales adaptées.

La recherche d'un meilleur équilibre de l'aménagement du territoire au profit des espaces ruraux, du rural profond au rural périurbain, nécessite la mise en oeuvre de solidarités nationales et européennes.

Sur ce thème, votre rapporteur pour avis tient à souligner le remarquable rapport de notre collègue Gérard Larcher2(*) sur la gestion des espaces périurbains, et à rappeler les principales propositions de ce rapport :

- créer un nouveau label : " les terroirs urbains et paysagers " pour valoriser une volonté politique ;

- édicter des directives territoriales d'aménagement ;

- relancer l'élaboration de schémas directeurs cantonaux ou d'agglomération ;

- renforcer la stabilité des plans d'occupation des sols ;

- développer le rôle des SAFER dans la lutte contre les friches et maintenir l'agriculture de façon volontariste ;

- lutter contre l'enrichissement sans cause issu de la vente de terres agricoles ;

- développer les politiques foncières des collectivités locales ;

- accroître la stabilité des exploitations agricoles pour conforter leur vocation économique ;

- créer des établissements publics environnementaux régionaux.

Les projets de loi en cours d'élaboration ou d'examen, ainsi que la réforme de la PAC et des fonds structurels concernent au premier chef l'aménagement rural.

A. AU NIVEAU NATIONAL

1. Le projet de loi d'orientation agricole

Composé de plus de 60 articles, ce texte a pour ambition, d'une part, de redéfinir les objectifs de la politique agricole française en consacrant ses fonctions économique, sociale et environnementale dans le cadre d'un développement durable et équilibré et, d'autre part, de mettre en oeuvre " des moyens modernes de gestion de l'intervention publique ".

Il fait suite au projet de loi3(*) présenté par le précédent ministre de l'agriculture, M. Philippe Vasseur, qui souhaitait doter l'agriculture française, pour les vingt prochaines années, des instruments appropriés pour répondre aux défis du XXIème siècle en établissant un nouveau " pacte entre la Nation et ses paysans ".

Le Président de la République avait annoncé, lors du cinquantenaire de la FNSEA le 14 mars 1996, l'élaboration d'un projet de loi d'orientation agricole.

Le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin, Premier Ministre, avait souhaité, dans son discours de politique générale, conduire les travaux nécessaires à l'élaboration d'une loi d'orientation. M. Louis Le Pensec avait d'ailleurs, à cette époque, exprimé " son souhait de valoriser le travail réalisé par les organisations professionnelles, s'inscrivant ainsi dans une certaine continuité ". Ce texte a été soumis à concertation avec les professionnels depuis le mois de septembre 1997. Une chose est en effet d'exposer les indispensables évolutions de la politique agricole qu'imposent les modifications profondes de l'environnement international et communautaire, une autre chose est de leur trouver une traduction législative.

Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier sur le rapport de Mme Christiane Lambert. La Commission de la Production et des Echanges a examiné ce projet de loi en juillet dernier4(*). L'Assemblée nationale en a débattu en octobre.

La Commission des affaires économiques procède actuellement à des auditions sur ce texte, qui devrait être examiné dans les semaines à venir par votre Haute Assemblée.

2. Le projet de loi d'aménagement du territoire

Ce texte a été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 29 juillet dernier.

Ayant pour ambition " de permettre à la France d'être compétitive dans l'Europe de demain tout en préservant sa cohésion sociale ", ce projet de loi marque certaines ruptures par rapport aux politiques d'aménagement du territoire précédentes, comme le laissait supposer le CIADT de décembre 1997.

Saisis de cet avant-projet de loi, les membres du Conseil économique et social (CES) ont fait part de leurs réserves à Mme Dominique Voynet au début du mois de juillet dernier.

M. Jean-Claude Bury, membre de la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire et rapporteur de l'avis, s'est félicité des trois objectifs fondamentaux assignés à la politique d'aménagement du territoire : assurer la cohésion économique et sociale, prendre en compte la qualité de l'environnement et mobiliser toutes les composantes. Mais il a regretté le " manque de souffle du texte ". Il a estimé dommageable, notamment que l'avant-projet privilégie " l'existant au détriment d'une réflexion sur le contenu d'une offre renouvelée en fonction de l'évolution des besoins ". En outre, le CES indique que " dans un souci de préservation de l'environnement, certes légitime, l'avant-projet de loi ne met pas assez l'accent sur le développement économique et la croissance, nécessaires pour créer massivement des emplois ". Le Conseil souligne également la nécessité d'insister sur " la péréquation financière, indispensable au rééquilibrage entre les régions et entre les territoires ".

