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Proposition de loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

25 février 2003 : Allocation personnalisée d'autonomie ( rapport - première lecture )

 

 

B. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI N° 169 DE M. LOUIS DE BROISSIA ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES

Deuxième versant de l'accord conclu entre le Gouvernement et les départements, les dispositions contenues par la proposition de loi n° 169 présentée par M. Louis de Broissia et plusieurs de ses collègues visent trois objectifs.

Les deux premiers tendent à améliorer l'effectivité de la prestation, c'est-à-dire à faire en sorte que celle-ci soit utilisée par les bénéficiaires dans leur intérêt, et à bon escient. Le troisième, essentiel, vise à débloquer un financement complémentaire exceptionnel en 2003.

C'est sur la base de cette proposition de loi que votre commission a élaboré ses conclusions.

1. L'article premier : la modification de la date d'ouverture des droits

L'article premier propose de modifier le fait générateur de l'ouverture du droit à la prestation. La loi du 20 juillet 2001 avait fixé cette ouverture à la date du dépôt d'un dossier complet. La prestation était donc due au bénéficiaire avant même que celui-ci ne sache s'il y avait effectivement droit, le cas échéant, et pour quel montant.

Un tel choix était critiquable pour deux raisons :

- dans bien des cas d'APA à domicile, le bénéficiaire de l'aide attend de savoir s'il peut bénéficier de la prestation avant de recourir à un service d'aide. Aussi dans ce cas, l'allocation lui est versée mais ne donne lieu à aucune aide effective ;

- la gestion rétroactive représente un surcroît de travail pour les départements qui doivent verser les deux premiers mois de prestation par le biais de « régularisations » calculées sur le montant d'aide attribuée au terme de la procédure d'instruction.

Conscients de ces deux critiques, les auteurs de la proposition de loi proposent de fixer l'ouverture des droits à la date de notification de la décision du président du conseil général.

Telle quelle, cette mesure permettrait de résoudre les deux difficultés susmentionnées. Toute allocation devrait se traduire nécessairement par une aide effective. En outre, la procédure de régularisation devrait peu à peu disparaître. Elle sera cantonnée quelque temps à la gestion de l'APA forfaitaire attribuée aux candidats qui n'ont pas reçu de réponse dans le délai de deux mois. Ces situations, nombreuses dans la période de mise en oeuvre de l'allocation, devraient devenir beaucoup plus rares une fois cette mise en oeuvre achevée.

Néanmoins, votre rapporteur formulera trois remarques sur le dispositif proposé :

- la modification n'est pas absolue puisqu'elle laisse subsister la procédure d'urgence prévue à l'article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles. Selon cette disposition, l'urgence attestée d'ordre « médical ou social » permet au président du conseil général d'attribuer une APA provisoire pour les deux premiers mois ;

- la mesure pourrait frapper des personnes à domicile qui ont recours effectivement à une aide. Il s'agit par exemple des bénéficiaires de la PSD ou de l'aide ménagère des caisses de retraites sortant de ces dispositifs pour entrer dans l'APA. Ces derniers pourraient toutefois éviter toute pénalisation en anticipant ce passage. Il y a fort à parier que les travailleurs sociaux et les personnels des caisses seront vigilants pour ces publics ;

- la mesure pénalisera forcément les bénéficiaires de l'APA en établissement pour qui l'effectivité de l'aide est constatée et est facturée au premier jour... La mesure proposée introduit donc une sorte de « délai de carence ». Si ces personnes ne peuvent acquitter la participation minimale, le bénéfice de l'APA pourra toutefois leur être attribué du fait de la procédure d'urgence prévue à l'article L. 232-12 citée ci-dessus, sans les faire basculer dans une procédure d'aide sociale ou reporter la charge sur l'établissement.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, l'économie financière que cette mesure représente s'élève à 142 millions d'euros en 2003, dont 100 millions au titre de l'APA à domicile et 42 millions au titre de l'APA en établissement.

Ce chiffrage semble néanmoins extrêmement fragile pour deux raisons :

- l'économie prévisionnelle réalisée sur l'APA à domicile pourrait être fortement surévaluée en raison de « l'effet d'anticipation » des candidats à la prestation. L'économie sera d'autant plus faible que les personnes seront mieux informées ;

- l'économie prévisionnelle réalisée sur l'APA en établissement apparaît a contrario assez faible. En effet, d'après les informations dont dispose votre rapporteur, la durée moyenne de séjour en établissement des bénéficiaires de l'aide ne dépasse pas dix-huit mois. Le non-versement des deux premiers mois correspond donc à une économie d'un neuvième de l'aide initialement versée, soit de 11 % en moyenne par bénéficiaire. Or, 11 % des dépenses d'APA en établissement représentent 143 millions d'euros en année pleine, une fois le stock de bénéficiaires renouvelé.

