Projet de loi de finances pour 1999 : Énergie

CHAPITRE IER -

LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ÉNERGIE

La préparation de la transposition de la directrice sur le marché intérieur de l'électricité et l'adoption du texte définitif de la directive sur le marché intérieur du gaz ont occupé le devant de la scène en 1998.

I. LA CONSTITUTION PROGRESSIVE DU MARCHÉ INTÉRIEUR DE L'ÉLECTRICITÉ

A. RAPPEL DU CONTENU DE LA DIRECTIVE " ÉLECTRICITÉ "

La directive sur le marché intérieur de l'électricité du 19 décembre 1996 fixe les règles communes de production , de transport et de distribution de l'électricité dans les Etats membres afin de mettre en place les bases d'un marché intérieur de l' électricité concurrentiel et compétitif .

Les Etats peuvent imposer aux entreprises des obligations de service public relatives à la sécurité d'approvisionnement, à la régularité, à la qualité et au prix des fournitures ainsi qu'à la protection de l'environnement. Ils jouissent également du droit d'imposer une planification de long terme des équipements de production et d'opter pour un régime d'autorisation ou d'appel d'offres afin de décider la création de nouvelles capacités de production, sous réserve d'appliquer des critères objectifs et non discriminatoires.

Chacun des Etats membres désignera :

- un gestionnaire du réseau de transport électrique également chargé de son entretien. Celui-ci appellera les installations de production, sans discrimination, sous réserve du respect de l'ordre de priorité éventuellement imposé par les différents Etats afin de favoriser les énergies renouvelables ou pour des motifs de sécurité nationale ;

- un gestionnaire du réseau de distribution auquel chaque Etat pourra fixer des obligations de desserte de son territoire.

La directive institue une obligation de dissociation comptable et de transparence de la comptabilité pour la production, le transport et la distribution effectués par des entreprises intégrées , afin d'éviter les subventions croisées qui fausseraient la concurrence.

Chaque Etat pourra choisir entre diverses modalités d'accès au réseau , à savoir :

- l'accès négocié qui s'effectuera sur la base d'un tarif publié applicable à tous les opérateurs ;

- l'accès réglementé permettant l'achat d'énergie moyennant des accords commerciaux négociés au cas par cas ;

- la formule de l'acheteur unique , qui suppose la désignation d'un acheteur compétent sur le territoire couvert par le gestionnaire du réseau.

Les Etats définiront, dans le cadre fixé par la directive, les caractéristiques des " consommateurs éligibles ". Il s'agit des gros consommateurs qui pourront faire jouer la concurrence et ne seront donc plus tenus de faire appel aux seuls fournisseurs en situation de monopole.

La liberté des Etats est encadrée en ce qui concerne la définition du statut des clients éligibles puisque les consommateurs finaux de plus de 10 gigawatts/heures par an et les producteurs d'électricité à partir de gaz seront automatiquement éligibles . En outre, le texte prévoit l'éligibilité partielle des distributeurs d'électricité, qui auront la possibilité de passer des contrats pour le volume d'électricité consommé par leurs clients éligibles.

Les Etats doivent assurer une ouverture significative et progressive du marché en cinq ans (1999-2003). Comme le montre le tableau ci-dessous, la part de marché concernée par l'ouverture sera de 25 % au plus tard le 19 février 1999, de 28 % au minimum, à partir de février 2000, et de 30 % au moins à compter de février 2003.

CALENDRIER D'OUVERTURE DU MARCHE DE L'ÉLECTRICITÉ

Quand ?	Sont éligibles ceux qui consomment plus de :	Part minimum de marché concernée en France (en volume)	Nombre de clients éligibles en France
Au plus tard le 19 février 1999	40 Gwh	25 %	400
A partir de février 2000	20 Gwh	28 %	800
A partir de février 2003	9 Gwh	plus de 30 %	3 000

La directive prévoit que la libéralisation pourrait connaître une nouvelle étape en 2006, au vu des résultats obtenus. Enfin, le texte dispose qu'une autorité de régulation du marché de l'électricité sera mise en place.