Le volet financier du texte est qualifié, en outre, " d'allusif et donc imprécis ". " Des équipements et des infrastructures, mais aussi des aides à l'ingénierie et à la mise en oeuvre des projets de développement restent en effet nécessaires, particulièrement dans les territoires les plus défavorisés qui n'ont pas les moyens d'assurer seuls leur financement ", souligne l'avis.

Le CES critique enfin la suppression du " schéma national d'aménagement et de développement du territoire ", une disposition majeure de la loi Pasqua qui devait constituer un vaste cadre de la politique d'aménagement du territoire.

Mais, d'une manière générale, le Conseil regrette que ne soit plus affirmé avec une force suffisante le rôle de l'Etat, garant du rééquilibrage des régions. La référence au cadre européen n'apparaît pas non plus assez explicite, conclut l'avis du CES.

Composé de 36 articles, le projet de loi apporte une profonde révision de la loi de février 1995.

Les priorités énoncées sont au nombre de quatre : un développement régional durable organisé autour du fait urbain et résolument ouvert sur l'international ; une organisation solidaire des territoires, construite sur des logiques de partenariat ; la préservation du cadre de vie (villes " à l'européenne ", auxquelles les Français sont fortement attachés, et qualité des campagnes) ; l'association des Français aux buts poursuivis par la puissance publique, car, selon Mme Dominique Voynet, jusqu'à maintenant l'aménagement reste " une abstraction pour nombre de citoyens ".

La clé de voûte du nouvel édifice législatif sera formée de huit éléments, correspondant à autant de schémas de service collectif, que vont élaborer les ministères et qui feront ensuite l'objet d'une confrontation avec les programmes mis au point par chacun des 26 conseils régionaux de métropole et d'outre-mer. Ils concerneront l'enseignement supérieur et la recherche, la culture, la santé (en dépit d'une remarque du Conseil d'Etat, qui a estimé qu'on pouvait s'en passer puisqu'il existe déjà des schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale en vertu de la loi hospitalière de 1991), l'information et la communication, les transports de voyageurs et de marchandises, l'énergie, les espaces naturels et ruraux.

Le schéma national de la loi Pasqua est abandonné et remplacé par ces documents sectoriels qui devront être approuvés par décret avant la fin 1999.

La loi consacre officiellement les " pays " dont les préfets arrêteront les périmètres, et ouvre la voie à la constitution de contrats d'agglomération, qui pourront inciter à la création d'établissements publics fonciers. Mais ce point devra faire l'objet d'ajustements avec la future loi sur l'intercommunalité.

La seule disposition financière de la loi est la création d'un fonds de gestion des milieux naturels, destiné à faire contrepoids au fonds de gestion de l'espace rural qui n'est doté d'aucun crédit dans le projet de loi de finances pour 1999.

Au vu de ce texte, votre rapporteur pour avis s'interroge sur plusieurs points :

- il s'étonne, tout d'abord, qu'après un an de réflexion, le Gouvernement présente un texte aussi dépourvu d'ambition ;

- il regrette que l'essentiel de ce texte soit surtout de rééquilibrer le développement de la France en faveur des zones urbaines faisant ainsi " l'impasse " sur l'espace rural qui couvre pourtant 80 % du territoire ;

- il considère que ce texte, en évoquant seulement les espaces naturels fossilisés, d'où l'on exclut toute présence humaine, génère une France à deux vitesses, avec l'expansion démesurée des zones urbaines et l'acceptation d'un processus de dévitalisation du monde rural ;

- il estime que l'abandon du schéma national d'aménagement provoque un " manque de cohérence des territoires et de solidarité entre régions " ;

- il regrette que la notion d'aménagement et de développement du territoire disparaisse au profit d'une vision purement environnementale, ignorant toute dimension économique du développement ;

- il se demande comment ce texte pourra s'articuler avec le contrat territorial d'exploitation proposé dans le projet de loi d'orientation agricole.