Trois alternatives s'offrent à votre commission.

La première consiste à conserver le dispositif souhaité par les auteurs de la proposition de loi et déplacer, en établissement comme à domicile, de deux mois la date d'ouverture des droits.

La deuxième consiste à limiter au système de l'APA à domicile l'application de cette disposition. Une telle option est néanmoins fragile sur le plan juridique puisqu'elle introduit une inégalité entre bénéficiaires que ne justifie aucune disparité de situation -les bénéficiaires à domicile peuvent recourir effectivement à une aide- ni aucun objectif d'intérêt général.

La dernière option pourrait consister à limiter au remboursement, sur justificatifs, des deux premiers mois d'allocation. Ce principe, qui a le mérite de la cohérence, a toutefois le double inconvénient de réduire fortement le montant de l'économie attendue et, ce faisant, déséquilibrerait le plan de refinancement de l'APA en 2003, de même qu'elle induirait un surcoût de gestion lié au traitement de ces justificatifs.

Aussi votre commission a-t-elle préféré retenir, pour le moment, le texte proposé par les auteurs de la proposition de loi.

2. Les articles 2 et 3 : le contrôle de l'effectivité de l'aide

Les articles 2 et 3 visent à améliorer les conditions de contrôle de l'effectivité de l'aide versée, notamment à domicile.

L'article 2 prévoit en effet que les bénéficiaires de l'APA à domicile sont tenus de produire, à la demande du président du conseil général :

- les bulletins de salaires ;

- tout justificatif de dépense correspondant au montant de l'allocation perçue ;

- tout justificatif des dépenses correspondant à sa participation financière au plan d'aide.

Les précisions apportées par l'article 2 de la présente proposition de loi sont nécessaires afin de prévenir toute dérive plus ou moins proche de ce qu'avait rencontré le dispositif de l'ACTP et notamment, le fait que les personnes thésaurisent l'allocation sans recourir aux prestations commandées par le plan d'aide.

Elles devraient également permettre de s'assurer que les bénéficiaires acquittent véritablement l'intégralité de leur participation financière. Ont pu être rapportés de nombreux cas de personnes qui se contentaient d'acquérir la partie du plan d'aide financée par la collectivité. Dans de telles situations, la bonne utilisation des deniers publics n'est plus assurée. En effet, le principe d'une participation garantit que le bénéficiaire recourt à une aide dont il a véritablement besoin, puisqu'il est amené à la financer au moins en partie.

D'après les informations dont dispose votre rapporteur, cette disposition pourrait générer une économie de 210 millions d'euros. Une telle évaluation effectue le constat implicite -et inacceptable- que 9 % des sommes dépensées pour l'APA à domicile sont mal utilisés.

Toutefois, votre commission propose deux modifications pour l'article 2.

La première tend à préciser la rédaction retenue par l'alinéa proposé. Ce dernier dispose en effet que le bénéficiaire est tenu de produire « les bulletins de salaire et tout justificatif de dépense ». Si les bulletins de salaires constituent des justificatifs de dépense, certains bénéficiaires de l'APA à domicile, ceux recourant à un prestataire de service, ne disposent pas de tels bulletins mais seulement de factures. La mention obligatoire relative au bulletin est donc à la fois superfétatoire et erronée.

Aussi votre commission vous propose-t-elle de modifier la rédaction pour prévoir que le bénéficiaire sera tenu de produire tous les justificatifs de dépenses, cette acception comprenant bien évidemment, le cas échéant, les bulletins de salaire.

La seconde tend à assurer une insertion correcte de cet alinéa au sein de l'article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles. En effet, le texte de la proposition de loi prévoit de le placer en fin d'article. Or, le dernier alinéa de l'article aujourd'hui en vigueur prévoit de sanctionner, par la suspension de l'allocation, le non-respect des prescriptions posées par l'article (non-paiement de la participation du bénéficiaire, danger pour le bénéficiaire, etc.).

De fait, le non-respect des dispositions de l'article 2 de la proposition de loi n° 169 ne pourrait être sanctionné, notamment par la suspension de l'allocation.

Aussi, votre commission vous propose :

- de placer l'alinéa proposé par cet article pour l'article L. 232-7 du code de la sécurité sociale en pénultième position ;

- de prévoir, en modifiant le dernier alinéa de cet article, le principe d'une suspension du versement de l'allocation dans le cas où le bénéficiaire ne fournit pas les justificatifs demandés dans un délai d'un mois.

L'article 3 de la proposition de loi n° 169 propose par coordination, la modification de l'article L. 232-16 du code de l'action sociale et des familles. Cet article prévoit en effet la collaboration des services publics (fiscaux, sociaux et locaux) pour permettre la vérification des déclarations des bénéficiaires de l'aide. La précision apportée permettra d'utiliser les informations issues de recoupements afin d'assurer le contrôle de l'effectivité de l'aide.

