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Proposition de loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

25 février 2003 : Allocation personnalisée d'autonomie ( rapport - première lecture )

 

 

II. ASSURER LE FINANCEMENT DE L'APA EN 2003 : « LA PORTE ÉTROITE »

Le financement de l'APA en 2003 suppose, en effet, que des recettes nouvelles soient dégagées ou qu'à défaut des économies sur la dépense puissent être réalisées.

Le contexte contraint dans lequel évoluent les finances publiques ne permet pas aujourd'hui que des ressources complémentaires soient affectées.

Au titre des dépenses, deux pistes avaient particulièrement été avancées.

La première consistait à réintroduire la notion de récupération sur successions.

Pour les raisons déclinées ci-dessous, votre rapporteur n'a pas retenu cette solution.


La question du recours sur succession

Evoqué dans le rapport présenté par M. Sueur sur la question de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, l'hypothèse de la récupération sur succession figurait dans le projet de loi initial instituant l'APA.

Le principe d'une telle récupération est de permettre à la collectivité de récupérer le montant d'une partie des sommes versées sur titre de l'aide sociale après le décès de la personne ayant bénéficié de cette dernière.

Souvent dénoncé comme dissuasif, ce que contestait Mme Martine Aubry qui était favorable à ce système tout en ayant recommandé à M. Sueur que ce dispositif ne comporte pas de « clauses dissuasives », le recours sur succession dans le cas de l'APA cumule simultanément des avantages et des inconvénients.

Il présente, en effet, l'avantage :

- de cibler l'aide sur les personnes en ayant véritablement le besoin et qui comprennent la légitimité d'un sacrifice posthume ;

- d'affirmer le principe de la subsidiarité de l'action publique à la solidarité familiale.

Ce mécanisme, dans le cas de l'APA, se heurte néanmoins à des obstacles :

- d'ordre juridique : une partie du financement de l'APA est réalisé au moyen de la CSG, prélèvement universel ;

- d'ordre sociétal : l'évolution des familles rend plus aléatoire la mise en oeuvre des solidarité intergénérationnelle ;

- d'ordre technique : il serait difficile d'appliquer le principe de récupération de manière rétroactive aux personnes bénéficiant déjà de l'APA ;

- d'ordre moral : le principe d'égalité ne peut être garanti puisque la pratique, qui commande la mise en oeuvre de cette récupération, diffère sensiblement.

La situation de l'APA complique singulièrement un système de récupération de l'aide sociale aux personnes âgées dont la cohérence est loin d'être évidente.

Recours sur succession dans l'aide sociale aux personnes âgées

Prestations

Récupération sur succession

Toutes les aides à l'hébergement, maisons de retraite, long séjour, logement foyer, placement familial, aide médicale hospitalière

En totalité sur l'actif net de la succession

Aides à domicile : toutes les formes d'aide ménagère, aide aux repas

Récupération à partir de 5.000 francs (762,25 euros) sur la partie nette de l'actif successoral qui dépasse 300.000 francs (4.573,71 euros)

Forfait journalier hospitalier

Aides en espèces Allocation simple aux personnes âgées et allocation supplémentaire du FSV, allocation représentative de services ménagers

PSD à domicile ou en établissement

Idem ci-dessus

APA

Pas de récupération sur l'héritier, le donataire ou le légataire

A également été avancée la possibilité d'une suppression de l'aide pour les personnes relevant du GIR 4.

Si, à bien des égards, l'unité des bénéficiaires du GIR 4 est discutable, votre rapporteur n'a pas retenu cette hypothèse, qui relève par ailleurs du décret pour deux raisons essentielles :

- cette disposition constituerait un recul, l'apport de l'APA par rapport à la PSD constituait en la prise en charge de ce public ;

- le meilleur ciblage de l'aide, indispensable au regard des carences de l'évaluation des besoins (cf. ci-dessus), doit intervenir dans le contexte de la réforme globale, qui est d'ores et déjà annoncée pour les prochains mois.

A ce titre, votre rapporteur proposera que l'accent soit mis, lors de l'évaluation de l'APA attendue pour la fin de ce semestre, sur les moyens de mieux cibler l'aide sur les publics qui en ont véritablement besoin.

Pour le moment présent, l'objet de la proposition de loi n° 169 et du décret soumis à l'examen du Comité des finances locales doit être concentré sur les moyens de sauvegarder la prestation en la finançant pour l'année 2003.

A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE DÉCRET SOUMIS AU COMITÉ DES FINANCES LOCALES

Le 4 février dernier, le Comité des finances locales a examiné un projet de décret modifiant l'article 7 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001. Cet article fixe notamment les conditions de détermination du montant de l'aide et de la participation du bénéficiaire de l'APA à domicile.

L'article premier de ce projet de décret propose deux séries de mesures afin de mieux calibrer le montant d'aide versée à domicile :

- le plafond de ressources au-dessous duquel les personnes sont exonérées de toute participation financière est abaissé de 949 euros à 623 euros mensuels, et le plafond au-delà duquel la personne verse la participation maximale est ramené de 3.162 euros à 2.483 euros. Il résulte de cette modification des deux extrémités de la grille de ressources une meilleure prise en compte des capacités contributives des bénéficiaires de l'aide ;

- le montant maximal de la participation des personnes les plus aisées passera de 80 à 90 % du montant du plan d'aide.

Ces modifications ne remettent pas en cause les principes de l'aide puisque les personnes les plus modestes demeureront exonérées de participation, soit 40 % des bénéficiaires.

Elles introduisent seulement, d'une part, davantage d'équité dans la prestation, en élevant légèrement le taux moyen de participation des personnes à domicile qui passerait de 5 % à 12 %. Ces personnes demeurent néanmoins dans une situation plus favorable que celles résidant en établissement qui participent en moyenne à hauteur de 30 % de la prestation. Elles accentuent, d'autre part, l'effort des personnes les plus favorisées dont on comprend difficilement pourquoi le contribuable local, y compris le plus modeste, devrait prendre en charge des soins que ces personnes sont en mesure d'assumer.

Ces modifications permettent de réaliser des économies. D'après les informations dont dispose votre rapporteur, celles-ci pourraient s'élever à 80 millions d'euros en 2003 et 270 millions d'euros en année pleine.

Le projet de décret prévoit en outre une sécurisation juridique du dispositif. La modification ne sera pas rétroactive. Seuls les nouveaux bénéficiaires seront affectés. Cette modification réglementaire ne sera applicable aux bénéficiaires actuels que lors du réexamen de leurs droits.