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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article premier
Répartition

Objet : Cet article a pour objet de réaffirmer la répartition comme fondement des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

I - Le dispositif proposé

L'unique alinéa du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, confirme le choix de la répartition comme socle du système d'assurance vieillesse obligatoire français.

A ce titre, la répartition, véritable « coeur de notre système de solidarité »40(*), constitue « un pacte entre les générations »41(*). C'est toute la portée de cet article déclaratif que de le rappeler.

Initialement le choix de la répartition fut dicté autant par le principe de solidarité que par le réalisme.

Mettant en oeuvre en 1945 le plan français de sécurité sociale conçu, durant la guerre, par le Conseil national de la Résistance, les pouvoirs publics ont fait pour l'assurance vieillesse ce choix au regard d'un constat et d'une contrainte :

le constat de l'échec des expériences de capitalisation menées avant-guerre. En effet, les gouvernements avaient à deux reprises cherché à créer un système d'assurance vieillesse collectif pour les travailleurs. La première tentative fut la loi relative aux retraites ouvrières paysannes de 1910, vouée à l'échec en raison de son caractère facultatif. Par la suite, les pensions distribuées en vertu de la loi du 30 avril 1930, reposant sur la technique de la capitalisation, furent victimes d'une forte érosion monétaire qui réduisit leur rentabilité à la portion congrue. En outre, les droits distribués n'étant pas rétroactifs, ce système avait laissé en marge une part importante des salariés et anciens salariés les plus âgés ;

les contraintes d'un pays en reconstruction. Au-delà de sa portée philosophique l'institution du régime général de sécurité sociale par les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945 avait un caractère pragmatique : assurer un niveau de vie décent pour les retraités dans un pays confronté à une sérieuse pénurie de capital physique et financier. Le capital humain étant la ressource la plus abondante, la sélection de la répartition comme technique d'assurance vieillesse s'est trouvé ainsi économiquement justifiée.

II - La position de votre commission

La confirmation du choix de la répartition aujourd'hui repose sur des fondements identiques même si les conditions ont changé.

La sélection des termes « Nation »« pacte social » et « générations » participe du caractère solennel de l'engagement.

D'un point de vue technique, l'avantage conféré par la répartition sur la capitalisation n'apparaît toutefois pas aussi déterminant qu'il le fut au moment de la fondation du régime général. En effet, alors que depuis une quinzaine d'années le risque d'érosion monétaire s'avère moins présent, les perspectives démographiques défavorables mettent en cause la pérennité de la retraite par répartition.

D'un point de vue social et politique, le choix de la répartition garde en revanche toute sa pertinence : l'esprit de notre système d'assurance vieillesse obligatoire, tel que conçu à la Libération, est de réaliser un lien entre les générations et d'affirmer, au-delà de l'assurance individuelle ou professionnelle, le caractère solidaire de notre protection sociale.

Mais la répartition, parce qu'elle distribue des droits d'une génération sur l'autre, est en fait condamnée à survivre : il n'est pas possible de « changer de cheval en chemin » sauf à sacrifier une génération dans son ensemble.

Aussi faut-il se garder de condamner formellement toute autre technique visant à mieux assurer la retraite des salariés et de leurs conjoints. La diabolisation idéologique frappant parfois, dans notre pays, la capitalisation apparaît à ce titre exagérée. Nombreux sont ceux qui disposent des moyens d'améliorer leur situation future. Le recours à l'épargne retraite, qui est de ces moyens, doit être encouragé. Les dispositions prévues par le titre V du présent projet de loi y contribuent. C'est pourquoi votre rapporteur souligne qu'en se référant au terme général de «domaine de la retraite », le choix opéré par cet article ne porte certainement pas d'exclusive à l'égard des produits de retraites non obligatoires et doit s'entendre, nécessairement, comme référence au socle que constituent les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires.

En outre, doivent être mentionnés les nombreux régimes de retraite ayant recours à la constitution de réserves afin de consolider leur situation financière. Devant les enjeux futurs de l'assurance vieillesse, il est en effet apparu nécessaire de constituer des réserves conséquentes permettant de lisser l'ampleur de l'effort à réaliser pour garantir la pérennité de la retraite par répartition.

Bien que chaotiques, la création et l'abondement du Fonds de réserve des retraites (F2R) participent de cette évolution nécessaire qui doit être celle de nos régimes par répartition. Certains partenaires sociaux ont formulé à cette occasion le principe d'une « répartition provisionnée ». Cette heureuse formule permet d'insister sur le caractère nécessairement évolutif de notre système obligatoire d'assurance vieillesse.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Contributivité

Objet : Cet article a pour objet de réaffirmer le caractère contributif de l'assurance vieillesse

I - Le dispositif proposé

L'unique phrase du présent article affirme le caractère contributif des prestations servies par les régimes obligatoires d'assurance vieillesse.

Ce principe est le corollaire du choix de la répartition réitéré à l'article précédent. Les assurés acquittent des cotisations en proportion de leurs revenus d'activité et perçoivent, lors de leur départ, une pension liquidée en référence à ces mêmes revenus.

La réaffirmation du caractère contributif du système d'assurance vieillesse revêt une double portée :

- vis-à-vis des retraités présents et futurs, il engage la collectivité à préserver par priorité les taux de remplacement sur les autres variables permettant d'assurer l'équilibre financier des régimes de retraites ;

- il suppose que le rapport entre revenus de l'activité professionnelle et niveau de retraite soit mieux assuré, lorsque, dans certains cas, il ne l'est pas. Il s'agit, en premier lieu, de salariés bénéficiant des revenus les plus importants, dont le taux de remplacement est plus faible en raison de mécanismes de plafonnement.

Evolution du taux de remplacement selon le niveau des revenus d'activité

Source : COR

Il s'agit, en second lieu, des fonctionnaires dont l'assiette de rémunération diffère de l'assiette de cotisations, du fait de la non-prise en compte des primes.

Le présent projet de loi vise à corriger, autant que faire se peut, cette double difficulté :

- par la création d'un régime complémentaire obligatoire pour les fonctionnaires dont l'assiette de cotisation serait constituée pour partie de primes (cf. article 52) ;

- par le renforcement des dispositions relatives à l'épargne retraite (titre V) qui permettra aux salariés de se constituer, sur la base de leurs revenus d'activité, une épargne longue en vue de leur retraite.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de plusieurs membres du groupe des député(e)s(es) communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels identiques remplaçant le terme allocation par celui de pension.

L'article L. 111-1 du code de la sécurité sociale fait référence aux allocations de vieillesse mais cette référence inclut les prestations de solidarité (minimum vieillesse).

III - La position de votre commission

En réalité, il devait être fait référence à la pension de retraite améliorée, le cas échéant, du complément que constitue le minimum contributif.

De même est-il utile de préciser que le caractère contributif de l'assurance vieillesse est tempéré par des mécanismes de solidarité, consubstantiels à nos régimes de protection sociale.

Cette nature mixte est un impératif posé par le 11e alinéa du préambule de la Constitution de 1946 qui dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».

Cette disposition est mise en oeuvre par deux catégories de dispositifs de solidarité :

- au sein des régimes, les « minima contributifs » qui garantissent un niveau de pension aux salariés ayant cotisé sur des bases trop faibles pour leur assurer, du seul fait des règles légales de liquidation, un revenu décent ;

- par le biais du financement du FSV, de la CNAF et de l'UNEDIC, l'intégration de bases non contributives dans la pension perçue par certains publics.


Les financements spécifiques des dépenses non contributives des régimes de retraite

Si les régimes assument financièrement la charge de leur minimum contributif, un certain nombre de dépenses non contributives sont prises en charge par des tiers :

 Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour les allocations du minimum vieillesse, les majorations de pensions pour enfant et pour conjoint à charge. En outre, ce fonds assure la prise en charge de cotisations pour les chômeurs, les préretraités, les volontaires du service national et les anciens combattants.

 La Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) prend en charge des cotisations au régime général au bénéfice des personnes relevant de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), personnes ayant interrompu leur activité pour s'occuper d'un ou plusieurs enfants.

 L'Unedic verse des cotisations aux régimes complémentaires AGIRC-ARRCO pour certains chômeurs indemnisés au régime conventionnel.

Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
Equité

Objet : Cet article a pour objet d'affirmer le principe d'équité entre les assurés au regard de leurs droits à retraite.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions proposées par l'unique phrase du présent article affirment le principe d'équité entre les retraités indépendamment de leurs carrières respectives et, en conséquence, du ou des régimes dont ils relèvent.

Cet article part du constat que des disparités importantes existent aujourd'hui entre les assurés.

A l'origine des divergences se trouve le semi-échec de 1945.

En effet, le plan du Conseil national de la Résistance prévoyait sans ambiguïté la généralisation de l'assurance vieillesse à toute la population, salariés comme non-salariés, sous la forme d'un régime unique. Les ordonnances précitées des 4 et 19 octobre 1945 instauraient en conséquence un régime général de sécurité sociale destiné à regrouper l'ensemble de la population active, à l'exception des régimes agricoles dont les particularismes justifiaient un traitement à part.

Mais, rapidement, cette volonté d'unification des régimes fut contrecarrée. Les régimes spéciaux, maintenus « à titre provisoire » par l'ordonnance du 4 octobre, furent pérennisés par un décret du 8 juin 1946. En 1948, les non-salariés non agricoles obtiennent la création d'organismes autonomes susceptibles d'assurer la prise en charge du risque vieillesse pour ces professions.

