CHAPITRE PREMIER -
LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA MARINE
POUR
1999
Après un recul de plus de 8 % en 1998, découlant de l'effort d'économies exceptionnel demandé au ministère de la Défense sur ses crédits d'équipement, le budget de la Marine enregistre pour 1999 une progression de 4 %. Cette évolution traduit les arbitrages rendus à l'issue de la "revue des programmes" qui, tout en desserrant la contrainte imposée en 1998 ont néanmoins prescrit une révision à la baisse des dotations d'équipement prévues par la loi de programmation militaire 1997-2002.
I. LA PHYSIONOMIE GÉNÉRALE : UN RATTRAPAGE PARTIEL DE "L'ENCOCHE" DANS UN CONTEXTE DE COMPRESSION DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT
Au cours de l'année 1998, la Marine a dû faire face à une très forte diminution de ses dotations sans pour autant être épargnée par les annulations de crédits intervenues en cours d'exercice. Le projet de budget pour 1999, en progression de 4 %, comporte trois caractéristiques principales : une évolution modérée des dépenses de personnel traduisant l'adaptation des effectifs, telle qu'elle a été prévue par la loi de programmation, la poursuite d'un effort important de compression des coûts de fonctionnement et une progression des dépenses d'équipement qui ne permet pas cependant de retrouver le niveau inscrit en programmation.
1. L'exercice 1998 : un étiage pour le budget de la Marine
L'analyse des crédits pour 1999 doit être
replacée dans le contexte de l'évolution récente du budget
de la Marine au regard des dotations prévues par la loi de programmation
militaire.
Déjà quelque peu "écornés" par des annulations
intervenues en 1997, les crédits de la Marine ont connu leur
étiage au cours de 1998.
Le
budget voté de 1998
, en recul de 8 % par rapport à
celui de l'année précédente, imposait
une diminution de
12,4 % des crédits d'équipement
représentant une
"encoche" de plus de 2,1 milliards de francs
par rapport au niveau
fixé par la loi de programmation. Ce fort recul avait
entraîné une série de conséquences telles que le
maintien à quai de bâtiments dont l'entretien programmé
était décalé et plusieurs reports ou retard dans la
commande, le développement, la modernisation ou la livraison de certains
équipements.
De surcroît, comme les années précédentes, quoique
dans des proportions moindres, le budget de la Marine a été
affecté en 1998 par des mesures de régulation budgétaire.
Au titre des dépenses ordinaire, un décret d'avance du
21 août 1998 a ouvert un crédit de 198 millions de francs sur
les chapitres rémunérations et charges sociales. En revanche, la
Marine n'a pu obtenir l'ouverture des crédits de report de 1997 sur le
chapitre fonctionnement, qui se montaient à 73 millions de francs.
Au titre des dépenses en capital,
deux annulations sont
intervenues
en janvier (78 millions de francs de crédits de
paiement) et en août 1998 (775 millions de francs de crédits de
paiement) pour un montant total de 853 millions de francs, représentant
4,4 % des crédits de paiement ouverts aux titres V et VI par la loi de
finances initiale. Ces annulations ont été réparties comme
suit : 31,5 millions de francs sur le chapitre Espace, 187,5 millions de francs
sur le chapitre Autres études, 589,3 millions de francs sur le chapitre
Fabrications et 44,5 millions de francs sur le chapitre Infrastructure.
Parallèlement, des crédits de report 1997 sur le titre V ont
été ouverts à hauteur de 845 millions de francs, mais
ceux-ci ont subi une régulation budgétaire qui les rend en
pratique indisponibles en gestion.
2. Un budget en progression de 4 % de 1998 à 1999
Alors que le budget de la Marine avait connu en 1998 une diminution beaucoup plus forte que celle de l'ensemble du budget de la défense, il progressera, en 1999, légèrement plus vite que celui des autres armées.