3. La préparation d'une " nouvelle génération " de contrats de plan

La préparation des prochains contrats de plan Etat-régions va bientôt entrer dans une phase très active. M. Jacques Chérèque, ancien ministre, a remis un rapport à ce sujet à Mme Dominique Voynet. Le dossier va faire l'objet de nombreuses réunions interministérielles afin que les préfets de région puissent recevoir un " mandat de négociations " dès la fin de l'année ou, au plus tard, début 1999. En 1999, l'Etat et les régions (ainsi que les autres collectivités concernées) vont négocier, finaliser et signer ces fameux contrats de plan qui devraient courir sur six ou sept ans maximum, afin d'être en phase avec la planification européenne (2000-2005 ou 2006).

Le montant global des 26 contrats de plan Etat-régions (4 concernant les DOM) " devrait être de l'ordre de 300 milliards de francs, l'Etat en prenant à sa charge environ le tiers, les régions et les collectivités territoriales un autre tiers, le dernier tiers étant abondé par l'Union européenne ".

A la différence des contrats de plan en cours (1994-1999), l'accent devrait être mis davantage sur le développement que sur l'équipement. En outre, M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action rurale, a évoqué l'idée de contrats à deux étages : " précis " sur une période de trois ans, et sous forme d'autorisations de programmes pour le reste.

Signalons par ailleurs l'élaboration dans les mois à venir d'un projet de loi sur la forêt annoncé par M. Louis Le Pensec à la suite du rapport de M. Jean-Louis Bianco.

Votre Commission des affaires économiques suivra avec attention l'évolution de ce dossier.

B. AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

1. Un projet d'aménagement du territoire communautaire

Au mois de juin dernier, les ministres de l'aménagement du territoire des Etats membres ont entériné les 87 pages du " Schéma de développement de l'espace communautaire " (SDEC).

Ce document examine les grandes tendances démographiques, environnementales et économiques de l'Union européenne. M. Richard Caborn, ministre britannique en charge des régions, de la régénération et de l'aménagement du territoire a estimé que ce texte pouvait rapprocher les Gouvernements des citoyens. Jugeant essentiel de garder à l'esprit que l'on s'adresse au citoyen d'Europe, il a dit espérer que les Etats membres s'entraideront ainsi par l'échange d'expériences. Le ministre a noté que le SDEC traitait des vrais problèmes tels que l'amélioration des transports en Europe, l'équilibre des intérêts ruraux et urbains et l'utilisation des nouvelles technologies pour atteindre les régions pauvres ou périphériques. Il a estimé qu'il ne fallait pas perdre de vue les résultats concrets que pouvait donner le SDEC pour tous ceux qui oeuvraient pour un futur aménagement du territoire au niveau de toute l'Europe.

Le SDEC est un document intergouvernemental non contraignant destiné être le cadre dans lequel les autorités nationales et régionales peuvent concevoir leurs politiques d'aménagement du territoire en vue d'un développement durable et d'une cohésion économique et sociale. Il vise aussi à encourager la coopération transfrontalière et, le cas échéant, des approches transnationales de la planification et du développement. L'ensemble de l'initiative ne devrait être formellement adoptée que lorsqu'elle comprendra des mesures détaillées, c'est-à-dire lors du premier semestre 1999, sous la présidence allemande.

2. Les mesures préconisées en matière de développement rural

Rappelons que les propositions de la Commission européenne dans le domaine du développement rural sont liées à celles concernant la politique de cohésion. Une profonde réforme de cette dernière est prévue. Les objectifs des fonds structurels seraient ramenés à trois : l'objectif 1, concernant les régions en retard de développement (PIB/habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire), un nouvel objectif 2, concernant les zones en reconversion économique et sociale quelles que soient leurs caractéristiques, et un nouvel objectif 3, sans critère régional, portant sur le développement des ressources humaines. Les " initiatives communautaires " (gérées par la Commission elle-même) seraient concentrées sur trois domaines : le développement rural, la coopération transfrontalière et l'action contre les discriminations dans l'accès au marché du travail. Le fonds de cohésion serait maintenu. Un " instrument structurel de pré-adhésion " (ISPA) serait par ailleurs créé au bénéfice des PECO candidats à l'adhésion, préfiguration d'un fonds de cohésion pour ces pays ; l'action de l'ISPA s'ajouterait à celle menée au titre du programme PHARE, ainsi qu'aux aides agricoles de pré-adhésion.