En 2001, le régime général verse moins de la moitié des prestations sociales vieillesse, le reste étant distribué par environ 100 régimes historiques dont une majorité est toutefois en voie d'extinction.

Structures des prestations sociales vieillesse
par catégorie de régimes en 2001

L'organisation professionnelle de l'assurance vieillesse a donc, de fait, perduré ce qui n'a toutefois pas empêché un certain nombre de rapprochements42(*) .

Le morcellement de l'assurance vieillesse a nécessairement favorisé des écarts de situation entre les assurés :

- sur l'ampleur de l'effort contributif à réaliser tant en termes de cotisation que de durée d'assurance ;

- sur le montant et la nature des prestations servies (montant de la pension, avantages annexes, droits des conjoints) ;

- sur les garanties minimales.

Alors que l'équilibre de chaque régime n'est atteint qu'au prix d'efforts financiers importants, certaines disparités, dont la légitimité est moins évidente, sont critiquées.

Rapidement, les différences de situation démographique inter-régimes ont imposé la mise en place de mécanismes financiers destinés à assurer l'équilibre des régimes financièrement les plus faibles :

- par la création en 1974 d'une « compensation démographique généralisée » et en 1986 d'une surcompensation propre à certains régimes spéciaux. Par ces mécanismes, les régimes dits « jeunes », c'est-à-dire dont le ratio cotisant/pensionné est favorable, soutiennent ceux dont le ratio est dégradé ;

- par l'attribution par l'Etat, ou les conseils d'administration, dans le cadre de certains régimes d'entreprise de subventions d'équilibre.

Taux d'autosuffisance de certains régimes en 2002 (1)

Exploitant agricole

11,9 %

Ouvrier de l'Etat

27 %

CNRACL (2)

142 %

Mines

4 %

EGF

11 %

SNCF

34 %

RATP

66 %

Marins

20 %

(1) Cotisation sociale des actifs rapportée aux prestations légales

(2) Une autosuffisance supérieure à 100 % permet soit de réaliser des réserves, soit de payer des transferts.

Parmi les régimes qui sont contributeurs nets, certains offrent des conditions de retraite à leurs assurés moins favorables que celles offertes par des régimes qu'ils soutiennent.

Du fait des efforts consentis par les régimes du privé dans les années 1993 et 1996, les écarts existant entre les régimes des salariés du privé et d'autres régimes notamment publics sont en l'état voués à s'accroître, entretenant un sentiment d'injustice entre assurés.

L'application du principe d'équité à l'assurance vieillesse revêt en outre deux dimensions supplémentaires : la place présente et future des retraités dans l'économie nationale et la situation spécifique de ceux qui appartiennent, du fait d'une carrière partagée, à plusieurs régimes.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé, lors de son audition par votre commission des Affaires sociales, le 6 février dernier, les dimensions revêtues par ce principe d'équité que le présent projet de loi propose d'affirmer :

- équité entre les régimes, par la recherche d'une convergence partant de la définition d'un « socle commun » en matière de retraite ;

- équité entre les générations en préservant les grands équilibres dans le partage de la valeur ajoutée entre cotisants et retraités ;

- équité entre les Français, notamment les plus modestes et ceux qui, relevant de plusieurs régimes, se trouvent pénalisés du fait des réglementations.

Le présent projet de loi définit ce « socle commun » et le décline pour les régimes du privé et les régimes de la fonction publique.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission et de plusieurs membres du groupe de député(e)s(es) communistes et républicains, elle a adopté huit amendements de précision substituant au terme « dépendant » celui de « relevant ».

III - La position de votre commission

Votre commission partage en tout point l'objectif d'équité retenu, tel que défini ci-dessus. Elle se bornera, ce faisant, à formuler une observation et une précision :

- la recherche de l'équité doit s'inscrire dans la philosophie de notre système de protection sociale sans risquer d'en miner, involontairement, les fondements. A ce titre, elle doit être respectueuse des particularités de certains régimes, acceptées et souvent bienvenues dès lors qu'elles trouvent une justification objective. L'équité ne doit en outre pas être affirmée aux dépens du caractère solidaire de notre système d'assurance vieillesse. En conséquence, et pour les raisons précisées ci-dessous, la notion « d'équité actuarielle » doit dès à présent être écartée.


Les limites et les risques de l'équité actuarielle

Le principe d'équité actuarielle reposerait sur l'introduction dans notre système d'assurance vieillesse d'une espérance de retraite liquidée sous la forme de « droits de tirage » calculés en fonction de l'espérance de vie du bénéficiaire.

Cette proposition part notamment du constat que la distribution des droits par le système d'assurance vieillesse semble inéquitable du fait des différences d'espérance de vie à 60 ans, et des probabilités de décéder avant cet âge entre les différentes catégories socioprofessionnelles.

Espérance de vie à 60 ans et probabilité de décéder entre 35 et 60 ans,
par catégorie professionnelle

 

Probabilité de décéder entre 35 et 60 ans (en %)

Espérance de vie à 60 ans
(en années)

 

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

Cadres, professions libérales

8,5

4,5

22,5

26

Agriculteurs exploitants

10

5,5

20,5

24

Professions intermédiaires

10,5

4,5

19,5

25

Artisans, commerçants, chefs d'entreprise

12

5

19,5

25

Employés

15,5

5,5

19

24

Ouvriers

16

7

17

23

Ensemble (y compris n'ayant jamais travaillé)

15

6,5

19

23,5

Lecture : pour les cadres et professions libérales hommes, la probabilité de décéder entre 35 et 60 ans est de 8,5 %, leur espérance de vie à 60 ans est de 22,5 années.

Source : COR

Une telle approche doit toutefois être écartée pour deux raisons essentielles :

- la première inégalité face à l'espérance de vie est d'origine sexuée, les femmes ayant statistiquement une longévité supérieure à celle des hommes. Si l'application de l'équité actuarielle était ainsi retenue, une institutrice, à titre d'exemple, aurait en conséquence fort peu d'espoir de percevoir une pension avant un âge avancé ;

- il appellerait nécessairement une extension aux autres secteurs de la protection sociale et notamment à l'assurance maladie. Celle-ci serait conduite à répercuter sur le montant des cotisations ou sur les taux de remboursement, la prévalence de certaines pathologies coûteuses selon les différentes catégories socioprofessionnelles.

Ainsi, parce qu'il va à l'encontre du caractère solidaire de la sécurité sociale, le principe d'équité actuarielle, au demeurant incompatible avec les dispositions de l'article 5 du présent projet de loi, n'est pas compatible avec les principes et les valeurs que le présent projet entend réaffirmer. En revanche, ces derniers ne s'opposent nullement à ce que des solutions soient, dans des cas particuliers, trouvées (cf. dessous).

- la recherche de l'équité ne doit toutefois pas être confondue avec la recherche d'un égalitarisme qui serait en lui-même négateur des différences de situation entre les assurés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
Garantie d'un niveau minimum de pension

Objet : Cet article a pour objet de prévoir un objectif minimum de pension équivalant à 85 % du SMIC pour tout salarié ayant travaillé à taux plein (à l'horizon 2008).

I - Le dispositif proposé

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, assigne à la Nation comme objectif qu'aucune retraite versée au titre des régimes obligatoires ne soit, pour les personnes répondant à un certain nombre de critères, inférieure à 85 % du salaire minimum de croissance (SMIC) net. Cet objectif est posé à l'horizon 2008, c'est-à-dire la première étape fixée par le présent projet de loi pour la réforme des retraites, étape qui prévoit notamment l'égalisation des durées de cotisation entre les régimes du privé et les régimes de la fonction publique.

Cet objectif de pension minimale s'adresse à un public répondant aux conditions suivantes :

- avoir travaillé à temps complet, ce qui exclut les personnes ayant travaillé à temps partiel, même dans l'hypothèse de cotisations suffisantes pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ;

- disposer de la durée nécessaire d'assurance pour bénéficier d'une pension à taux plein, soit 160 trimestres légalement constitués ;

- bénéficier d'une rémunération conforme à l'assiette retenue, soit équivalente au SMIC durant toute la carrière.

Les dispositions de cet article sont le résultat de la négociation ayant abouti à l'accord des 14 et 15 mai dernier entre le Gouvernement et certains partenaires sociaux43(*). En effet, le dispositif figurant dans le projet initialement adressé par le Gouvernement aux différents organismes et hauts conseils saisis pour avis prévoyait un engagement moins ambitieux dans son montant (75 % du SMIC net).

En outre, l'engagement de ce minimum de retraite légale ne s'entend qu'au moment de la liquidation, la pension évoluant par la suite selon le mécanisme général précisé par l'article 19 du présent projet de loi, et qui prévoit l'évolution de l'indice des prix comme référence de revalorisation des retraites.

Enfin, cet engagement s'entend au titre de l'ensemble des régimes légalement obligatoires, soit pour le secteur privé des régimes de base et des régimes complémentaires obligatoires, notamment l'AGIRC et l'ARCCO. Il est ainsi prévu, dans le cadre de cette réforme, une revalorisation bisannuelle des minima contributifs servis par les différents régimes de base, selon un échéancier défini. Ce faisant, le dispositif renvoie sur les régimes complémentaires le soin d'ajuster l'effort financier nécessaire pour que l'objectif minimum fixé puisse être atteint.