Selon l'OCDE, la déréglementation du marché intérieur européen permettrait une baisse des prix de l'électricité de l'ordre de 10 % et une croissance de la demande de 5 % environ .

B. UN IMPORTANT ENJEU POUR LA FRANCE ET POUR E.D.F.

1. Vers une libéralisation accélérée dans les autres Etats de l'Union ?

Même si la directive du 19 décembre 1996 prévoit une libéralisation progressive du marché de l'électricité -en ne fixant que des obligations minimales aux Etats membres-, il est certain que la montée en puissance de la concurrence sera de facto plus rapide. Comme l'a souligné le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, plusieurs éléments accéléreront la pression de la concurrence et notamment :

- la rationalisation des activités des opérateurs d'électricité à l'échelle mondiale ;

- l'introduction de mécanismes concurrentiels dans la politique énergétique de nombreux pays ;

- la mondialisation des équipementiers , le faible prix des énergies fossiles et l'essor des nouvelles technologies ;

- les transformations de la demande et l'accroissement des besoins en services à valeur ajoutée (optimisation énergétique notamment).

Comme le relève ce rapport, en raison des décisions de libéralisation prises en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Belgique et en Espagne, l'ouverture moyenne du marché électrique de l'Union européenne atteindra en réalité 60 % dès 1999 . C'est pourquoi la préparation de la transposition de la directive constitue une étape cruciale pour les producteurs et les consommateurs français, qui ne peuvent se tenir à l'écart de ce mouvement d'ensemble.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite obtenir des informations précises sur le calendrier d'adoption du projet de loi de transposition en France.

2. La préparation du projet de loi de transposition

Dans la perspective de l'élaboration du projet de loi de transposition de la directive du 19 décembre 1996, le Gouvernement a publié un livre blanc en février 1998. La parution de ce document a permis l'instauration d'un vaste débat auquel ont notamment pris part le Sénat et sa Commission d'enquête, l'Assemblée nationale, le Conseil économique et social, les entreprises concernées et les organisations syndicales. Il ressort de cette consultation, dont chacun doit se féliciter, que l'un des points fondamentaux concerne les missions et le degré d'indépendance qui seront accordés à l'autorité de régulation de l'électricité .

Il apparaît, en outre, indispensable de faire évoluer le champ de compétences d'Electricité de France . Une interprétation trop figée du principe de spécialité empêcherait cette grande entreprise d'entrer dans la compétition à armes égales avec ses concurrents, ce qui aurait d'inéluctables conséquences en termes de compétitivité et d'emploi. La concentration et le développement des concurrents français et européens d'EDF dans le secteur de l'énergie traduit le renforcement de la concurrence qui ne manquera pas de se manifester dès février 1999.

Votre Commission des Affaires économiques sera spécialement attentive à la définition des missions de service public que proposera le projet de loi de transposition en préparation.

En effet, le service public de l'électricité sera, dans notre pays, à la charge d'EDF. Il consistera notamment à assurer la connexion de tout consommateur, d'une façon continue, au moindre coût et dans le cadre d'une péréquation tarifaire ainsi qu'à garantir le secours et le raccordement des clients éligibles. En contrepartie de cette charge spécifique, l'opérateur public se verra accorder des droits exclusifs ou spéciaux tels que le monopole , sur tout ou partie du territoire , du transport, de la distribution et de la fourniture d'électricité aux consommateurs non éligibles .

Des obligations spécifiques hors du champ du " coeur du service public " pourront lui être imposées en matière de politique énergétique, de protection de l'environnement ou d'aménagement du territoire. La charge de ces obligations ne pourra être supportée par le monopole. Elle serait , en revanche, susceptible d'être répartie entre l'ensemble des consommateurs qui contribueraient à un fonds de financement spécifique . L'attention de votre Commission des Affaires économiques se portera sur les modalités de financement du service public et des obligations spécifiques dans une optique d'aménagement du territoire .