3. L'article 4 : les modifications du fonctionnement du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

Les auteurs proposent, par le biais de l'article 4, une triple modification des règles de fonctionnement du fonds de financement de l'APA (FFAPA).


Le fonctionnement du fonds de financement
de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA)

Créé par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001, le fonds de financement de l'APA a pour objet de répartir entre les départements, les ressources consacrées à l'APA provenant de la sécurité sociale, à savoir :

- 0,1 point de CSG prélevé au fonds de solidarité vieillesse ;

- la participation des régimes obligatoires d'assurance vieillesse, représentative d'une fraction des sommes consacrées aux dépenses d'aide ménagère à domicile aux personnes relevant du GIR 4.

Ces sommes sont versées selon deux modes de répartition :

pour les deux premières années de fonctionnement du fonds, les sommes sont réparties en fonction du nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, du potentiel fiscal du département et du nombre de bénéficiaires du RMI qui y résident.

Le montant du concours apporté par le FFAPA est toutefois plafonné à la moitié des dépenses d'APA prises en charge par le département. Ce plafonnement n'est toutefois pas appliqué aux départements dont le ratio des dépenses d'APA sur le nombre de personnes âgées excède de 30 % les dépenses d'APA de l'ensemble des départements rapportées au nombre total de personnes âgées de plus de 75 ans sur le territoire national. Ces départements -surpondérées en personnes âgées dépendantes- bénéficient d'une prise en charge à 80 % des dépenses excédant ce seuil de 30 %.

par la suite, les concours du fonds seront répartis en fonction des dépenses d'APA constatées l'année précédente et du potentiel fiscal calculé tel que prévu à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, pondéré par le nombre de bénéficiaires du RMI.

En 2003, les ressources permanentes du FFAPA s'élèveraient en prévisions à 940 millions d'euros, sur lesquelles sera préalablement prélevée une fraction comprise entre 3 % et 10 % de la ressource CSG destinée à abonder le « fonds de modernisation de l'aide à domicile ».

Le FFAPA est géré par le fonds de solidarité vieillesse.

La première modification, proposée par le I de cet article, vise à relever le montant des avances concédées aux départements de 80 % à 90 % des recettes disponibles du fonds, après dotation du fonds de modernisation de l'aide à domicile et remboursement des frais de fonctionnement.

Le reste des sommes disponibles faisant l'objet d'une régularisation, la modification proposée permettra de débloquer, sur la base des évaluations prévisionnelles de dépenses de chaque département, un volant supplémentaire d'avance correspondant à environ 100 millions d'euros en année pleine.

Disposition centrale de la présente proposition de loi, la deuxième modification vise à doter le fonds de la capacité de recourir de manière exceptionnelle à des recettes non permanentes. Le 4° du II propose en conséquence d'ajouter, en dépenses du fonds, le remboursement de l'emprunt exceptionnel que le III prévoit d'ajouter à la liste des recettes du FFAPA.

D'après les informations dont dispose votre rapporteur, le FFAPA pourrait être autorisé à emprunter une somme de 400 millions d'euros. L'organisme prêteur pourrait être la Caisse des dépôts et consignations.

La troisième modification tend à créer le principe d'un concours de solidarité au bénéfice des départements dont le rapport « dépenses d'APA » sur le potentiel fiscal est le plus fort, c'est-à-dire aux départements les plus affectés financièrement par la mise en place de cette prestation.

Ce concours de solidarité serait égal à 20 % au plus du montant de l'emprunt contracté par le FFAPA, soit 80 millions d'euros. Le fonds a pu réaliser des simulations de répartition de ce concours, sur une double hypothèse :

- un montant réparti de 10 % du total de l'emprunt, soit 40 millions d'euros ;

- une accessibilité à ce concours des 25 départements les plus affectés, c'est-à-dire ayant un taux d'effort fiscal6(*) supérieur à 21 %.

Certes, la simulation proposée par le FFAPA ne lie pas le Gouvernement qui pourra, par voie réglementaire, décider des critères de répartition.