Échéances de revalorisation des minima contributifs

1/01/2004

+ 3 %

1/01/2006

+ 3 %

1/01/2008

+ 3 %

II - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif fixé par le Gouvernement de garantir le niveau des retraites dans le futur, objectif légitimé par l'inquiétant constat réalisé par le conseil d'orientation des retraites. En effet, ce dernier a mis en évidence la forte probabilité d'une diminution préoccupante du taux de remplacement futur, dans l'hypothèse où aucune mesure d'ajustement ne serait adoptée : à réglementation inchangée, le taux de remplacement assuré par la pension d'un salarié « moyen » du secteur privé tomberait de 80 % à 65 %.

Pension d'un salarié du secteur privé (cas-type)

 

2000

2020

2040

Salaire en €

1.525 €

2.095 €

2.880 €

Taux de remplacement

80 %

68 %

65 %

Pension (en € constants)

1.220 €

1.425 €

1.875 €

Source : conseil d'orientation des retraites

Le dispositif proposé par le présent article appelle néanmoins un certain nombre d'observations :

il est dépourvu de caractère normatif, et donc contraignant, puisqu'il ne s'agit que d'un objectif et ne porte pas en soi la création d'un minimum contributif global ;

il ne s'adresse qu'aux salariés ;

le critère de l'assiette de cotisation énoncé par l'article est équivoque.

En effet, la garantie ne s'adresse pas, a priori, aux salariés dont la rémunération aurait pu, à un moment, varier légèrement de ce minimum, et qui, de ce fait, parce qu'ils auraient momentanément cotisé sur une base supérieure au SMIC, se trouveraient exclus de la garantie. Une lecture « large » consisterait à prévoir que leur pension de base serait portée au minimum, de même que leur pension complémentaire. Mais cette interprétation rend inutile la précision que la référence à la base de cotisation tend à apporter.

Enfin cette disposition semble exclure de fait les travailleurs ayant effectué une partie, même courte, de leur carrière dans un état communautaire, et qui, de ce fait, n'aurait pas cotisé sur le fondement du SMIC.

il repose assez largement sur l'effort que sauront réaliser les partenaires sociaux dans leurs fonctions de gestionnaires des régimes complémentaires, appelés à compléter les minima contributifs afin de porter le niveau global de retraite à hauteur de l'objectif fixé. Cet aspect est à plusieurs titres problématique. Il pose implicitement une injonction aux partenaires sociaux, gestionnaires des régimes complémentaires, de prendre les mesures de relèvement de leurs minima afin de compléter l'effort des régimes de base. Il introduit en outre incidemment l'idée d'une garantie de prestation, idée totalement étrangère aux régimes complémentaires qui sont des régimes à cotisation définie.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
Allongement de la durée d'assurance

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions d'allongement de la durée d'assurance.

I - Le dispositif proposé

L'un des défis les plus ardus auxquels sont confrontés les régimes de retraite par répartition est de faire face au coût financier généré par l'augmentation continue de l'espérance de vie à 60 ans de leurs assurés.

D'ici 2040, cette espérance de vie pourrait gagner cinq ans, dépassant les 25 ans pour les hommes et 30 ans pour les femmes.

Espérance de vie à 60 ans : évolution et gain en années par période décennale

Date

Espérance de vie à 60 ans

Période

Gain par période de 10 ans

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

1950

15,4

18,4

     

1960

15,7

19,5

1950-1960

0,4

1,2

1970

16,2

20,8

1960-1970

0,5

1,3

1980

17,3

22,4

1970-1980

1,1

1,5

1990

19,0*

24,2

1980-1990

1,7**

1,8

2000

20,2

25,6

1990-2000

1,2

1,4

2010

21,7

27,1

2000-2010

1,5

1,5

2020

23,2

28,5

2010-2020

1,5

1,4

2030

24,6

29,8

2020-2030

1,4

1,3

2040

25,9

31,0

2030-2040

1,3

1,2

Lecture : en 1990, les hommes avaient une espérance de vie à 60 ans de 19 années (valeur marquée*), soit un accroissement de 1,7 ans (valeur marquée**) au cours de la décennie 1980-1990.

Source : INSEE, calcul COR.

L'augmentation de l'espérance de vie suppose de trouver un équilibre entre les différents efforts supplémentaires pouvant être consentis pour assurer cet équilibre.


Payer plus ou gagner moins ?
L'équation d'équilibre de la retraite par répartition

Un petit calcul très fruste permet de faire comprendre la situation de chacun :

- autrefois, chacun arrivait à l'âge de la retraite avec une espérance de vie (réversion comprise) de 18 ans. Il avait alors travaillé 40 ans.

Pour bénéficier d'un revenu équivalent à 70 % de son revenu d'activité, il lui fallait donc répartir l'équivalent de 12 ou 13 ans de salaires (18 x 70 %) sur l'ensemble de sa carrière professionnelle. Sur les 40 années de travail, cet effort correspondait à 30 % du salaire (12,5/40 = 30 %).

- aujourd'hui, le départ en retraite se fait avec une espérance de vie (réversion comprise) de 25 ans, alors même que la période active s'est réduite à 37 ans. Il faudrait mettre de côté 48 % du salaire pour conserver le même taux de remplacement.

Mais si les choses restent en l'état, c'est-à-dire même durée d'activité et même taux de cotisation, le taux de remplacement tombera sous la barre des 50 %.

Le présent article tire les conséquences de ce constat et propose de faire évoluer la durée d'activité de façon à répartir équitablement, sur longue période, les gains d'espérance de vie entre temps de travail et temps de retraite en faisant varier ces deux périodes de façon à préserver le partage temporel entre travail et retraite à son niveau d'aujourd'hui.

Le premier alinéa du I du présent article pose le principe général que la durée de la vie active évoluera de manière à préserver le ratio temps de travail/temps de retraite. L'horizon du dispositif est 2020.

La durée d'activité visée est la durée d'assurance ouvrant droit au maximum de pensions (DA).

Le ratio est constaté à la date de « publication de la présente loi ».

Il est défini comme étant le rapport entre la durée d'assurance (DA) susmentionnée et la durée moyenne de retraite.

Le deuxième alinéa du I définit la notion de durée moyenne de retraite mentionnée à l'alinéa précédent.

Celle-ci se calcule « pour une année civile donnée » selon l'équation suivante :

durée moyenne de retraite à l'année n = Evn-5 - (Da - 160)

avec Evn-5 : espérance de vie constatée 5 ans auparavant

Da : durée d'assurance pour l'année considérée

En réalité, le texte proposé par le I prévoit non pas un mais deux montants de référence :

- celui relatif aux salariés du secteur privé ;

- celui relatif aux agents relevant du code des pensions.

Etant donné que ces deux catégories justifient « de durée d'assurance pour bénéficier du taux plein » différentes en 2003 (160 trimestres au régime général contre 150 trimestres pour les fonctionnaires), le ratio calculé sera plus favorable aux fonctionnaires qu'aux salariés du régime général

A titre d'exemple, pour une espérance de vie à 60 ans de 80 trimestres, le rapport prévu par ce texte sera de :

160/80 - (160 - 160) = 2 pour le régime général

150/80 - (150 - 160) = 1,66 pour les fonctionnaires

Perspectives d'évolution respective de la durée d'assurance et de la durée moyenne de retraite en fonction de l'évolution de l'espérance de vie

 

Régime général

Régime des fonctionnaires

Espérance de vie à 60 ans

Durée d'assurance

Durée de retraite

Durée de service

Durée de retraite

Augmentation de 10 trimestres

+ 6,66

+ 3,33

+ 6,25

+ 3,75

Augmentation de 20 trimestres

+ 13,33

+ 6,67

+ 12,5

+ 7,5

Diminution de 10 trimestres

- 6,66

- 3,33

- 6,25

- 3,75

Diminution de 20 trimestres

- 13,33

- 6,66

- 12,5

- 7,5

Lire le tableau : une augmentation de 10 trimestres d'espérance de vie se traduira par une augmentation de la durée d'assurance de 6,66 trimestres dans le régime général et de 6,25 trimestres dans le régime des fonctionnaires.

Ainsi que l'indique le tableau ci-dessus, une même augmentation de l'espérance de vie se traduira par une majoration de la durée de cotisations différente pour les salariés du privé et pour les fonctionnaires du fait d'un ratio initial différent dans chacun des cas.

Le II du présent article prévoit la publication, par le Gouvernement, d'un rapport transmis au Parlement qui fait apparaître :

- l'évolution du taux d'activité des personnes de plus de 60 ans ;

- l'évolution de la situation financière des régimes de retraite ;

- l'évolution de la situation de l'emploi ;

- un examen d'ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite.

Le III prévoit une augmentation de la durée d'assurance tous régimes confondus d'un trimestre par an entre 2009 et 2010 afin d'atteindre 41 années de cotisations à cet horizon, mais fixe une clause suspensive.

En effet, le présent paragraphe donne pouvoir au pouvoir réglementaire de modifier ces « échéances » sous une double réserve :

- cette modification doit être décidée au regard des éléments figurant dans le rapport susmentionné (au II) ;

- la publication de l'avis du COR et de la commission de garantie des retraites créée par le VI (voir ci-après).