C'est en fonction de ce nouveau cadre que la Commission a présenté, sous forme d'un projet de règlement unique, ses propositions concernant le développement rural, qu'elle considère comme un volet particulièrement important de la réforme, dans la mesure où elles tendent à élargir sensiblement le champ des actions possibles et à en modifier les modalités de financement.

Les diverses mesures pouvant être financées au titre du développement rural seraient les suivantes :

- soutien aux investissements dans les exploitations, dans la limite de montants maximaux fixés par les Etats membres ;

- aides à l'installation des jeunes agriculteurs ;

- actions de formation professionnelle ;

- soutien à la cessation anticipée de l'activité agricole (préretraite) à partir de l'âge de 55 ans (dans la limite de 15 000 écus par exploitant et de 3 500 écus par travailleur) ;

- octroi d'indemnités compensatoires dans les zones défavorisées, pour un montant compris entre 40 et 200 écus/hectare ;

- soutien aux méthodes de production conçues pour protéger l'environnement et préserver l'espace naturel, dans la limite de montants maximaux modulés en fonction de la zone d'implantation de l'exploitation (ces montants maximaux seraient de 600 écus/hectare pour les cultures annuelles, de 900 écus/hectare pour les cultures pérennes spécialisées, et de 450 écus/hectare pour les autres utilisations des terres) ;

- aides aux investissements destinés à améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles ;

- soutien à la sylviculture (par l'octroi de primes au boisement des terres agricoles, dans la limite de 600 écus/hectare pour les exploitants ou groupements d'exploitants, cette limite étant abaissée à 150 écus/hectare pour les autres personnes de droit privé ; par l'attribution d'aides directes à la préservation des forêts, pour un montant compris entre 40 et 120 écus/hectare) ;

- soutien aux mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (y compris la diversification des activités, la rénovation des villages, l'amélioration des infrastructures...).

Dans les zones rurales situées dans des régions relevant de l'objectif 1 des Fonds structurels, les actions de développement rural seraient financées, en règle générale, par la section " orientation " du FEOGA ; toutefois, les indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, les mesures agri-environnementales, les aides au boisement et les préretraites seraient prises en charge par la section " garantie " du FEOGA.

Dans les autres zones, l'ensemble des actions serait financé par la section " garantie " du FEOGA.


Pour certaines des mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (aides à la commercialisation de produits de qualité, à la diversification des activités, à l'amélioration des infrastructures), le FEOGA interviendrait subsidiairement dans le cas des zones relevant de l'objectif 1 ou du nouvel objectif 2, le financement de telles mesures dans ces zones pouvant être assuré par le FEDER.

A la réunion des ministres des Affaires régionales de l'Union européenne, le 9 juin à Glasgow, un consensus s'est, semble-t-il, dégagé sur les principes de cette réforme.

Le commissaire à la politique régionale, Mme Monika Wulf-Mathies, a estimé que si un consensus pouvait être obtenu sur des principes de base à l'échelle communautaire tels que l'octroi de fonds en priorité aux régions les plus nécessiteuses, et une possibilité accrue des organismes locaux et régionaux de participer à l'élaboration des décisions administratives, les pourparlers sur les dotations des Etats membres se passeraient d'autant mieux.

Les Etats membres ont appuyé en juin dernier le principe d'un passage de sept à trois du nombre d'objectifs des Fonds structurels et d'une réduction du nombre d'initiatives communautaires. Ils ont également accepté le principe consistant à réserver l'objectif 1 (régions les plus démunies) aux régions dont le produit intérieur brut est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.

Les conclusions de la réunion rédigées sous présidence britannique indiquent que les ministres sont convenus de concrétiser le principe de subsidiarité dans les fonds structurels, avec une définition claire des responsabilités afin que les décisions soient prises au niveau approprié le plus bas. Ils ont également admis que l'Union européenne avait besoin de systèmes de gestion et de contrôle financiers. Les ministres ont réaffirmé le principe d'additionnalité selon lequel les Fonds doivent compléter, et non remplacer, les dépenses publiques nationales.

Un large consensus existe sur le fait que les fonds doivent être concentrés sur les régions qui en ont le plus besoin et que la décentralisation et la simplification doivent être assorties d'un meilleur contrôle.