Évolution du budget de la Marine (en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
% |
|
Dépenses ordinaires
|
13 085 |
12 907 |
- 1,4 |
|
Dépenses en capital
|
19 555 |
21 026 |
+ 7,5 |
|
TOTAL |
32 640 |
33 933 |
+ 4 |
Ce
budget s'élève en effet à
33,933 milliards de francs,
soit une
augmentation de 1,293 milliard de francs et de 4 % par rapport
à 1998,
le budget de la défense n'augmentant pour sa part que
de 2,9 %.
La part de la Marine dans le budget de la Défense (hors pension) passe
ainsi de 17,7 % en 1998 à 17,9 % en 1999. Elle reste inférieure
au niveau de 1997 -soit 18,6 %- qui était celui de la première
annuité de la loi de programmation.
Les ressources du titre III s'élèvent à 12,907 milliards
de francs et reculent de 1,4 %, alors que pour l'ensemble du budget de la
Défense, les crédits du titre III augmentent de 0,2 %.
Celles des titres V et VI se montent à 21,026 milliards de francs et
progressent de 7,5 %, alors que l'augmentation des dépenses en capital
est en moyenne de 6,2 % pour l'ensemble du budget de la défense.
Du fait de cette évolution, le titre V représentera en 1999 62 %
du budget de la Marine, contre 60 % en 1998, ce qui accentue une forte
prépondérance des dépenses en capital, celles-ci ne
représentant en moyenne que 45 % du budget de la
Défense.
3. Le budget 1999 et la loi de programmation : des économies nouvelles pour des objectifs maintenus
Votre
rapporteur avait observé l'an passé que l'importante ponction
opérée en 1998 sur le budget de la Marine ne remettait pas
fondamentalement en cause le modèle défini par la loi de
programmation, tout en soulignant que des mesures d'une telle ampleur ne
pouvaient être pérennisées sans mettre à mal la
progression vers ce nouveau modèle d'armée.
Au regard de cette appréciation, le projet de budget pour 1999 se situe
dans une ligne intermédiaire : il rattrape une partie de "l'encoche"
réalisée l'an passé mais demeure en retrait par rapport au
niveau fixé par la loi de programmation.
En ce qui concerne les dépenses ordinaires, la progression de 1,9 % des
crédits de rémunération et de charges sociales permet de
poursuivre comme prévu l'adaptation des effectifs de la Marine à
la professionnalisation et à la réduction du format.
Toutefois, comme l'an passé, le
poids des rémunérations
et charges sociales
a pour contrepartie une
compression accrue des
dépenses de fonctionnement
qui régressent de 12,2 %. Cette
diminution traduit à la fois un effort d'économie accru et un
nouveau transfert, à hauteur de 150 millions de francs, des
crédits d'entretien programmé du matériel du titre III
vers le titre V.
Avec 21,026 milliards de francs, les
dépenses en capital
progressent de 7,5 % mais se situent, compte tenu des modifications de la
structure budgétaire,
en retrait de 1,1 milliard de francs par
rapport à l'annuité de la loi de programmation militaire
. Ce
décalage provient pour l'essentiel d'économies issues des
conclusions de la "revue de programmes" mais aussi d'abattements
opérés sur le budget de la Marine comme sur celui des autres
armées pour financer des mesures nouvelles, telles qu'une contribution
du Ministère de la défense au budget civil de recherche et
développement ou l'augmentation de la part patronale du fonds de pension
des ouvriers d'Etat.