La notion, d'« échéances » proposée par le texte en elle-même apparaît insuffisamment déterminée :

- la remise en cause des dates de 2009 et 2012 ne semblent pouvoir être modifiées du fait des dispositions du I et du IV de l'article ;

- le principe de l'allongement de 41 annuités ne constitue pas en soi une échéance ;

- la notion d'échéance pourrait s'appliquer à l'augmentation d'un trimestre par année civile. Le pouvoir réglementaire pourrait, semble-t-il, moduler ce rythme ?

Il est à cet égard notable que l'application du IV pourrait remettre en cause l'augmentation décrétée en vertu du III, les I et IV de l'article appartenant à des logiques différentes : l'ajustement prévu au nom du principe étant corrélé automatiquement à la démographie, l'ajustement prévu au II relevant d'une décision discrétionnaire fondée sur des déterminants macro-économiques et financiers.

Le premier alinéa du IV du présent article prévoit l'élaboration de deux rapports, au 1er janvier 2012 et 2016 qui présentent les mêmes éléments que le rapport mentionné au II. En outre, ce rapport fait apparaître le rapport mentionné au I.

Le deuxième alinéa du IV prévoit qu' « au vu des éléments » contenus dans les rapports mentionnés au premier alinéa, les décrets fixent les durées d'assurance ou de service et bonifications « permettant d'assurer le respect de la règle fixée au I », c'est-à-dire le maintien d'un ratio constant entre la durée d'activité et la durée de retraite.

Il est précisé que ces décrets seront publiés, après avis du COR et de la commission de garantie des retraites :

- avant le 1er juillet 2010 pour les années allant de 2013 à 2016 ;

- avant le 1er juillet 2016 pour les années allant de 2017 à 2020.

Le V précise la définition de la durée d'assurance ou de service mentionné au I :

- pour les régimes général et alignés, c'est celle nécessaire pour l'obtention d'une pension de retraite à taux plein à l'âge ouvrant droit à liquidation (60 ans) ;

- pour les régimes de fonction publique non militaire, la durée de service nécessaire pour bénéficier du maximum de pension en vigueur l'année où ils atteignent l'âge de jouissance de la pension ;

- pour les militaires, la durée en vigueur l'année où ils atteignent la limite d'âge ou de durée de service prévue par leur grade.

Le VI propose la création d'une commission de garantie des retraites. Elle est composée de quatre membres :

- le vice-président du Conseil d'Etat,

- le président du Conseil économique et social,

- le Premier président de la Cour des comptes,

- le président du Conseil d'orientation des retraites.

Il a pour rôle de « veiller à la mise en oeuvre des dispositions du présent article » et formule les avis publiés pour éclairer les décrets visés aux III et IV du présent article.

L'exposé des motifs du projet de loi qualifie cette commission d'« indépendante » et précise que les avis qu'elle formule sur les ajustements de la durée d'assurance et de service « (tiennent) compte de l'évolution des données démographiques, économiques et sociales ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

Le premier, adopté à l'initiative du Gouvernement, remplace les dispositions du V de cet article par deux nouveaux paragraphes (V et V bis).

En effet, la rédaction initiale du V n'était pas entièrement cohérente.

En reposant sur la notion d'« année d'ouverture du droit » pour les fonctionnaires civils, elle ne permettait ni de prendre en compte les différents cas de départs anticipés, tels qu'ils résultent de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires, dans sa nouvelle rédaction (mise à la retraite pour invalidité, mise à la retraite pour infirmité ou maladie incurable ou pour accompagnement de conjoint infirme ou atteint d'une maladie incurable ou pour les mères de trois enfants), ni les cas de radiation des cadres pour cause de démission, de licenciement ou de révocation, à l'inverse de la nouvelle rédaction des articles L. 24 et L. 25 qui distingue clairement la radiation des cadres et la liquidation de la pension.

En outre, pour les militaires, en reposant sur la notion d'« année où ils atteignent la limite d'âge ou la limite de durée de service de leur corps et de leur grade », cette rédaction ne prenait pas en compte :

- les militaires partant avant la limite d'âge ou la limite de durée de service de leur corps et de leur grade (L. 25, 2° et 3°) ;

- les militaires mis à la retraite pour infirmité (L. 24 II 1° et 2°) ;

- les bénéficiaires d'une solde de réforme (L. 24 III).

En conséquence, les modalités d'allongement de la durée d'assurance ou de services et bonifications requise pour l'obtention d'une pension au taux plein ou au pourcentage maximum, telles que les définit cet article 5 ne semblaient pas applicables aux cas de départs en retraite cités ci-dessus.

Les deux autres amendements portant paragraphes additionnels VII et VIII nouveaux ont été adoptés à l'initiative de la commission des finances. Ils proposent :

- de confier à la Commission nationale de la négociation collective l'examen annuel de l'évolution des conditions d'emplois des « seniors » (« les personnes de plus de 50 ans ») et, le cas échant, de formuler au ministre du travail des propositions susceptibles d'améliorer ces conditions ;

- d'organiser une conférence tripartite (salariés, entreprises et pouvoirs publics) pour examiner les problématiques liées à l'emploi des « seniors », préalablement à la rédaction des rapports prévus par le présent article (avant le 1er janvier 2008, 1er janvier 2012 et 1er janvier 2016).

III - La position de votre commission

Pour des raisons évidentes tenant à l'équilibre à long terme des régimes par répartition, et au regard du constat démographique et financier dressé ci-dessus, votre commission adhère sans réserve à la philosophie et aux objectifs portés par le présent article.

Elle se bornera, ce faisant, à formuler trois séries de remarques justifiant en elles-mêmes de profondes modifications de la rédaction proposée.

 Une équation incertaine dans sa rédaction

La règle posée au I concerne deux publics différents (salariés du secteur privé d'une part, fonctionnaires d'autre part), dont la durée d'assurance n'est, à la date de publication de la présente loi, pas la même (respectivement 150 et 160 trimestres).

Ainsi la règle du l'évolution posée par cet article aboutirait à figer une situation inégalitaire (cf. I).

 Une question de hiérarchie des normes tenant à l'intervention d'un décret

Votre commission devine la justification de telles dispositions ; elles permettent de donner au futur gouvernement une latitude d'action.

Toutefois, cette proposition ne répond pas strictement aux canons posés par le domaine de la loi :

- le texte proposé par le III de cet article propose une disposition dont la valeur contraignante est variable : elle conserve cette valeur tant qu'elle n'aura pas été contredite par une norme de valeur inférieure (le décret) ;

- la fixation d'une durée d'assurance (III) pour le régime général est un « empiétement » de la loi sur le domaine réglementaire ;

- en revanche, le III et le deuxième alinéa du IV donnent pouvoir au décret pour modifier des normes de nature législative (notamment l'article L. 13 du code des pensions)44(*).

 Votre commission formulera en outre plusieurs remarques d'ordre rédactionnel :

- le lieu et l'autorité de « constat du rapport » ne sont pas précisés. Tout au plus, est-il indiqué la date de ce constat, avec l'ambiguïté précitée ;

- l'absence de référence au « rapport constaté » au I (ratio entre la durée d'activité et la durée de retraite) dans le contenu du rapport mentionné au II qui doit être élaboré par le Gouvernement avant le 1er janvier 2008. En effet, bien que ce ratio soit au coeur du présent article, il pourrait être écarté par référence aux seules considérations macro-économiques et financières figurant dans le rapport du II ;

- les éléments figurant au rapport mentionné au II qui est élaboré par le Gouvernement (de même que ceux similaires visés au IV) correspond assez précisément aux missions confiées au Conseil d'orientation des retraites par l'article 6 du projet de loi (cf. ci-après).

 Une interrogation sur le rôle et la composition de la commission de garantie des pensions.

Outre sa mission très générale « de veiller à la mise en oeuvre des dispositions du présent article », son rôle est d'intervenir dans la procédure d'allongement de la durée de cotisation sous la forme d'un avis public, parallèle à celui formulé par le COR, dont sont assortis les décrets visés aux III et IV du présent article.

Il semble que sa mission soit essentiellement de valider les éléments statistiques et juridiques constituant le rapport (ratio) mentionné au I, ce qui pourrait expliquer la garantie de rigueur qu'apporte la présence du vice-président du Conseil d'Etat et du Premier président de la Cour des comptes. La présence du président du COR pourrait être justifiée par sa compétence spécifique dans le domaine des retraites plus que par le souci d'opérer un lien entre les avis émis simultanément par les deux instances car ces avis semblent de nature très différente et relever de préoccupations qui doivent demeurer étanches en dépit de la relative interférence que semble faire apparaître l'exposé des motifs du projet de loi (cf. ci-dessus IV).

La présence du président du Conseil économique et social serait un succédané de celle des partenaires sociaux dans une instance dont le nombre de membres a été volontairement restreint.

