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III. LE PLAN EMPLOIS-JEUNES APPARAÎT COMME UN EXPÉDIENT FACE AU DÉFI DU CHÔMAGE DES JEUNES

Un peu plus d'un an après le vote de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, vos rapporteurs ont souhaité procéder, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, à un examen approfondi de la mise en oeuvre de ce dispositif.

A. LE DISPOSITIF EMPLOIS-JEUNES A PERDU EN VISIBILITÉ CE QU'IL A GAGNÉ EN GÉNÉRALITÉ

1. Un dispositif dévoyé par rapport à ses objectifs premiers

a) La logique originelle du projet de loi

L'exposé des motifs du projet de loi16(*) assignait deux objectifs au dispositif : " répondre à des besoins émergents ou non satisfaits par la création d'activités d'utilité sociale, culturelle, sportive, d'environnement, de proximité " et " créer 350.000 emplois permettant aux jeunes de rentrer durablement dans la vie active en faisant d'eux de véritables agents du développement économique ".

L'aide devait s'inscrire " dans une logique de financement forfaitaire d'activités et non de contrats d'emplois aidés ou de dispositifs d'insertion de publics " ; elle devait reposer " sur une logique nouvelle d'appels à projets appuyés par des aides à l'ingénierie ". Le programme était censé miser " sur la responsabilité d'acteurs locaux, collectivités locales, associations, établissements publics, pour faire émerger des projets par bassin d'emplois, la responsabilité des jeunes qui auront les droits et devoirs de tout salarié, la responsabilité des employeurs qui les recrutent et permettent leur professionnalisation ".

Le projet de loi, tel qu'il avait été déposé à l'Assemblée nationale, ne prévoyait pas la possibilité d'emplois-jeunes à l'Education nationale, l'exposé des motifs précisait explicitement que les services de l'Etat comme les entreprises du secteur privé concurrentiel ne pouvaient y prétendre. La seule exception était constituée par les adjoints de sécurité dont le principe était posé par l'article 2 du projet de loi.

b) La conformation insolite du dispositif voté

Le champ d'application du dispositif a évolué formellement lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale puisque les activités éducatives ont été expressément mentionnées. Par ailleurs, il a été considéré que les collèges et lycées ayant la qualité d'établissement public ne constituaient pas des " services de l'Etat ". On observe que la pirouette, d'ordre juridique, avait surtout pour objet de couvrir le changement d'orientation du dispositif.

L'extension du plan emploi-jeunes à l'Administration a perturbé la logique du dispositif. Par ailleurs, les entreprises publiques ont été " sollicitées " pour accueillir des emplois-jeunes, ceci en contradiction avec l'esprit du texte qui proscrivait l'extension du plan au secteur concurrentiel.

Dans ces conditions, on peut considérer qu'il existe aujourd'hui, derrière une même appellation générique et médiatique, plusieurs dispositifs emplois-jeunes :

1) le premier dispositif, le plus proche du projet originel, concerne les activités émergentes qui ont vocation à être pérennisées et " solvabilisées ". Les associations sont en pointe sur ce créneau, la RATP et les organismes HLM mènent, avec une réussite inégale, des expériences en ce sens. Ces emplois, auxquels devait s'identifier le plan emplois-jeunes, sont marginaux dans le total des emplois créés ; ils apparaissent de plus en plus comme des faire-valoir. Seule cette catégorie d'emplois-jeunes peut participer au développement économique tel qu'il était évoqué dans l'exposé des motifs du projet de loi.

2) le second dispositif est constitué par les emplois-jeunes qui occupent des emplois déjà existants ou viennent renforcer les effectifs. Le plan prend alors la forme d'un programme d'emplois aidés. C'est largement le cas des emplois-jeunes créés à l'Education nationale, à la SNCF, à la Poste ou pour partie dans le secteur sanitaire et social. Dans ce cas, l'objectif premier consiste pour le Gouvernement à faire baisser le taux de chômage des jeunes en subventionnant des emplois ; l'employeur, quant à lui, tire bénéfice de l'effet d'aubaine que peut constituer une subvention égale à 80 % du SMIC. Lorsque l'employeur est l'Etat, le dispositif prend la forme d'une " sous-fonction publique ".

3) la troisième forme que peut revêtir le plan emplois-jeunes est celle d'un dispositif d'insertion de publics spécifiques. C'est le cas pour le quota d'adjoints de sécurité attribué aux " jeunes de banlieue ". C'est aussi le cas pour certains jeunes peu diplômés recrutés par la RATP ou la SNCF. L'entreprise accepte de prendre le risque d'un échec étant donné la prime qui lui est proposée. Cette catégorie d'emplois-jeunes s'inscrit dans la logique des politiques de la ville de " discrimination positive ".

4) enfin, le dispositif peut prendre la forme d'une voie d'entrée dans l'administration par la petite porte. C'est le cas des adjoints de sécurité qui devraient bénéficier de places dans le cadre des concours internes de gardiens de la paix.

Ces premières conclusions confirment assez largement les craintes exprimées par la commission des Affaires sociales lors de la discussion du texte : le plan emplois-jeunes ne constitue pas une politique mais une boîte à outils pour faire baisser le taux de chômage des jeunes sans aucune vision globale de long terme, à la différence d'autres dispositifs comme l'apprentissage et l'alternance dont il freine par ailleurs le développement.

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