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CHAPITRE PREMIER -
LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA MARINE
POUR 1999

Après un recul de plus de 8 % en 1998, découlant de l'effort d'économies exceptionnel demandé au ministère de la Défense sur ses crédits d'équipement, le budget de la Marine enregistre pour 1999 une progression de 4 %. Cette évolution traduit les arbitrages rendus à l'issue de la "revue des programmes" qui, tout en desserrant la contrainte imposée en 1998 ont néanmoins prescrit une révision à la baisse des dotations d'équipement prévues par la loi de programmation militaire 1997-2002.

I. LA PHYSIONOMIE GÉNÉRALE : UN RATTRAPAGE PARTIEL DE "L'ENCOCHE" DANS UN CONTEXTE DE COMPRESSION DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT

Au cours de l'année 1998, la Marine a dû faire face à une très forte diminution de ses dotations sans pour autant être épargnée par les annulations de crédits intervenues en cours d'exercice. Le projet de budget pour 1999, en progression de 4 %, comporte trois caractéristiques principales : une évolution modérée des dépenses de personnel traduisant l'adaptation des effectifs, telle qu'elle a été prévue par la loi de programmation, la poursuite d'un effort important de compression des coûts de fonctionnement et une progression des dépenses d'équipement qui ne permet pas cependant de retrouver le niveau inscrit en programmation.

1. L'exercice 1998 : un étiage pour le budget de la Marine

L'analyse des crédits pour 1999 doit être replacée dans le contexte de l'évolution récente du budget de la Marine au regard des dotations prévues par la loi de programmation militaire.

Déjà quelque peu "écornés" par des annulations intervenues en 1997, les crédits de la Marine ont connu leur étiage au cours de 1998.

Le budget voté de 1998, en recul de 8 % par rapport à celui de l'année précédente, imposait une diminution de 12,4 % des crédits d'équipement représentant une "encoche" de plus de 2,1 milliards de francs par rapport au niveau fixé par la loi de programmation. Ce fort recul avait entraîné une série de conséquences telles que le maintien à quai de bâtiments dont l'entretien programmé était décalé et plusieurs reports ou retard dans la commande, le développement, la modernisation ou la livraison de certains équipements.

De surcroît, comme les années précédentes, quoique dans des proportions moindres, le budget de la Marine a été affecté en 1998 par des mesures de régulation budgétaire.

Au titre des dépenses ordinaire, un décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert un crédit de 198 millions de francs sur les chapitres rémunérations et charges sociales. En revanche, la Marine n'a pu obtenir l'ouverture des crédits de report de 1997 sur le chapitre fonctionnement, qui se montaient à 73 millions de francs.

Au titre des dépenses en capital, deux annulations sont intervenues en janvier (78 millions de francs de crédits de paiement) et en août 1998 (775 millions de francs de crédits de paiement) pour un montant total de 853 millions de francs, représentant 4,4 % des crédits de paiement ouverts aux titres V et VI par la loi de finances initiale. Ces annulations ont été réparties comme suit : 31,5 millions de francs sur le chapitre Espace, 187,5 millions de francs sur le chapitre Autres études, 589,3 millions de francs sur le chapitre Fabrications et 44,5 millions de francs sur le chapitre Infrastructure.

Parallèlement, des crédits de report 1997 sur le titre V ont été ouverts à hauteur de 845 millions de francs, mais ceux-ci ont subi une régulation budgétaire qui les rend en pratique indisponibles en gestion.

2. Un budget en progression de 4 % de 1998 à 1999

Alors que le budget de la Marine avait connu en 1998 une diminution beaucoup plus forte que celle de l'ensemble du budget de la défense, il progressera, en 1999, légèrement plus vite que celui des autres armées.

Évolution du budget de la Marine (en millions de francs)

 

1998

1999

%

Dépenses ordinaires

(titre III)

13 085

12 907

- 1,4

Dépenses en capital

(titres V et VI)

19 555

21 026

+ 7,5

TOTAL

32 640

33 933

+ 4

Ce budget s'élève en effet à 33,933 milliards de francs, soit une augmentation de 1,293 milliard de francs et de 4 % par rapport à 1998, le budget de la défense n'augmentant pour sa part que de 2,9 %.

La part de la Marine dans le budget de la Défense (hors pension) passe ainsi de 17,7 % en 1998 à 17,9 % en 1999. Elle reste inférieure au niveau de 1997 -soit 18,6 %- qui était celui de la première annuité de la loi de programmation.

Les ressources du titre III s'élèvent à 12,907 milliards de francs et reculent de 1,4 %, alors que pour l'ensemble du budget de la Défense, les crédits du titre III augmentent de 0,2 %.

Celles des titres V et VI se montent à 21,026 milliards de francs et progressent de 7,5 %, alors que l'augmentation des dépenses en capital est en moyenne de 6,2 % pour l'ensemble du budget de la défense.