Compte tenu de ces interrogations, votre commission vous propose d'adopter quatre amendements précisant le contenu de cet article :

- le premier précise, d'une part, que les règles retenues comme référence pour la durée d'assurance ou de services sont celles posées par le présent projet de loi pour 2008, c'est-à-dire 160 trimestres pour tous et, d'autre part, simplifie la référence à la durée moyenne de retraite, qui n'est rien d'autre que l'espérance de vie à soixante ans constatée cinq ans auparavant ;

- le deuxième précise la marge d'action du pouvoir réglementaire en précisant les conditions prévues par la loi. Il fait, en outre, référence, pour les dispositions du III, à la règle posée au I ;

- le troisième propose de préciser que le rapport mentionné au II est réalisé par le Gouvernement sur la base des travaux du COR. Son contenu correspondant en effet très directement aux missions de ce Conseil, il est préférable que le Gouvernement puisse s'y référer, tout en gardant naturellement les prérogatives qui sont les siennes ; enfin, le lien apparaît alors plus direct avec l'avis formulé par le COR dont est assorti le décret sus-mentionné ;

- le quatrième précise la mission de la Commission de garantie des retraites.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6
(art. L. 114-1-1, 114-2 et 114-3 du code de la sécurité sociale)
Conseil d'orientation des retraites

Objet : Cet article propose un statut législatif pour le Conseil d'orientation des retraites tout en précisant ses missions.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit d'élever au niveau législatif l'essentiel des dispositions prévues par le décret du 10 mai 2000 portant création du Conseil d'orientation des retraites (COR), en insérant une nouvelle section dans le chapitre IV du titre premier du livre premier du code de la sécurité sociale, chapitre consacré aux commissions et conseils existant dans ce secteur.

Le I de cet article, dans un souci d'ordonnancement juridique, propose de renuméroter l'article L. 114-1-1 du même code, consacré à l'organisation comptable des organismes de sécurité sociale. En effet, cet article s'inscrit dans le cadre du chapitre IV bis du titre précité. La création d'une nouvelle section au sein du précédent chapitre rendait nécessaire cette numérotation.

Le II de cet article précise les dispositions régissant le Conseil d'orientation des retraites, désormais régi par un article L. 114-2 nouveau qui lui est consacré.

Ce dernier décrit en premier lieu les missions conférées au COR. Elles ne diffèrent pas fondamentalement de celles figurant à l'article 2 du décret précité. Pour l'essentiel, l'article proposé procède à un agencement différent de l'énumération de ces dernières.

Le Conseil a ainsi pour charge :

- de « décrire les évolutions et perspectives à moyen et long terme » des régimes de retraite, au regard du contexte économique, social et démographique dans lequel ceux-ci évoluent, et d'élaborer, « au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ». Si cette dernière tâche n'était pas prévue par le 1° du décret précité, elle semblait toutefois comprise dans la compétence de portée générale prévue par ce même article disposant que le conseil remet au Premier ministre « au moins tous les deux ans un rapport d'ensemble analysant la situation des régimes de retraite et proposant les mesures jugées nécessaires pour assurer leur équilibre à long terme ».

On pourra en conclure que, d'une périodicité bisannuelle, les projections réalisées par le COR deviendront au minimum quinquennales, ce qui est en conformité avec la périodicité du réexamen de la situation du système d'assurance vieillesse (en 2008, en 2012 et en 2016) ;

- d'« apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme » de ces mêmes régimes, cette disposition étant en tout point identique à celle prévue par le troisième alinéa de l'article 2 du décret précité ;

- de « mener une réflexion sur le financement des régimes de retraite et de suivre son évolution » ; la précision apportée par cet alinéa apparaît redondante avec les missions prévues par les deux alinéas précédents ; en effet, il est difficile d'imaginer que le COR puisse remplir ces dernières sans mener de réflexion préalable sur le financement des régimes... ;

- de « participer à l'information sur le système de retraite et les effets des réformes conduites pour assurer son financement » ; cette disposition légalise en quelque sorte une mission que le COR a, jusqu'à présent, exercée sans en être légalement chargé. A ce titre, il s'est en effet livré à une heureuse communication relative à ses travaux sous les formes les plus diverses (publication du rapport, de synthèses et de « fiches d'information pour le débat », conduites de conférences et d'auditions à l'adresse d'un large public) ;

- de « suivre la mise en oeuvre des principes communs » que prévoit la loi pour les régimes d'assurance vieillesse et les différents paramètres clés de la réforme. A cet égard, cette disposition est cohérente avec le rôle prévu pour le COR par l'article 5 du présent projet de loi.

Enfin, reprenant une disposition figurant dans le décret précité, le septième alinéa du nouvel article L. 114-2 prévoit la faculté pour le COR de formuler des recommandations et des propositions de réforme lui paraissant de nature à répondre « aux objectifs précédemment définis ». A cet égard, le renvoi n'apparaît guère pertinent puisque des dispositions prévues par les 1° à 5° du présent article ne fixent pas d'objectifs mais précisent les missions du conseil.

Le huitième alinéa prévoit pour sa part la composition du COR où siègent, outre son président nommé en conseil des ministres, des représentants du Parlement, l'essentiel des membres constitutifs des « groupes de représentation du conseil économique et social » (organisations professionnelles, syndicales, familiales et sociales les plus représentatives), des représentants des administrations concernées ainsi que des personnalités qualifiées. Cette rédaction diffère de celle proposée par l'article 3 du décret précité, en ce que cette dernière se livrait à l'énumération précise des représentants des assurés sociaux des employeurs et des représentants de l'Etat.

Reprenant l'essentiel des dispositions prévues par l'article 5 du décret précité, le neuvième alinéa dispose que les administrations et établissements publics de l'Etat communiquent au conseil l'ensemble des informations nécessaires à l'exercice de ses missions. La réaction proposée par cet alinéa étend cette obligation aux régimes de retraite légalement obligatoires (régimes de bases et complémentaires obligatoires) et à l'assurance chômage. Il précise en outre, à l'instar des dispositions prévues par le décret, que le conseil communique préalablement « ses besoins », afin que les administrations et établissements précités en tiennent compte dans la programmation de leurs travaux statistiques et d'études. Il ressort de cette rédaction que la prise en compte par les administrations et établissements des « besoins » du COR ne s'appliquent pas aux organismes de sécurité sociale et à l'Unedic pourtant visé par l'obligation de communication d'information.

Enfin, le dernier alinéa proposé par cet article précise que ses conditions d'application seront prévues par décret.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Pascal Terrasse, reprenant un amendement de la commission retiré par le rapporteur, l'Assemblée a adopté un amendement précisant que le COR aura pour mission d'« étudier les possibilités d'évolution de l'assiette des cotisations ».

III - La position de votre commission

Votre rapporteur ne rappellera pas ici les conditions ayant entouré la création du Conseil d'orientation des retraites, au cours du printemps 200045(*) et il se bornera à formuler quatre observations :

nul ne remet plus en cause aujourd'hui la légitimité du Conseil d'orientation des retraites qui a réussi l'exercice difficile de dresser un état de la situation présente et des perspectives de l'assurance vieillesse partagé par des personnalités émanant d'horizon et s'inscrivant dans une logique très diverse. Si le Conseil n'est pas parvenu à établir une position unanime quant aux solutions devant être apportées aux difficultés des différents régimes, dont aucun des membres du Conseil ne nie plus l'acuité aujourd'hui, il a toutefois élaboré un constat faisant référence pour l'ensemble des acteurs concernés (pouvoirs publics, partenaires sociaux, organismes de sécurité sociale, assurés) et sur lequel chacun peut aujourd'hui s'appuyer ;

il était sans nul doute nécessaire de légaliser la mission d'information du Conseil d'orientation des retraites, au regard du travail déjà accompli de son propre chef par le Conseil. A ce titre, il est utile de préciser que cette mission d'information n'épuise pas la compétence générale que détient le ministre en charge de la sécurité sociale au titre de l'article R. 112-2 du code de la sécurité sociale, mais qu'elle s'exerce en toute indépendance, ce que votre commission propose de rappeler par un amendement ;

le champ de compétences du Conseil d'orientation des retraites doit être bien sûr précisé car il demeure, aux termes du présent article, ambigu. En effet, le deuxième alinéa prévoit que le Conseil a pour mission de décrire les évolutions des perspectives des différents régimes de retraite, sans préciser s'il s'agit des régimes obligatoires ou facultatifs, alors même que le huitième alinéa prévoit pour sa part la communication, par les seuls régimes légalement obligatoires, des informations nécessaires à l'activité du Conseil. Votre commission vous propose en conséquence de prévoir par amendement :

- que le champ de compétences du COR est limité aux régimes de retraite légalement obligatoires ;

- dans le même temps, que ces derniers et l'UNEDIC doivent prendre en compte, dans leur programme de travaux statistiques et d'études, les besoins en termes de statistiques que le Conseil leur aura, au préalable, fait connaître, ce que ne prévoit pas en l'état le présent article ;

- ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, le champ des recommandations et propositions de réforme doit également être précisé. Votre commission propose ainsi que le Conseil puisse formuler toute recommandation ou proposition de réforme lui paraissant de nature à répondre aux objectifs et principes énoncés respectivement aux articles premier (perspectives de la retraite par répartition), 2 (contributivité des régimes), 3 (application du principe d'équité), 4 (objectifs minimums de pension), 5 (préservation de l'équilibre entre temps de travail et temps de retraite) et 8 (information générale et individuelle relative à l'assurance vieillesse), ces derniers constituant le « coeur » de la réforme.