Trois enseignements peuvent être tirés de cette simulation :

- le département de la Creuse constitue un « point aberrant » du financement de l'APA puisque la dépense générée par cette dernière représente 100 % du potentiel fiscal du département et 50 % de ce même potentiel après versement de la subvention du FFAPA. La combinaison d'une proportion très élevée de personnes âgées par rapport à la moyenne nationale et d'un potentiel fiscal très inférieur à cette même moyenne fait que ce département bénéficierait à lui seul de plus d'un sixième du concours de solidarité (6,6 millions d'euros sur 40). Tout mécanisme de solidarité combinant ces deux critères induit nécessairement un « effet Creuse ». Un effet voisin est observable pour le Gers ;

- le choix d'une répartition entre les 25 départements les plus affectés -ayant un taux d'effort fiscal supérieur à 21 %- aboutit à diluer la part de chacun, 17 départements sur 25 percevant moins de 1,5 million d'euros ;

- la combinaison de ces deux critères a pour conséquence que la plupart des départements les plus pénalisés se trouvent en réalité imparfaitement aidés. Alors que les taux d'effort fiscal cumulés de la Creuse et du Gers tombent respectivement de 51,39 % à 16,9 % et de 42,46 % à 24,19 %, plusieurs départements voient leur taux diminuer assez peu et se trouvent dans une situation après redistribution beaucoup moins favorable que la Creuse. Il en est notamment ainsi des Côtes-d'Armor, de l'Aveyron, de l'Aube, de l'Aude, ou encore du Lot.

Aussi pourrait-on suggérer deux mécanismes alternatifs permettant de corriger cet effet :

- soit conserver le principe d'un concours de solidarité calculé sur le principe du ratio dépenses d'APA sur potentiel fiscal et pour ne pas diluer ses effets, limiter l'accessibilité de l'aide à un petit nombre de départements, par exemple, les 10 départements les plus affectés ;

- soit ne pas fixer un montant d'aide a priori et mobiliser la somme nécessaire pour égaliser au niveau d'un plafond le niveau fiscal « cible ».. C'est cette piste que préconise votre rapporteur.

Sur l'économie générale de l'article 4, votre rapporteur formulera trois remarques :

- le principe d'un concours de solidarité est tout à fait pertinent et nécessaire mais reste sans doute à aménager dans des conditions optimales d'équité. La réforme en profondeur de l'APA qui ne pourra avoir lieu qu'après le bilan prévu par la loi du 20 juillet 2001 et qui devra définir des règles pérennes de financement de la prestation devra prendre en compte cette dotation de solidarité ;

- le montage proposé est bien évidemment la seule alternative possible mais votre commission ne saurait nier le caractère insatisfaisant d'une telle opération. Le principe de « la règle d'or budgétaire » voudrait que l'usage de l'emprunt soit réservé à des opérations d'investissement, dont profitent les générations futures qui elles-mêmes remboursent tout ou partie du prêt. Le principe d'universalité du budget de l'Etat permet d'entretenir la fiction que les dépenses de fonctionnement ne sont pas financées par l'emprunt...

- les conditions de remboursement du prêt restent ambiguës tout en relevant formellement, dans le texte de la proposition de loi n° 169, de la responsabilité du FFAPA.

Il appartiendra au Gouvernement, lors de l'examen des présentes conclusions en séance publique, de confirmer explicitement que l'Etat prendra à sa charge le remboursement de ce prêt.

Deux scénarios peuvent être envisagés : soit l'Etat verserait au FFAPA une dotation inscrite en loi de finances qui représentait la somme nécessaire au remboursement du prêt, intérêt et capital, soit l'Etat procéderait en lois de finances à une reprise de dette, celle contractée par le FFAPA qui se trouvait consolidée avec la dette du Trésor.

Quel que soit le scénario retenu, il présentera au moins l'immense avantage de faire payer à l'Etat, pour la première fois, une fraction très modeste du coût de la dépendance, ce à quoi il s'est pour l'instant toujours dérobé.

Un tiers scénario, qui n'apparaît guère acceptable par votre commission, serait de procéder à une consolidation de l'engagement souscrit par le FFAPA avec les dettes de la sécurité sociale amorties par la CADES. Cette situation serait doublement critiquable : elle aboutirait à faire payer une nouvelle fois les dettes de l'Etat par la sécurité sociale -la CADES étant financée par une contribution sociale, la CRDS- et elle modifierait à nouveau les engagements de la CADES dont la crédibilité se trouverait ainsi affectée.

Ces scénarios ne sont pour l'instant, au regard des dispositions du texte, que des hypothèses. La rédaction du texte prévoit stricto sensu que le FFAPA finance le remboursement du prêt. Si le Gouvernement n'inscrit pas de modalités alternatives, les disponibilités -et donc les versements aux départements- des années futures du FFAPA seront diminuées et les véritables financeurs de cet emprunt auront finalement été les conseils généraux. Ils n'auront fait qu'escompter au moyen de cet emprunt, une partie de leurs recettes futures.

Aussi, votre commission, afin de formaliser l'engagement que le Gouvernement ne manquera pas de confirmer, propose-t-elle de dégager, par un renvoi des modalités de remboursement à la plus prochaine loi de finances, la responsabilité du FFAPA dans le remboursement de ce prêt.

* 6 Le taux d'effort fiscal cumulé est égal au montant des dépenses d'APA minorées des dotations perçues du FFAPA rapporté au potentiel fiscal du département.