Du fait de cette évolution, le titre V représentera en 1999 62 % du budget de la Marine, contre 60 % en 1998, ce qui accentue une forte prépondérance des dépenses en capital, celles-ci ne représentant en moyenne que 45 % du budget de la Défense.

3. Le budget 1999 et la loi de programmation : des économies nouvelles pour des objectifs maintenus

Votre rapporteur avait observé l'an passé que l'importante ponction opérée en 1998 sur le budget de la Marine ne remettait pas fondamentalement en cause le modèle défini par la loi de programmation, tout en soulignant que des mesures d'une telle ampleur ne pouvaient être pérennisées sans mettre à mal la progression vers ce nouveau modèle d'armée.

Au regard de cette appréciation, le projet de budget pour 1999 se situe dans une ligne intermédiaire : il rattrape une partie de "l'encoche" réalisée l'an passé mais demeure en retrait par rapport au niveau fixé par la loi de programmation.

En ce qui concerne les dépenses ordinaires, la progression de 1,9 % des crédits de rémunération et de charges sociales permet de poursuivre comme prévu l'adaptation des effectifs de la Marine à la professionnalisation et à la réduction du format.

Toutefois, comme l'an passé, le poids des rémunérations et charges sociales a pour contrepartie une compression accrue des dépenses de fonctionnement qui régressent de 12,2 %. Cette diminution traduit à la fois un effort d'économie accru et un nouveau transfert, à hauteur de 150 millions de francs, des crédits d'entretien programmé du matériel du titre III vers le titre V.

Avec 21,026 milliards de francs, les dépenses en capital progressent de 7,5 % mais se situent, compte tenu des modifications de la structure budgétaire, en retrait de 1,1 milliard de francs par rapport à l'annuité de la loi de programmation militaire. Ce décalage provient pour l'essentiel d'économies issues des conclusions de la "revue de programmes" mais aussi d'abattements opérés sur le budget de la Marine comme sur celui des autres armées pour financer des mesures nouvelles, telles qu'une contribution du Ministère de la défense au budget civil de recherche et développement ou l'augmentation de la part patronale du fonds de pension des ouvriers d'Etat.

Ainsi, "l'encoche" effectuée en 1998, qui dépassait 2 milliards de francs, n'est pas renouvelée avec la même ampleur. Encore faut-il préciser qu'au cours de l'exercice 1999, le titre V supportera des charges nouvelles qui obèrent d'autant les ressources destinées aux investissements. Il s'agit :

- des 150 millions de francs de crédits d'entretien programmé du matériel, mentionnés précédemment, qui étaient jusqu'alors inscrits au titre III,

- d'une augmentation de 624 millions de francs des dotations du Fonds d'adaptation industrielle de la Direction des constructions navales (DCN), qui passe de 454,3 millions de francs à 1 076,5 millions de francs et qui est entièrement financé par la Marine, sur son budget d'équipement,

- un transfert de charges, provenant de la DGA correspondant à l'entretien des immobilisations de l'ex-DCN étatique dans les ports de Brest et de Toulon (installations nucléaires à terre, pyrotechnies, installations portuaires), qui représente 343 millions de francs et qui n'est compensé qu'à hauteur de 192 millions de francs par un transfert de crédits en provenance de la DGA. Ainsi, des dépenses jusqu'alors prises en charge par le compte de commerce de la DCN seront supportées par la Marine. Votre rapporteur observe que cette mesure intervient après un mouvement en sens inverse l'an passé, afin de décharger le titre V de la Marine du coût de fonctionnement des services étatiques de la DCN. Le partage des responsabilités et des financements entre la Marine, la DGA et la DCN industrielle est encore mouvant. L'intervention année après année de transferts de charges dont la justification n'apparaît pas toujours clairement ajoute un élément d'incertitude dans la gestion de crédits d'équipements déjà réduits par rapport à l'enveloppe qui avait été définie par la loi de programmation.

Dans ces conditions ont été prises, à l'issue de la "revue des programmes", des mesures d'économies qui ne devraient pas empêcher la Marine de rallier son modèle futur mais qui réduiront la disponibilité de certains matériels et limiteront la permanence du groupe aéronaval.

II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : UNE NOUVELLE DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses ordinaires du titre III passeront de 13,085 milliards de francs en 1998 à 12,907 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 1,4 %.


 

1998

1999

%

Rémunérations et charges sociales

10 077

10 264

+ 1,9

Fonctionnement

3 008

2 643

- 12,2

. dont fonctionnement courant

1 752

1 633

- 6,9

. alimentation

557

464

- 16,8

. entretien programmé des matériels

699

546

- 21,9

Total dépenses ordinaires

13 085

12 907

- 1,4

1. La progression des rémunérations et charges sociales

La part des rémunérations et charges sociales dans les dépenses ordinaires de la Marine continue à croître et s'établit à 79,5 % en 1999 contre 77 % en 1998. Leur montant s'élève à 10,264 milliards de francs, soit une progression de 1,9 %.