- la précision apportée par l'Assemblée nationale est essentielle dans sa portée, mais superfétatoire dans sa traduction juridique. En effet, le 3° de cet article prévoit que le COR mène une réflexion sur le financement des régimes. Il était utile de préciser, dans le débat, qu'une réflexion sur l'évolution du financement de l'assurance vieillesse ne saurait écarter a priori une réflexion sur l'évolution de l'assiette de cotisations, d'ailleurs largement entamée avec les rapports Chadelat et Malinvaud, le précédent gouvernement n'ayant pas tranché entre leurs analyses opposées. Ce rappel ayant été fait, l'inscription de cette précision dans la loi devient superfétatoire. Votre commission vous propose dès lors d'en faire l'économie. Elle vous propose également plusieurs amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7
(art. L. 134-1 du code de la sécurité sociale)
Commission de compensation

Objet : Extension des missions de la commission de compensation

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de compléter l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale relatif à la compensation généralisée entre régimes obligatoires de la sécurité sociale. Le sixième alinéa de cet article prévoit en effet l'existence d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant, notamment, des représentants des régimes de sécurité sociale, ainsi qu'aux termes de l'article D. 134-6 du même code, des représentants des ministères intéressés.

Le code de la sécurité sociale prévoit que cette commission est consultée sur la fixation des soldes financiers résultant des diverses compensations susmentionnées. Le présent article étend la consultation de cette commission au projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation. Cette consultation est matérialisée par un avis rendu public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement permettant de rétablir les coordinations entre l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale et les articles L. 134-5 et L. 134-5-1 du même code.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur, qui ne détaillera pas à nouveau les mécanismes régissant les nécessaires compensations entre régimes de sécurité sociale46(*), précisera ici la teneur des événements qu'il devine être à l'origine des dispositions proposées par le présent article.

En effet, lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002, ses membres ont découvert, à la lecture du rapport, qu'une modification de grande ampleur des bases de calcul de la compensation généralisée entre régimes de base d'assurance vieillesse avait été décidée, sans qu'elle n'ait donné lieu à la consultation des régimes impliqués.

Cette modification consistait à prendre en compte les effectifs de chômeurs pour lesquels le fonds de solidarité vieillesse (FSV) verse une cotisation au régime général et aux régimes des salariés agricoles, ainsi que soustraire aux prestations de référence les sommes déjà remboursées par le même FSV. La combinaison de ces modifications aboutissait à ce que le régime général supporte à lui seul 98 % de la charge financière de cette modification, évaluée à plus de 850 millions d'euros.

Dans le même temps, il avait été décidé de diminuer de trois points le taux retenu dans les calculs de la compensation spécifique entre régimes spéciaux de salariés, dite « surcompensation » pour l'exercice 2003.

Sans doute justifiée sur le plan des principes, au moins pour la dernière de ces mesures, la réforme de la compensation aboutissait néanmoins à une perte importante pour le régime général et à un gain net pour l'Etat supérieur à 350 millions d'euros. Ce faisant, elle nourrissait l'impression que le régime général non seulement finançait les conséquences de la diminution de la surcompensation, et, d'autre part, participait au bouclage budgétaire pour 2003 ; en bref, qu'il s'agissait là d'un nouveau « tuyau ».

Alors même qu'une réflexion de grande ampleur sur la pertinence des règles relatives à la compensation était en cours, la procédure fut conduite par l'administration avec une vélocité qui souleva de nombreuses protestations des différents protagonistes. Il est apparu en outre que cette décision n'avait pas donné lieu à consultation de la commission de compensation, comme en témoigne la teneur de la lettre adressée par son président , M. Bernard Zuber, à la directrice du budget, en date du 26 septembre 2002, et dont votre rapporteur cite ici quelques passages.

« J'ai pris connaissance, de manière incidente, des dispositions qui ont été arrêtées, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances initial pour 2003, visant à tenir compte de l'ensemble des transferts en provenance du fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour déterminer les flux de compensation entre les divers régimes de retraite.

« Je suis particulièrement surpris que des mesures aussi importantes n'aient donné lieu à aucune information préalable et donc à aucune discussion sur le fond entre vos services et la commission de compensation ou, pour le moins, avec son président.

« La commission de compensation se réunissant le 8 octobre prochain pour se prononcer sur les premiers calculs de la compensation 2001, je l'informerai, bien entendu, de la situation ainsi créée et vous ferai part des réactions enregistrées.

« Sur le fond, je vous rappelle la position constante de la commission : elle estime que, dans son principe, la compensation ne peut fonctionner dans la durée et en équité qu'en tenant compte d'une prestation de référence définie comme la prestation moyenne des régimes concernés, excluant les éléments pris en charge financièrement par un tiers au profit d'une partie de ces régimes. En particulier, les versements remboursés par le FSV au titre des majorations pour enfants doivent donc en être exclus.

« Concernant la décision évoquée, qui conduira à tenir compte de l'ensemble des transferts en provenance du FSV, celle-ci comporte, selon les indications dont je dispose actuellement, des répercussions particulièrement lourdes sur le régime général, obérant gravement les résultats de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). Elle affectera donc le montant des versements annuels revenant actuellement au fonds de réserve de retraite.

« L'audit des mécanismes de compensation que j'ai fait entreprendre n'est pas encore achevé. Toutefois, les propositions d'aménagement ou de réforme, appuyées sur des simulations financières, en cours de préparation, en liaison avec le conseil d'orientation des retraites, devraient être disponibles d'ici la fin de l'année.

« Comme je l'ai déjà indiqué dans un précédent courrier à propos d'une modification de portée bien plus modeste, il aurait été préférable que ces propositions puissent être examinées et discutées dans un climat entièrement serein.

« Je regrette que la décision prise puisse être analysée comme donnant un caractère unilatéral et discriminatoire au réglage des mécanismes complexes de la compensation dont la pérennité, souhaitée par la plupart des parties prenantes, paraît mise en doute. »

Si la proposition faite par le présent article constitue une volonté louable de transparence, votre rapporteur constate néanmoins qu'elle ne répond pas, dans son ampleur, à l'enjeu que constitue aujourd'hui le système des compensations, à savoir des transferts financiers s'élevant à 11,5 milliards d'euros :

- du fait de leur nature réglementaire, ils n'apparaissent à aucun moment dans la discussion par le Parlement en loi de financement des budgets des organismes de sécurité sociale. En effet, les modifications précitées, considérées comme « réglementaires » par nature, avaient été traitées en « tendancielle » par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale ;

- le processus décisionnel exclut en réalité l'intervention des organismes eux-mêmes, malgré leur compétence relative à la préservation de leur équilibre financier et la volonté politique affichée depuis plusieurs années de responsabiliser les conseils d'administration des caisses.

Votre rapporteur prend en outre acte de la volonté politique affichée par le Gouvernement que les rapports entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale soient apaisés sur le plan financier. Il se félicite à ce titre, que M. Jean-François Mattei, ministre en charge de la santé, de la famille et des personnes handicapées, ait constitué un groupe de travail comprenant notamment comme représentants de votre commission, le président et le rapporteur pour les équilibres financiers de la sécurité sociale afin de clarifier les flux financiers liant l'Etat et la sécurité sociale.

Dans cet esprit et afin d'améliorer la lisibilité et l'acceptabilité de la redistribution nécessaire que constituent les compensations entre régimes de sécurité sociale, votre commission propose une redéfinition ambitieuse et des missions de la présente commission de compensation. Elle serait en outre consultée pour avis sur les projets de modification des règles concernant la compensation. Elle serait également saisie des acomptes versés au titre de la compensation et disposerait du pouvoir de valider les informations quantitatives.

Enfin, pour les raisons énoncées47(*) dans le présent rapport, votre commission réitère son attachement à l'engagement d'une suppression de la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse. Cette suppression, évoquée à plusieurs reprises par le Gouvernement, a été explicitement envisagée par un amendement de l'Assemblée nationale (cf. article 7 bis ci-après).

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 7
Abondement du fonds de réserve des retraites

Objet : Cet article additionnel a pour objet de verser au fonds de réserve des retraites les intérêts produits par les transferts de compensation et consignes à la Caisse des dépôts et consignation.

Le versement par les régimes de sécurité sociale sont consignés, en attendant leur reversement aux régimes bénéficiaires sur un compte distinct à la Caisse des dépôts et consignation.

Cette consignation produit des intérêts financiers qui n'appartiennent :

- ni aux débiteurs qui ont déjà versé ces sommes ;

- ni aux bénéficiaires qui ne les a pas reçus ;

- ni à la Caisse des dépôts et consignation bien évidemment.

Aussi, pour les intérêts constatés au 31 décembre 2003 sur ce compte, s'élevant à plus de 50 millions d'euros, votre commission propose-t-elle qu'ils soient versés au Fonds de réserve des retraites, retournant ainsi à l'ensemble des régimes.

Votre commission vous propose, par voie d'amendement, d'insérer le présent article additionnel.

Article 7 bis (nouveau)
Extinction de la surcompensation

Objet : Cet article a pour objet de supprimer progressivement la surcompensation.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, prévoit la disparition progressive de la surcompensation sur une période de neuf ans.

Un décret prévoira une diminution progressive du taux de surcompensation de 3 % par an.

Votre commission se félicite de l'initiative prise ici par l'Assemblée nationale.