Ainsi, "l'encoche" effectuée en 1998, qui dépassait 2 milliards
de francs, n'est pas renouvelée avec la même ampleur. Encore
faut-il préciser qu'au cours de l'exercice 1999,
le titre V
supportera des charges nouvelles
qui obèrent d'autant les ressources
destinées aux investissements. Il s'agit :
- des
150 millions de francs de crédits d'entretien programmé
du matériel
, mentionnés précédemment, qui
étaient jusqu'alors inscrits au titre III,
- d'une
augmentation de 624 millions de francs des dotations du Fonds
d'adaptation industrielle
de la Direction des constructions navales (DCN),
qui passe de 454,3 millions de francs à 1 076,5 millions de francs et
qui est entièrement financé par la Marine, sur son budget
d'équipement,
- un
transfert de charges,
provenant de la DGA correspondant à
l'entretien des immobilisations de l'ex-DCN étatique dans les ports
de Brest et de Toulon
(installations nucléaires à terre,
pyrotechnies, installations portuaires), qui représente 343 millions de
francs et qui n'est compensé qu'à hauteur de 192 millions de
francs par un transfert de crédits en provenance de la DGA. Ainsi, des
dépenses jusqu'alors prises en charge par le compte de commerce de la
DCN seront supportées par la Marine. Votre rapporteur observe que cette
mesure intervient après un mouvement en sens inverse l'an passé,
afin de décharger le titre V de la Marine du coût de
fonctionnement des services étatiques de la DCN. Le partage des
responsabilités et des financements entre la Marine, la DGA et la DCN
industrielle est encore mouvant. L'intervention année après
année de transferts de charges dont la justification n'apparaît
pas toujours clairement ajoute un élément d'incertitude dans la
gestion de crédits d'équipements déjà
réduits par rapport à l'enveloppe qui avait été
définie par la loi de programmation.
Dans ces conditions ont été prises, à l'issue de la "revue
des programmes", des mesures d'économies qui ne devraient pas
empêcher la Marine de rallier son modèle futur mais qui
réduiront la disponibilité de certains matériels et
limiteront la permanence du groupe aéronaval.
II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : UNE NOUVELLE DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
Les dépenses ordinaires du titre III passeront de 13,085 milliards de francs en 1998 à 12,907 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 1,4 %.
|
|
1998 |
1999 |
% |
|
Rémunérations et charges sociales |
10 077 |
10 264 |
+ 1,9 |
|
Fonctionnement |
3 008 |
2 643 |
- 12,2 |
|
. dont fonctionnement courant |
1 752 |
1 633 |
- 6,9 |
|
. alimentation |
557 |
464 |
- 16,8 |
|
. entretien programmé des matériels |
699 |
546 |
- 21,9 |
|
Total dépenses ordinaires |
13 085 |
12 907 |
- 1,4 |
1. La progression des rémunérations et charges sociales
La
part des rémunérations et charges sociales dans les
dépenses ordinaires de la Marine continue à croître
et
s'établit à 79,5 % en 1999 contre 77 % en 1998. Leur montant
s'élève à 10,264 milliards de francs, soit une progression
de 1,9 %.
Cette évolution résulte de plusieurs mouvements en sens contraire
:
- une diminution globale des effectifs militaires de la Marine, qui
entraîne une économie de 80 millions de francs, étant
précisé que la création de plus de 860 emplois civils n'a
pas d'impact sur le budget de la Marine, ces personnels étant
rémunérés sur le budget des services communs,
- les revalorisations des rémunérations et les mesures
indemnitaires qui représentent une dépense supplémentaire
de l'ordre de 268 millions de francs.
2. Des dépenses de fonctionnement toujours plus contraintes
Les
crédits de fonctionnement passeront de 3,008 milliards de francs en 1998
à 2,643 milliards de francs en 1999, soit une
diminution de 12,2
%.
Un nouveau transfert de 150 millions de francs de crédits d'entretien
programmé des matériels du titre III vers le titre V contribue
à accentuer la diminution des dotations, mais à structure
budgétaire constante, c'est-à-dire en neutralisant les
différentes mesures de transfert de crédits, les dépenses
de fonctionnement subissent une réduction de plus de 9 %.
Certes, la réduction du format de la Marine entraîne
mécaniquement une économie de l'ordre de 100 millions de francs
sur les frais de fonctionnement. Par ailleurs, la baisse du dollar et du cours
du pétrole autorise près de 50 millions de francs
d'économies supplémentaires sur les produits pétroliers.
Indépendamment de ces facteurs, de nouvelles mesures d'économies
ont toutefois été imposées sur les crédits
d'alimentation (50 millions de francs) et sur les dépenses de formation
et de fonctionnement des services centraux et territoriaux (21 millions de
francs).