Cette évolution résulte de plusieurs mouvements en sens contraire :

- une diminution globale des effectifs militaires de la Marine, qui entraîne une économie de 80 millions de francs, étant précisé que la création de plus de 860 emplois civils n'a pas d'impact sur le budget de la Marine, ces personnels étant rémunérés sur le budget des services communs,

- les revalorisations des rémunérations et les mesures indemnitaires qui représentent une dépense supplémentaire de l'ordre de 268 millions de francs.

2. Des dépenses de fonctionnement toujours plus contraintes

Les crédits de fonctionnement passeront de 3,008 milliards de francs en 1998 à 2,643 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 12,2 %.

Un nouveau transfert de 150 millions de francs de crédits d'entretien programmé des matériels du titre III vers le titre V contribue à accentuer la diminution des dotations, mais à structure budgétaire constante, c'est-à-dire en neutralisant les différentes mesures de transfert de crédits, les dépenses de fonctionnement subissent une réduction de plus de 9 %.

Certes, la réduction du format de la Marine entraîne mécaniquement une économie de l'ordre de 100 millions de francs sur les frais de fonctionnement. Par ailleurs, la baisse du dollar et du cours du pétrole autorise près de 50 millions de francs d'économies supplémentaires sur les produits pétroliers.

Indépendamment de ces facteurs, de nouvelles mesures d'économies ont toutefois été imposées sur les crédits d'alimentation (50 millions de francs) et sur les dépenses de formation et de fonctionnement des services centraux et territoriaux (21 millions de francs).

III. LES DÉPENSES EN CAPITAL : APRÈS "L'ENCOCHE" DE 1998, DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES ISSUES DE LA "REVUE DE PROGRAMMES"

Les dépenses en capital des titres V et VI passeront de 19,555 milliards de francs en 1998 à 21,026 milliards de francs en 1999, soit une progression de 7,5 %.

Évolution des dépenses en capital de la Marine (en millions de francs)


 

1998

1999

%

Études et développement

1 887

2 871

+ 52,1

Fabrication

12933

12 440

-3,8

. dont FOST

4 236

4 130

- 2,5

.Flotte classique

2 960

2 764

- 6,6

. Aéronavale

4 034

3 577

- 11,3

. Munitions

937

1 175

+ 25,4

. Divers

766

794

+ 3,7

Entretien programmé des matériels

3 561

3 872

+ 8,7

Infrastructures

714

758

+ 6,2

Restructurations

454

1 079

+ 133,7

TOTAL TITRE V

19 549

21 020

+ 7,5

TITRE VI

6

6

-

TOTAL DÉPENSES EN CAPITAL

19 555

21 026

+ 7,5

Ces données appellent deux précisions préalables.

D'une part, les montants indiqués incluent 388,7 millions de francs de crédits de paiement et 740,6 millions de francs d'autorisations de programme présentées, dans le "bleu" budgétaire au sein de l'agrégat "Etat-major des Armées" mais relevant néanmoins du budget de la Marine. Il s'agit de crédits relatifs aux systèmes d'informations, de télécommunications et de commandement et au programme SYRACUSE gérés par le service des programmes navals.

D'autre part le titre V subit en 1999 une refonte profonde de sa structure budgétaire. Le redéploiement des crédits en 9 nouveaux chapitres, au sein desquels plusieurs grands programmes sont identifiés sur des articles spécifiques, doit permettre d'assurer un meilleur suivi des dépenses en capital.

La modification de nomenclature, associée à de nouveaux transferts de charges (entretien programmé du matériel provenant du titre III et immobilisations de l'ex DCN étatique) qui modifient le périmètre du titre V rendent difficiles les comparaisons de 1998 à 1999.

Si l'on se réfère aux dotations actualisées prévues par la loi de programmation, on constate qu'après un décrochage de 2,1 milliards de francs en 1998, le budget d'équipement de la Marine restera en 1999 inférieur de 1,1 milliard de francs au niveau prévu. Ainsi, sur les trois premières années d'exécution, les dotations en capital inscrites en loi de finances initiales auront-elles pratiqué un "abattement" d'environ 4,8 % sur les crédits prévus en programmation.

Pour 1999, le niveau des crédits d'équipement tient compte des économies décidées lors de la "revue de programmes" qui, pour une part, entraîneront des décalages, voire l'abandon de certains programmes, tout en comprimant les crédits d'entretien programmé des matériels et d'infrastructure.