La surcompensation fut instituée par la loi de finances pour 1986 avec pour justification « l'homogénéité » de certains régimes spéciaux justifiant la mise en place de mécanismes spécifiques de solidarité.

Cette homogénéité était pourtant dès l'origine sujette à caution puisque ni l'assiette de cotisation, ni la qualité des prestations, ni les conditions de financement de ces régimes ne sont homogènes.

En outre, les règles de calcul de la surcompensation sont elles-mêmes contestables. Contrairement à la compensation généralisée, la prestation servant de référence est très supérieure à la pension moyenne la plus faible des régimes bénéficiaires. Il s'agit de la pension moyenne de l'ensemble des régimes participants.

Les modalités de calculs aboutissaient à des niveaux de transfert tellement élevés qu'ils ont dû être plafonnés.

Cette description éclaire en soi la véritable nature de la surcompensation qui n'a jamais été qu'un artifice permettant la captation des réserves de la CNRACL au profit des autres régimes, c'est-à-dire en réalité, du budget de l'Etat lui-même pouvant ainsi réaliser une économie sur le montant de la subvention d'équilibre qu'il verse à ces régimes.

Deux périodes doivent être considérées dans l'histoire de la surcompensation :

- avant 1992 où les excédents courants de la CNRACL suffisaient au financement d'un transfert pourtant croissant ;

- à partir de 1992 a débuté une nouvelle période puisqu'en augmentant le taux de surcompensation, l'Etat a mis la caisse en déficit structurel et l'a contrainte à consommer ses réserves ; entre 1984 et 1994, le taux de cotisation à la CNRACL a augmenté de 10 points.

Historique des taux de cotisations à la CNRACL de 1985 à 2001

(en %)

 

TAUX

Période d'application

Retenues

Contributions

Total

01.01-1984 - 31.07.1986

7,00

10,20

17,20

01.08-1986 - 31.12.1986

7,70

12,00

19,70

01.01-1987 - 30.06.1987

7,70

15,20

22,90

01.07-1987 - 31.12.1987

7,90

15,20

23,10

01.01-1988 - 31.12.1988

7,90

18,20

26,10

01.01-1989 - 31.01.1991

8,90

19,70

28,60

01.02-1991 - 31.12.1994

7,85

21,30

29,15

01.011995 - 31.12.1999

7,85

25,10

32,95

01.01-2000 - 31.12.2000

7,85

25,60

33,45

01.01-2001

7,85

26,10

33,95

Source : CNRACL

L'augmentation ci-dessus souligne avec force que le budget reportait sur les collectivités locales et les hôpitaux c'est-à-dire l'assurance maladie, la charge du financement des régimes spéciaux.

Entre 1991 et 1993, les transferts versés par la CNRACL au titre de la surcompensation ont augmenté de 75 %.

Sommes versées par la CNRACL au titre de la surcompensation

(en millions d'euros)

Article 8
(art. L. 161-17 du code de la sécurité sociale)
Droits des assurés à l'information

Objet : Cet article a pour objet d'améliorer l'information des assurés sur leur situation au regard de la retraite.

Source : CNRACL

Votre commission, qui se félicite de cette disposition progressive, sera néanmoins vigilante à ce qu'un artifice ne soit pas mis en place pour reporter sur d'autres régimes la charge que constitue par l'Etat la diminution du taux de surcompensation.

Impact pour l'Etat de la suppression de la surcompensation

Avec la surcompensation

Sans la surcompensation

Participation de l'Etat

800

Economies de l'Etat employeur

800

Economies de subvention d'équilibre

- 2.000

Hausse subvention équilibre

- 2.000

Solde pour l'Etat

+ 1.200

Solde pour l'Etat

- 1.200

Source : commission des Affaires sociales

La réforme de la commission de compensation permet d'espérer que ce dispositif ne sera pas dévoyé afin d'assurer au budget général le dédommagement financier de la suppression de la surcompensation.

De leur côté, les cotisations des collectivités locales et des hôpitaux ainsi économisées permettront de reconstituer les réserves de la CNRACL à présent asséchées.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8
(art. L. 161-17 du code de la sécurité sociale)
Droits des assurés à l'information

Objet : Cet article a pour objet d'améliorer le droit à l'information des assurés.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de refondre le système d'information des usagers, en affirmant un droit pour ces derniers d'accéder aux données personnelles relatives à leur situation ainsi qu'à leurs droits présents et prévisionnels à pension.

En l'état, ce droit, qui existe déjà, apparaît parcellaire et minimal.

Il trouve son fondement juridique dans l'article L. 161-17 du code de la sécurité sociale créé par un amendement sénatorial à la loi du 3 janvier 1975. Cet amendement prévoyait une double obligation d'information pour les régimes de base d'assurance vieillesse :

une information périodique, permettant aux assurés de vérifier leur situation personnelle. La périodicité retenue ne fut pas annuelle, comme l'avait préconisé M. Michel Moreigne, alors rapporteur de votre commission, mais elle devait demeurer inférieure, au terme de la loi, « au délai de prescription des créances afférentes aux cotisations sociales ». Ce délai est généralement de cinq ans à l'exception de l'Etat employeur lui-même, soumis au principe général de l'échéance quadriennale de ses dettes ;

un relevé de compte impérativement communiqué avant un âge fixé par décret, aujourd'hui fixé à cinquante-neuf ans.

La lettre et l'esprit de l'amendement sénatorial visaient à créer pour les assurés le droit d'obtenir de leur régime d'assurance vieillesse des informations personnalisées selon une périodicité au moins quinquennale. Ce dispositif n'a jamais fonctionné, en raison d'une jurisprudence libérale de la chambre sociale de la cour de cassation qui a restreint la portée de la disposition en prévoyant que l'objectif d'individualisation de l'information était satisfait dès lors que cette dernière était véhiculée par voie de presse interne.

Certes, les conséquences de cette jurisprudence ont été partiellement compensées par les régimes eux-mêmes, qui ont prévu, pour la plupart, des dispositifs d'information en faveur de leurs assurés :

- les conventions d'objectifs et de gestion signées par la CNAV sur les périodes 1998 - 2000 et 2001 - 2003 témoignent de l'ambition de la caisse de « consolider l'offre de services de la branche avant l'arrivée à la retraite des générations nées après-guerre ». A ce titre, et dans le cadre d'une politique de proximité, la CNAV a institué 2.500 agences retraite et points d'accueil retraite. Dans tous les cas, à partir de 55 ans, la CNAV délivre sur demande à ses assurés une estimation de leur retraite future ;

- la CNAVPL délivre cette information sans condition d'âge, la CANCAVA le fait, pour sa part, dès la cinquième année d'adhésion ou systématiquement à partir de 58 ans ;

- après 58 ans, sauf exception, pour les régimes de fonctionnaires de l'Etat ;

- dès l'âge de 40 ans auprès de l'AGIRC, et sans condition d'âge auprès de l'ARRCO. A ce titre, l'AGIRC a inscrit dans la convention collective nationale du 14 mars 1947 (article 31), l'obligation générale d'information, suivie par l'ARRCO dans cette initiative lors de la mise en place du régime unique en 1999.

Ainsi, les dispositions du présent article remplacent les deux alinéas de l'article L. 161-17 du code de la sécurité sociale précité, par cinq alinéas prévoyant :

- le droit pour toute personne d'obtenir un relevé de sa situation individuelle dans les régimes obligatoires, selon des modalités fixées par décret ;

- à compter d'un âge et dans des conditions fixées, là encore, par décret, la réception d'une estimation du montant des pensions de retraite auquel l'assuré a droit. Le deuxième alinéa de l'article L. 161-7 dans sa nouvelle rédaction précise, d'une part, que cette estimation est « globale » c'est-à-dire qu'elle consolide les droits acquis au titre des différents régimes obligatoires et, d'autre part, qu'elle porte sur la pension « à la date à laquelle la liquidation pourra intervenir ». Le choix du mot « estimation » signifie bien évidemment que le calcul réalisé par l'organisme délivrant l'information n'engage en aucun cas les différents régimes dont dépend l'assuré. Il ne s'agit pas d'une « évaluation » des droits qui pourrait, le cas échéant, fournir ultérieurement matière à un contentieux. Pour sa part, la nature de la « date, à laquelle la liquidation pourra intervenir », apparaît difficile à préciser du fait de la double condition d'âge et de durée d'assurance. S'agit-il de l'âge auquel l'assuré sera en mesure de justifier de la double condition d'âge et de durée d'assurance ? Comment, en conséquence, l'assuré se verra-t-il estimer le bénéfice éventuel d'une surcote ou d'une décote en cas de départ plus ou moins tardif ? En l'état, et au regard de la rédaction proposée, votre rapporteur ne peut répondre. Il pourrait s'agir, dans un premier temps, d'abaisser progressivement l'âge prévu pour l'envoi du relevé de compte (59 ans) ;

- la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) rassemblant l'ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires48(*) afin de permettre la consolidation des informations. Il était en effet nécessaire, notamment pour les polypensionnés et pour la prise en compte de prestations acquises au titre des régimes complémentaires obligatoires, que l'organisme en charge de communiquer l'information dispose des informations consolidées. A ce titre, la rédaction du troisième alinéa de l'article L. 161-17 ne prévoit pas la participation de l'établissement public créé par l'article 52 du présent projet de loi, chargé de la gestion du régime public de retraite additionnelle obligatoire des fonctionnaires. Mais celui-ci constitue bien un régime de retraite légalement obligatoire et sera donc partie audit GIP. En outre, les règles relatives au fonctionnement et au financement du groupement d'intérêt public ne sont pas précisées. Tout au plus, l'alinéa renvoie aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, qui précise les conditions générales de fonctionnement des groupements d'intérêt public ;