Rappelons que les propositions de la Commission prévoient une participation plus active du niveau local et régional dans le processus de mise en oeuvre, comme des partenaires économiques et sociaux ainsi que les organisations non gouvernementales. Ces projets, selon la Commission, apporteraient une transparence vitale au processus tout en mettant fin au chevauchement des différentes aides communautaires.

Néanmoins, les projets de gestion financière de la Commission n'ont pas soulever l'adhésion des Etats membres. Ceux-ci ont réservé un accueil plutôt mitigé à l'idée d'une réserve par lequel 10 % du budget général seraient retenus pour n'être reversés que sur base d'une évaluation à mi-parcours de l'application des programmes en cours. Pour Mme Monika Wulf-Mathies, il est urgent, vis à vis du contribuable européen, vu l'ampleur des transferts en jeu (de près de 240 millions d'écus pour les Quinze), de mettre en oeuvre un système efficace en terme d'incitations à la bonne gestion.

3. Des politiques spécifiques à développer

a) Pour une politique dynamique de l'agriculture de la montagne

La " politique de la montagne " recouvre, en réalité, des politiques de nature et de contenu variés allant de l'agriculture à l'aménagement du territoire et de l'environnement au tourisme et à l'urbanisme. Elle s'applique sur un espace géographique identifié : la zone de montagne5(*).

Votre rapporteur pour avis constate, tout d'abord, une certaine dilution de la notion de montagne, notamment en agriculture. En effet, les moyens de cette politique tend à se fondre au profit soit d'une politique plus axée sur les zones défavorisées, soit d'une politique plus orientée sur le développement rural, soit des deux. Ce constat au niveau national est également vrai au niveau européen. On assiste, en outre, à une certaine perte de vitesse de cette politique en France : ainsi, en agriculture, les soutiens publics à l'investissement ne cessent de se dégrader depuis des années, tandis que " l'indemnité spéciale montagne ", principale aide directe au revenu, parvient à peine à maintenir, globalement, son niveau. Par ailleurs, rappelons que l'année 1998 est celle d'une nouvelle adaptation des politiques communautaires agricoles et structurelles, dans un contexte d'élargissement aux pays d'Europe centrale et dans la perspective d'une extension de la libéralisation des échanges mondiaux. Dans ces conditions, les propositions déposées par la Commission dans le cadre du " Paquet Santer " ne permettent pas de distinguer clairement quelle place la montagne pourra détenir dans les politiques agricoles et rurales.

Pourtant, tout le monde s'accorde à dire que les zones de montagne ne peuvent se passer d'agriculteurs qui entretiennent et gèrent l'espace.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'on dénombre 105.000 agriculteurs de montagne, ce qui représente 14 % des exploitations agricoles françaises. Ils gèrent 3,5 millions d'hectares de superficie auxquels s'ajoute un million d'hectares de pâturage collectif. En outre, les exploitations de montagne ont une moyenne de 35,5 hectares. Elles représentent 16 % des vaches laitières, 40 % des brebis, 14 AOC qui produisent 117.000 tonnes de fromage. 70 % des AOC françaises sont en montagne.

Au regard de l'agriculture, les objectifs de la politique de la montagne doivent être examinés à partir de deux textes fondateurs : la directive communautaire n° 75-268 du 28 avril 1975, qui définit un zonage agricole et la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne qui fixe un zonage " aménagement du territoire ".

Sur le plan national, la montagne a pu bénéficier d'un grand nombre de mesures. Tout d'abord, avec la création en 1972 de l'ISM (indemnité spéciale montagne), plus connue du grand public sous le nom de " prime à la vache tondeuse ". Son objectif était de permettre le maintien d'une agriculture en haute montagne par l'octroi d'une aide aux troupeaux entretenant l'espace. Durant la même période, la DJA (dotation jeune agriculteur) a été instaurée en montagne, avant d'être étendue, plus tard, à tout le territoire. Aujourd'hui, encore, la DJA est la plus importante en montagne qu'ailleurs : 171.000 francs en moyenne contre 82.700 francs en plaine.

En 1985, la loi montagne a instauré des outils de protection et d'aménagement de ces espaces, notamment les Comités de massifs et le Conseil national de la montagne. Faute d'écho au plan européen, ces structures n'ont pas trouvé la place que l'on souhaitait leur donner. En 1995, la loi d'aménagement du territoire prévoyant la mise en place, pour l'année suivante, des nouveaux contrats de plan Etat-régions représentant une nouvelle occasion de définir des priorités de développement pour l'avenir des zones de montagne. Un objectif auquel tiennent les responsables de l'agriculture et les élus montagnards déjà fort déçus des orientations européennes.