Votre Commission souhaite par ailleurs que le Gouvernement s'applique à trouver une solution à la question du paiement des retraites des agents d'EDF, qui pose un problème à la fois social et économique. EDF supporte, en effet, un surcoût salarial de 25 % du fait des retraites actuellement liquidées. Ce surcoût -qui résulte de l'histoire du secteur français de l'électricité- ne pourrait-il pas être équitablement réparti entre l'ensemble des opérateurs du secteur ?

La création d'une branche professionnelle garante des droits des personnels des industries électriques et gazières mérite également d'être étudiée afin d'harmoniser les règles applicables aux différents opérateurs.

Selon des informations récemment parues dans la presse, le projet de loi de transposition de la directive qui vient d'être transmis au conseil d'Etat donnerait des pouvoirs accrus aux collectivités locales pour exploiter des centrales électriques utilisant des déchets ménagers ou des énergies renouvelables.

Votre Commission des Affaires économiques se montrera spécialement attentive à l'ensemble de ces questions à l'occasion de l'examen du projet de loi portant transposition de la directive.

3. Les préoccupations des autorités concédantes

A l'occasion de la préparation du projet de loi de transposition, les collectivités locales qui concèdent la distribution d'électricité ont publiquement manifesté leurs préoccupations ^{1( * )} . Elles ont souhaité que l'ensemble du service public de distribution -pour les consommateurs éligibles ou non éligibles- leur reste confié. Elles ont également jugé indispensable que, si un fonds des charges d'intérêt général était créé, les collectivités locales y soient représentées et, qu'en outre, des élus locaux, qui sont d'ores et déjà chargés du contrôle de l'exécution de la mission de distribution d'EDF, soient associés aux travaux de l'autorité nationale de régulation.

Enfin, il est nécessaire de conserver l'autonomie du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE), qui permet, grâce à la redevance sur les recettes en basse tension des distributeurs, de péréquer les coûts de construction et de renforcement des réseaux électriques entre communes rurales et urbaines.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait obtenir publiquement du Gouvernement l'assurance que le FACE ne fera pas l'objet d'une budgétisation. Il apparaît, de plus, hautement souhaitable qu'il soit conforté dans sa vocation d'aménagement du territoire qui garantit la qualité de la desserte et la péréquation tarifaire.

II. LES PRÉMICES DU MARCHÉ INTÉRIEUR DU GAZ

Après six années de négociations, le Conseil des ministres de l'énergie a approuvé, le 21 mai 1998, la directive sur la libéralisation du marché du gaz qui entrera en vigueur à l'été 2000.

La conclusion de cet accord est d'autant plus remarquable que les marchés gaziers européens sont actuellement encore hétérogènes . La Grande-Bretagne (qui a procédé, de 1986 à 1998, à la libéralisation totale de son marché) et les Pays-Bas (4e exportateur mondial) ont fait pression pour obtenir une libéralisation maximale .

Les autres Etats se sont montrés plus prudents. La Belgique et l' Autriche souhaitaient une ouverture progressive , de même que l'Italie ou la France , tandis que les autorités allemandes aspiraient à une libéralisation rapide bien qu'en pratique leur marché soit encore faiblement concurrentiel. A l'autre extrême, la Grèce et le Portugal voulaient protéger le développement futur d'un marché gazier embryonnaire .

Le texte définitif adopté à Bruxelles constitue un compromis entre ces différents points de vue.

A. LES SPÉCIFICITÉS DE LA DIRECTIVE " GAZ "

Largement calquée sur la directive " électricité ", tout en tenant compte des spécificités du secteur gazier, la directive du 11 mai 1998 contient plusieurs dispositions qui lui sont analogues. Son champ d'application s'étend au transport, à la fourniture et au stockage de gaz naturel , y compris le gaz naturel liquéfié .

Les règles générales d'organisation du marché gazier sont similaires à celles qui régissent celui de l'électricité, notamment en ce qui concerne la définition des obligations de service public, l'introduction d'une planification à long terme, le régime de l'autorisation ou de l'appel d'offre pour la construction d'unités de production.