III. LES DÉPENSES EN CAPITAL : APRÈS "L'ENCOCHE" DE 1998, DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES ISSUES DE LA "REVUE DE PROGRAMMES"
Les dépenses en capital des titres V et VI passeront de 19,555 milliards de francs en 1998 à 21,026 milliards de francs en 1999, soit une progression de 7,5 %.
Évolution des dépenses en capital de la Marine (en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
% |
|
Études et développement |
1 887 |
2 871 |
+ 52,1 |
|
Fabrication |
12933 |
12 440 |
-3,8 |
|
. dont FOST |
4 236 |
4 130 |
- 2,5 |
|
. Flotte classique |
2 960 |
2 764 |
- 6,6 |
|
. Aéronavale |
4 034 |
3 577 |
- 11,3 |
|
. Munitions |
937 |
1 175 |
+ 25,4 |
|
. Divers |
766 |
794 |
+ 3,7 |
|
Entretien programmé des matériels |
3 561 |
3 872 |
+ 8,7 |
|
Infrastructures |
714 |
758 |
+ 6,2 |
|
Restructurations |
454 |
1 079 |
+ 133,7 |
|
TOTAL TITRE V |
19 549 |
21 020 |
+ 7,5 |
|
TITRE VI |
6 |
6 |
- |
|
TOTAL DÉPENSES EN CAPITAL |
19 555 |
21 026 |
+ 7,5 |
Ces
données appellent deux précisions préalables.
D'une part, les montants indiqués incluent 388,7 millions de francs
de crédits de paiement et 740,6 millions de francs d'autorisations de
programme présentées, dans le "bleu" budgétaire au sein de
l'agrégat "Etat-major des Armées" mais relevant néanmoins
du budget de la Marine. Il s'agit de crédits relatifs aux
systèmes d'informations, de télécommunications et de
commandement et au programme SYRACUSE gérés par le service des
programmes navals.
D'autre part
le titre V subit en 1999 une refonte profonde de sa structure
budgétaire
. Le redéploiement des crédits en
9 nouveaux chapitres, au sein desquels plusieurs grands programmes sont
identifiés sur des articles spécifiques, doit permettre d'assurer
un meilleur suivi des dépenses en capital.
La modification de nomenclature, associée à de nouveaux
transferts de charges (entretien programmé du matériel provenant
du titre III et immobilisations de l'ex DCN étatique) qui modifient le
périmètre du titre V rendent difficiles les comparaisons de 1998
à 1999.
Si l'on se réfère aux dotations actualisées prévues
par la loi de programmation, on constate qu'après un décrochage
de 2,1 milliards de francs en 1998, le budget d'équipement de la
Marine restera en 1999
inférieur de 1,1 milliard de francs au
niveau prévu.
Ainsi, sur les trois premières années
d'exécution, les dotations en capital inscrites en loi de finances
initiales auront-elles pratiqué un "abattement" d'environ 4,8 % sur
les crédits prévus en programmation.
Pour 1999,
le niveau des crédits d'équipement tient compte des
économies décidées lors de la "revue de programmes"
qui, pour une part, entraîneront des décalages, voire l'abandon de
certains programmes, tout en comprimant les crédits d'entretien
programmé des matériels et d'infrastructure.
1. Les études et développements
Dotés de
2,871 milliards de francs, les
crédits
d'études et de développements
connaissent une forte
augmentation, supérieure à 52 %, en raison de
l'entrée en phase active du financement des développements
liés à de grands programmes tels que le projet Horizon, le
sous-marin d'attaque futur, le missile anti-navires futur ou le système
PAAMS.
Depuis l'an passé, la DGA exerce le gouvernorat des études amont,
la Marine ne conservant que celui des études
technico-opérationnelles, des études de faisabilité et des
développements. Les développements absorbent l'essentiel des
crédits d'études. L'augmentation des dotations tient compte d'un
abattement de crédits opéré à la suite de la revue
des programmes, dont l'origine principale tient à l'abandon du
développement de la future torpille lourde qui sera achetée "sur
étagère" à l'horizon 2010.
2. La force océanique stratégique
Les
crédits affectés à la
FOST
s'élèveront à
4,127 milliards de francs
pour 1999,
soit une diminution de 2,5 %, et seront principalement consacrés
à la poursuite du programme de construction des sous-marins
nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération
(SNLE-NG).