La montagne est un véritable laboratoire de politique agricole. De plus, c'est dans les hauteurs qu'est né l'aménagement du territoire, dans lequel, aujourd'hui encore, les zones de montagne excellent. Ainsi, bien que ces deux politiques soient distinctes, il faut associer en montagne, la politique de soutien à l'agriculture de celle, plus globale, de l'aménagement du territoire. Ces deux politiques concourent, en effet, aux mêmes objectifs de maintien de population, d'appui aux activités existantes et à leur diversification et de gestion des milieux naturels.

Votre rapporteur pour avis constate que si la réforme de la PAC a eu un effet positif sur la réduction des disparités de revenu entre plaine et montagne, ces inégalités ont tendance à nouveau à s'accroître. En effet, l'impact de la politique de la montagne de soutien des revenus se dilue dans le nouveau dispositif d'aides directes.

L'avenir de l'agriculture de montagne et la préservation d'une politique spécifique sont au coeur des débats, au moment où se négocie une nouvelle réforme de la PAC et où s'élabore une nouvelle loi d'orientation.

Au niveau de la Commission européenne, les récentes propositions de juillet 1997 et mars 1998 sur la réforme de la PAC et des politiques structurelles, connues sous le nom " d'Agenda 2000 " ou " paquet Santer ", sont quasiment muettes sur l'avenir de ces régions ainsi que sur le traitement dont elles pourraient bénéficier.

En effet, la Commission envisage une banalisation de la politique agricole, la politique de montagne ne se retrouvant pas dans les orientations de la Commission de juillet 1997, aussi bien au niveau des objectifs que des dispositifs envisagés.

Certes, au niveau national, le projet de loi d'orientation reconnaît, dans l'article premier :

-d'une part, la multifonctionnalité de l'agriculture, qui constitue la réalité de l'agriculture de montagne ;

- d'autre part, la nécessité de préserver des politiques spécifiques et des moyens adaptés en montagne.

Mais la faiblesse des propositions dans le domaine de l'économie agricole risque de fragiliser en tout premier lieu l'agriculture de montagne qui dispose d'une plus faible capacité de résistance à la baisse des prix.

Le Comité des régions de l'Union européenne a attiré l'attention sur les risques que la mondialisation des marchés agricoles faisait courir sur les petites exploitations agricoles de montagne " si des mesures particulières [n'étaient pas] prévues ". Il s'est inquiété également des risques de disparition ou d'ignorance complète des spécificités des régions de montagne dans le cadre de l'Agenda 2000 et a proposé en conséquence :

- d'une part, de ne pas abandonner mais au contraire d'améliorer les instruments qui avaient jusqu'ici fait leurs preuves ;

- d'autre part, d'accompagner le développement global des régions concernées par une politique visant les structures et les marchés agricoles, la multifonctionnalité des espaces et de l'agriculture, ainsi que le développement régional intégré.

Afin de mieux prendre en compte les différents degrés de gravité des handicaps naturels permanents, la diversité des situations socio-économiques et démographiques des zones de montagne et les atouts de ces régions que sont notamment l'image de qualité qui s'attache à leurs produits, ainsi que le caractère exceptionnel de leur patrimoine naturel, votre rapporteur pour avis souscrit aux propositions de l'APCA qui sont :

- de mieux identifier la politique de la montagne en la distinguant formellement de celle menée au titre des zones défavorisées ;

- de faire reconnaître par l'Union la politique dite " en marches d'escalier " conduite en France dans les zones de piedmont, de montagne, de haute montagne et dans les zones sèches méditerranéennes ;

- de mieux tenir compte de la gravité des handicaps réels en améliorant le remboursement communautaire des aides dans des zones de montagne sèches et de haute montagne ;

- de redonner à l'ICHN son véritable rôle de compensation des surcoûts de production en relevant le plafond communautaire de l'aide à 300 Ecu par UGB ou hectare et en favorisant les petits troupeaux ;

- d'améliorer la politique d'installation et de modernisation des exploitations, d'une part, en doublant le plafond éligible de la prime d'installation aux jeunes agriculteurs, d'autre part, en augmentant de façon ciblée le taux de remboursement et, enfin, en augmentant le taux de subvention des investissements dans le cadre des PAM ;

- de créer des moyens éligibles aux financements communautaires pour soutenir de nouveaux investissements individuels ou collectifs, tels les matériels de collecte et de stockage pour le fourrage, compenser les surcoûts de collecte (lait, animaux) et les surcoûts de fonctionnement liés à certains services collectifs à l'élevage et subvenir aux coûts et surcoûts liés à la mise en place des filières et micro-filières de produits de qualité, tant en investissement qu'en fonctionnement.