L'exploitation, l'entretien et le développement du réseau doivent s'effectuer, pour toute entreprise de transport et/ou de stockage, de façon sûre , efficace, économique et prenant en compte l'environnement . Ces entreprises doivent, en outre, fournir aux autres opérateurs gaziers les informations nécessaires au fonctionnement du réseau interconnecté, sans discrimination.

Les entreprises de distribution sont soumises à des obligations de même nature. Les Etats peuvent également leur enjoindre d'alimenter des clients installés dans une zone donnée ou réglementer les tarifs afin de garantir l'égalité de traitement entre les clients . Les entreprises gazières intégrées sont aussi tenues de mettre en oeuvre une comptabilité transparente, dissociant chacune de leurs activités afin d'éviter les subventions croisées.

L'accès au réseau ne pourra s'effectuer que selon la formule de l'accès négocié ou de l'accès réglementé , moyennant l'application de tarifs et/ou d'autres clauses qui seront rendus publics. Tout comme la directive du 19 décembre 1996, celle du 11 mai 1998 prévoit la désignation d'une autorité de régulation indépendante .

Votre Commission des Affaires économiques estime, à l'instar de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, qu'une seule autorité doit être garante de l'équilibre du marché de l'électricité et du marché gazier.

Lors de l'entrée en vigueur de la directive, les clients éligibles seront -au minimum- composés des clients industriels consommant plus de 25 millions de m ³ par an et par site et des producteurs d'électricité à partir de gaz . L'ouverture du marché s'effectuerait en trois paliers , la part minimale de marché concernée étant de 20 % en février 2000 , 28 % en février 2003 et 33 % en février 2008 .

CALENDRIER D'OUVERTURE DU MARCHÉ GAZIER

Quand ?	Sont éligibles ceux qui consomment plus de :	Part de marché concernée en France (en volume)	Nombre de clients éligibles en France
Au plus tard au 19 février 2000	25 millions de m ^3	20 %	100
A partir de février 2003	15 millions de m ^3	28 %	300
A partir de février 2008	5 millions de m ^3	33 %	700

B. ... MARQUENT UNE AVANCÉE PAR RAPPORT AUX PROJETS INITIAUX

Votre commission des affaires économiques s'était intéressées à la proposition de directive du conseil concernant les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. Elle avait consacré à ce texte une résolution devenue résolution du Sénat n°29 du 4 novembre 1997.

Comme le relevait votre rapporteur pour avis lors de l'examen du projet de budget pour 1998, la directive prend en compte les préoccupations fondamentales formulées par la France .

Les entreprises gazières pourront ainsi obtenir des dérogations aux règles d'accès au réseau pour les contrats d'approvisionnement à long terme comprenant des clauses de " take or pay " ^{2( * )}

Un importateur tenu d'acheter du gaz aux termes d'une clause " take or pay " pourra refuser de transporter le gaz de clients " éligibles " qu'il aurait perdus alors qu'il les approvisionnait antérieurement. Des critères précis fixés par les Etats, sous le contrôle de la Commission, encadreront cette procédure -qui constitue le prix à payer pour assurer l'existence de contrats à long terme- et qui limite fortement le jeu du marché.

Il sera possible aux Etats de limiter l'ouverture du secteur de l'aval gazier (transport, stockage, distribution, gestion d'installations de gaz naturel liquide ou fourniture de gaz). De ce fait, les pouvoirs publics pourront , en France , maintenir le monopole de distribution de GDF dans les zones qu'il dessert .

Enfin, le niveau initial d'ouverture en l'an - fixé à 20 %- est moins élevé que celui prévu à l'origine (il se serait élevé de 23 à 28 % selon certains avant-projets en discussion à Bruxelles).

Votre Commission des Affaires économiques se félicite de l'adoption de la directive gaz. Elle invite le Gouvernement à préparer sa transposition à l'issue d'une phase de concertation analogue à celle engagée pour l'introduction en droit français des principes énoncés dans la directive " électricité ".