A l'issue de la "revue de programmes", il a été
décidé de retarder de 6 mois supplémentaires
l'admission au service actif du troisième SNLE-NG, le Vigilant,
déjà décalée d'un an à la suite des
réductions de crédits imposées l'an passé, ce qui
suppose de prolonger de la même durée un SNLE de la
génération actuelle doté du missile M4.
En revanche, la mise en concordance du calendrier de livraison du 4e SNLE-NG et
du missile M51 impose une accélération du programme d'adaptation
des trois premiers SNLE-NG à ce même missile.
3. Les fabrications de la flotte
Les crédits destinés aux fabrications de la flotte "classique" s'élèveront à 2,764 milliards de francs , soit un recul de 16,6 % par rapport à 1998. Le principal programme concerné reste la construction du porte-avions Charles de Gaulle (1,3 milliards de francs) alors que les crédits destinés aux programmes de frégates La Fayette (664 millions de francs) et Horizon (510 millions de francs) s'accroissent. En revanche, l'évolution des crédits traduit la fin du financement du transport de chalands de débarquement SIROCO, dont l'admission au service actif est intervenue en 1998. Une économie est également réalisée à la suite de la décision de retarder de 2 ans la livraison du bâtiment hydrographique océanique.
4. Les fabrications de l'aéronautique navale
Les
crédits destinés aux fabrications de l'aéronautique navale
s'élèveront à
3,577 milliards de francs
, soit une
diminution de 11,3 %.
Le programme Rafale absorbe à lui seul plus de la moitié de cette
enveloppe (1,8 milliard de francs) qui diminue toutefois en raison de la
décroissance des financements des programmes d'avions de patrouille
maritime Atlantique 2 et d'hélicoptères Panther.
5. Les munitions
Les
crédits consacrés aux munitions s'élèveront
à
1,175 milliard de francs
, soit une
augmentation de
25,4 %
par rapport à 1998.
Les principaux équipements concernés sont les programmes FSAF
(Famille sol air futur) dotés de 374 millions de francs et la torpille
MU90 (238 millions de francs) qui entrent en phase active de
production.
6. L'entretien programmé des matériels
Les dotations d' entretien programmé des matériels (hors FOST) inscrits au titre V s'élèveront à 3,872 milliards de francs , soit une progression de 8,7 % par rapport à 1998. La moitié de cette augmentation résulte cependant du transfert de 150 millions de francs en provenance du titre III et un abattement sur les dotations prévues par la loi de programmation a été opéré dans le cadre de la revue de programmes.
7. Les autres dépenses
Les
autres dépenses en capital s'élèveront pour 1999 à
2,637 milliards de francs
, soit une progression de 35,9 % par
rapport à 1998.
Au sein de cet ensemble, il convient de souligner la
part croissante prise
au titre V de la Marine par les dotations affectées au Fonds
d'adaptation industrielle
de la DCN, qui étaient passées de
327 millions de francs en 1997 à 454 millions de francs en
1998 et qui se monteront, en 1999, à 1,079 milliard de francs. Au
travers de cette enveloppe, qui réduit d'autant la part disponible pour
les programmes ou l'entretien, la Marine finance les mesures de
dégagement des cadres (pensions, allocations différentielles),
les départs volontaires (indemnités de départ volontaire,
allocations chômage, indemnités d'aide à la création
d'entreprise) et les mutations vers les armées (indemnités de
mutation, déménagements, formation, maintien de la
rémunération) dans le cadre de l'adaptation de la DCN.
Dotés de 758 millions de francs, les
crédits
d'infrastructure
progresseront de 6,2 %, ce qui ne permettra pas
cependant de rattraper le retard pris sur certaines opérations en raison
des diminutions de crédits de l'an passé.
On observera également la forte diminution (170 millions de francs en
1999 contre 220 millions de francs en 1998) des dépenses dites
"d'entretien programmé des personnels" qui concernent l'habillement, le
couchage et l'ameublement.