Enfin, votre rapporteur pour avis demande qu'il soit tenu compte des spécificités montagnardes dans la future réforme de la PAC, en sauvegardant la production dans les régions concernées et en veillant à ce que les mécanismes de soutien tiennent mieux compte des particularités des systèmes de production à base d'herbe et de la nécessité d'occuper le territoire.

Toutes ces interventions, qui vont en général dans le même sens et son assez homogènes, sont demeurées jusqu'à présent pratiquement sans réponse de la part de la Commission.

De plus, la politique de soutien différenciée à l'agriculture de montagne n'a pas fait l'objet d'un bilan évaluatif. Les conséquences territoriales de la réforme de la PAC de 1992, de même que celles des politiques structurelles, n'ont été abordées que succinctement et dans des termes assez généraux, dans le cadre du rapport de la Commission sur la cohésion économique et sociale de l'Union.

Enfin, sur quinze pays membres de l'Union européenne, cinq pays seulement (ceux de l'arc alpin -Autriche, Italie, France- et les pays scandinaves -Suède et Finlande-) sont réellement intéressés par de telles politiques, les autres pays étant, eux, davantage concernés par des problématiques de type zones défavorisées ou rurales. Dans ces conditions, compte tenu des rapports de force et des enjeux internationaux, l'issue des négociations sur la politique en faveur des régions de montagne d'Europe paraît encore, aujourd'hui, assez largement ouverte.

b) Vers une politique forestière communautaire

Votre rapporteur pour avis a, l'année passée, évoqué longuement les objectifs de la politique forestière et l'importance du boisement des terres agricoles.

Il se félicite des premières propositions de la Commission européenne contenues dans le document " Agenda 2000 ", et notamment le chapitre VIII du projet de règlement communautaire concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA). Même si des améliorations doivent être apportées au texte définitif, ce texte représente une avancée historique, comme le qualifie notre collègue Jacques-Richard Delong, Président des communes forestières de France, pour la politique forestière européenne et française.

Ce projet propose d'accorder un soutien à la sylviculture afin de contribuer au développement des fonctions économiques, écologiques et sociales des forêts dans les zones rurales.

Ce texte prend en compte la plupart des analyses et suggestions développées par le ministère de l'agriculture et de la pêche, chargé des forêts, depuis plusieurs années.

Néanmoins, la Suède, la Finlande et l'Allemagne ont fait connaître leurs réserves, en redoutant que ce chapitre VIII ne marque une première étape vers une politique forestière communautaire pour laquelle il n'existe pas de majorité au Conseil. Par ailleurs, ces trois pays ont cru discerner dans le projet d'article 28 un mécanisme susceptible de fausser les lois du marché et le libre jeu de la concurrence, point de vue qui n'est absolument par partagé par la Commission et les douze autres Etats membres.

La disposition la plus innovante du chapitre VIII, prévue dans l'article 30, a recueilli un consensus général, même s'il est nécessaire d'envisager une rédaction plus précise et plus restrictive, afin d'écarter toute interprétation allant dans le sens d'une indemnité compensatrice aux handicaps naturels, qui ne serait acceptable par aucun pays. Bien que l'article 30 ne puisse pas être lu comme une réponse entièrement satisfaisante à la demande d'un règlement sylvi-environnemental par de nombreux partenaires forestiers européens, il s'agit d'un premier pas très positif, permettant notamment d'envisager des mesures compensatoires aux contraintes prévues dans certains des sites Natura 2000.

Votre rapporteur pour avis considère que ces dispositions du chapitre VIII, au même titre que celles des chapitre concernant les activités agricoles et le développement des zones rurales, constituent un cadre qu'il appartient aux responsables de la mise en place des fonds communautaires de s'approprier, en prenant en compte, en particulier, les contreparties nationales nécessaires.

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