1. Les études et développements

Dotés de 2,871 milliards de francs, les crédits d'études et de développements connaissent une forte augmentation, supérieure à 52 %, en raison de l'entrée en phase active du financement des développements liés à de grands programmes tels que le projet Horizon, le sous-marin d'attaque futur, le missile anti-navires futur ou le système PAAMS.

Depuis l'an passé, la DGA exerce le gouvernorat des études amont, la Marine ne conservant que celui des études technico-opérationnelles, des études de faisabilité et des développements. Les développements absorbent l'essentiel des crédits d'études. L'augmentation des dotations tient compte d'un abattement de crédits opéré à la suite de la revue des programmes, dont l'origine principale tient à l'abandon du développement de la future torpille lourde qui sera achetée "sur étagère" à l'horizon 2010.

2. La force océanique stratégique

Les crédits affectés à la FOST s'élèveront à 4,127 milliards de francs pour 1999, soit une diminution de 2,5 %, et seront principalement consacrés à la poursuite du programme de construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG).

A l'issue de la "revue de programmes", il a été décidé de retarder de 6 mois supplémentaires l'admission au service actif du troisième SNLE-NG, le Vigilant, déjà décalée d'un an à la suite des réductions de crédits imposées l'an passé, ce qui suppose de prolonger de la même durée un SNLE de la génération actuelle doté du missile M4.

En revanche, la mise en concordance du calendrier de livraison du 4e SNLE-NG et du missile M51 impose une accélération du programme d'adaptation des trois premiers SNLE-NG à ce même missile.

3. Les fabrications de la flotte

Les crédits destinés aux fabrications de la flotte "classique" s'élèveront à 2,764 milliards de francs, soit un recul de 16,6 % par rapport à 1998. Le principal programme concerné reste la construction du porte-avions Charles de Gaulle (1,3 milliards de francs) alors que les crédits destinés aux programmes de frégates La Fayette (664 millions de francs) et Horizon (510 millions de francs) s'accroissent. En revanche, l'évolution des crédits traduit la fin du financement du transport de chalands de débarquement SIROCO, dont l'admission au service actif est intervenue en 1998. Une économie est également réalisée à la suite de la décision de retarder de 2 ans la livraison du bâtiment hydrographique océanique.

4. Les fabrications de l'aéronautique navale

Les crédits destinés aux fabrications de l'aéronautique navale s'élèveront à 3,577 milliards de francs, soit une diminution de 11,3 %.

Le programme Rafale absorbe à lui seul plus de la moitié de cette enveloppe (1,8 milliard de francs) qui diminue toutefois en raison de la décroissance des financements des programmes d'avions de patrouille maritime Atlantique 2 et d'hélicoptères Panther.

5. Les munitions

Les crédits consacrés aux munitions s'élèveront à 1,175 milliard de francs, soit une augmentation de 25,4 % par rapport à 1998.

Les principaux équipements concernés sont les programmes FSAF (Famille sol air futur) dotés de 374 millions de francs et la torpille MU90 (238 millions de francs) qui entrent en phase active de production.

6. L'entretien programmé des matériels

Les dotations d'entretien programmé des matériels (hors FOST) inscrits au titre V s'élèveront à 3,872 milliards de francs, soit une progression de 8,7 % par rapport à 1998. La moitié de cette augmentation résulte cependant du transfert de 150 millions de francs en provenance du titre III et un abattement sur les dotations prévues par la loi de programmation a été opéré dans le cadre de la revue de programmes.

7. Les autres dépenses

Les autres dépenses en capital s'élèveront pour 1999 à 2,637 milliards de francs, soit une progression de 35,9 % par rapport à 1998.

Au sein de cet ensemble, il convient de souligner la part croissante prise au titre V de la Marine par les dotations affectées au Fonds d'adaptation industrielle de la DCN, qui étaient passées de 327 millions de francs en 1997 à 454 millions de francs en 1998 et qui se monteront, en 1999, à 1,079 milliard de francs. Au travers de cette enveloppe, qui réduit d'autant la part disponible pour les programmes ou l'entretien, la Marine finance les mesures de dégagement des cadres (pensions, allocations différentielles), les départs volontaires (indemnités de départ volontaire, allocations chômage, indemnités d'aide à la création d'entreprise) et les mutations vers les armées (indemnités de mutation, déménagements, formation, maintien de la rémunération) dans le cadre de l'adaptation de la DCN.

Dotés de 758 millions de francs, les crédits d'infrastructure progresseront de 6,2 %, ce qui ne permettra pas cependant de rattraper le retard pris sur certaines opérations en raison des diminutions de crédits de l'an passé.

On observera également la forte diminution (170 millions de francs en 1999 contre 220 millions de francs en 1998) des dépenses dites "d'entretien programmé des personnels" qui concernent l'habillement, le couchage et l'ameublement.

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