- l'avant-dernier alinéa de cet article précise la nature des informations transmises par les régimes aux GIP dont ils sont membres. Ces dernières, dont la liste n'est pas exhaustive, comportent essentiellement les données nominatives relatives à la situation des assurés au regard de leurs droits à retraite. A ce titre, en raison de leur caractère nominatif, les conditions d'application de cet alinéa, définies par décret en Conseil d'Etat, devraient faire l'objet d'un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Or, le texte ne prévoit d'avis de la CNIL que pour le décret prévu au dernier alinéa (cf. ci-dessous) ;

- le dernier alinéa prévoit que les « organismes » mentionnés au présent article seront habilités, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, après avis de la CNIL, à collecter le numéro d'inscription répertoire national d'identification des personnes physiques, communément nommé « numéro de sécurité sociale ». Là encore, cette référence est relativement imprécise car elle désigne les régimes légaux, sans préciser l'exclusion ou l'inclusion du service des pensions et du groupement d'intérêt public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, elle a adopté un amendement qui prétend réintroduire l'automacité de transmission du relevé de situation individuelle par les régimes. Toutefois, l'amendement diffère de la rédaction en vigueur de l'article L. 161-17 en ce qu'il modifie :

- la référence aux régimes (« les régimes et services de l'Etat chargé de la liquidation des pensions » remplaçant « les caisses et services gestionnaires de l'assurance vieillesse ») ;

- la périodicité en faisant explicitement référence à une période de cinq ans, tandis que l'ancienne rédaction renvoyait au délai de prescription des créances afférentes aux cotisations sociales. En l'état, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale est problématique en ce que le délai de préemption, pour la fonction publique, est inférieur à 5 ans (règles de la déchéance quadriennale des dettes de l'Etat) ; en outre, elle ne précise pas que cette information n'a qu'une seule fonction de « renseignement ».

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que l'estimation globale est communiquée « aux étapes importantes de la vie active » de l'assuré, cette notion demeurant imprécise (quelles sont les étapes importantes ? La « vie active » vise-t-elle seulement la « vie professionnelle » de l'assuré ?).

A l'initiative de plusieurs membres du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté une série d'amendements rédactionnels qui suppriment, au 4° alinéa de cet article, les mots « de permettre ».

Enfin, à l'initiative de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant qu'un calendrier de mise en oeuvre « progressive » de cet article serait défini par décret.

III - La position de votre commission

Sur ce sujet important que constitue l'information des assurés à leurs droits à retraite, votre commission se bornera à formuler un constat et une interrogation.

 Le retard pris dans le droit à l'information pour les usagers de l'assurance vieillesse

Ce retard est en effet paradoxal, compte tenu de l'enjeu que représente pour chaque personne la lisibilité quant à ses droits futurs à retraite car l'absence de visibilité en la matière interdit toute gestion anticipée de la retraite. Ce besoin d'information est d'autant plus important que l'assuré a effectué une carrière fractionnée. Or, en définitive, aucune disposition n'était prévue pour assurer aux polypensionnés une information consolidée de leurs droits à pensions. Il eût fallu, pour ce faire, que les régimes de base et complémentaires se rapprochent et mettent en place, le cas échéant, un réseau permettant d'effectuer le croisement des informations relatives aux carrières des assurés. Il n'en a rien été et l'information destinée aux assurés est demeurée fractionnée.

A ce titre on peut s'étonner de l'ampleur des obligations légales posées pour les branches famille et maladies de la sécurité sociale, au regard de celles, modestes, imposées à la branche vieillesse.


Les obligations d'information des branches famille et maladies

- l'article L. 583-1 du code de la sécurité sociale précise que « les organismes débiteurs des prestations familiales (...) sont tenus en particulier d'assurer l'information des allocataires sur la nature et l'étendue de leurs droits ; »

- l'article L. 162-1-11 prévoit que l'assurance maladie « assure, par tout moyen adapté, une mission générale d'information des assurés sociaux, en vue notamment de faciliter l'accès aux soins à la protection sociale et de leur permettre de connaître les conditions dans lesquelles les actes de prévention, de diagnostic ou de soins sont pris en charge ». Il est en outre prévu que les « assurés sociaux peuvent obtenir toutes informations utiles notamment sur les tarifs applicables, les taux de remboursement et les conditions de prise en charge des services et « produits de santé (...) ».

Ces deux branches de la sécurité sociale ont, en outre, pour obligation d'assurer cette mission en coordonnant leurs actions et en mettant en commun avec d'autres organismes de protection sociale, le cas échéant, par convention, les moyens nécessaires.

La mise en place d'un système légal et organisé était d'autant plus nécessaire que l'ensemble des partenaires européens de la France ont, lors des réformes accomplies dans le domaine de l'assurance vieillesse, consacré ce droit à l'information49(*).

 L'articulation entre le régime prévu et les prestations privées

Votre rapporteur s'interroge sur l'articulation des dispositions prévues par le présent article et les prestations fournies par un certain nombre d'intervenants privés qui, sous une forme ou une autre, interviennent déjà sur ce marché. Ces intervenants appartiennent à des horizons divers et leurs prestations diffèrent souvent par leur contenu. Il peut en effet s'agir, d'une part, à la fois d'organismes d'assurance qui réalisent pour leurs clients des simulations éclairant ces derniers sur la pertinence de recourir à des produits supplémentaires ou, d'autre part, d'organismes spécialisés dans la reconstitution actuarielle de carrière, cette dernière passant par l'accomplissement des démarches auprès des différents régimes, dans un seul but informatif50(*).

La valeur ajoutée apportée par ces derniers pouvait se révéler décisive dès lors que l'assuré n'était pas en mesure d'obtenir, auprès du ou des régimes dont il dépend, une estimation globale de son montant de retraite, ou dès lors qu'il s'avère incapable de traduire par lui-même l'ensemble des décomptes en une estimation globale de retraite.

Dès lors que cette estimation devient un droit dans les régimes de base, le marché pour une prestation effectuée par un intervenant privé à titre lucratif se réduit :

- aux régimes de retraite supplémentaire ;

- à l'intervention précoce, notamment pour les assurés d'un âge inférieur à l'âge résultant de l'application du deuxième alinéa de l'article L. 161-17.

Ainsi, les dispositions combinées du présent code invitent-elles à la perplexité. Le présent article fait de l'information une véritable prestation pour l'assuré. A cet égard, les activités de ces organismes tombent sous les dispositions de l'article L. 377-2 du code qui punit « tout intermédiaire convaincu d'avoir offert ou fait offrir ses services, moyennant émoluments convenus à l'avance, à un assuré social en vue de lui faire obtenir le bénéfice des prestations qui peuvent lui être dues ». En effet, dès lors que l'information globale des assurés figure au nombre des prestations dues par les régimes légaux, la fourniture de ces prestations contre rémunération ne saurait être légale.

Pour autant, l'éviction de ces intermédiaires forme un vide devant une double attente et une double lacune :

- la mise en place du GIP, qui prendra nécessairement du temps ;

- l'abaissement de l'âge d'accessibilité à l'information ;

- la non-couverture du secteur de l'assurance vieillesse supplémentaire ;

- elle frappe le marché de certains intervenants mais n'empêche nullement que des simulations soient réalisées par d'autres opérateurs privés, gratuitement, mais à des fins commerciales (notamment la promotion de produits d'épargne longue).

Au total, votre commission vous propose à cet article plusieurs amendements de précision.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 132-27 du code du travail)
Négociation annuelle obligatoire dans l'entreprise sur l'emploi
et la formation professionnelle des salariés âgés de plus de 50 ans

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à étendre le champ de la négociation annuelle obligatoire dans l'entreprise au thème de l'emploi et de la formation professionnelle des salariés âgés de plus de 50 ans.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été introduit à l'initiative de M. Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit d'étendre le champ des sujets examinés chaque année par les partenaires sociaux au sein de l'entreprise à la question de l'emploi, de l'accès à la formation professionnelle et de l'aménagement des fins de carrière des salariés âgés de plus de 50 ans.

Instituée par la loi n° 82-957 du 13 novembre 1982 relative à la négociation collective et au règlement des conflits collectifs du travail et régie par l'article L. 132-27 du code du travail, l'obligation annuelle de négocier dans l'entreprise portait initialement sur les salaires, la durée effective et l'organisation du temps de travail.

Son champ a été progressivement étendu à de nouveaux domaines ces dernières années :

- la mise en place d'un régime de prévoyance maladie (loi du 27 juillet 1999) ;

- la mise en place d'un dispositif d'intéressement, de participation ou d'épargne salariale (loi du 19 février 2001) ;

- l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (loi du 9 mai 2001).

On observera que, pour les deux premiers de ces trois nouveaux sujets, l'obligation d'engager chaque année une négociation n'existe qu'en l'absence d'accord déjà applicable aux salariés de l'entreprise.

II - La position de votre commission

L'augmentation du taux d'activité et du taux d'emploi des salariés âgés exige aujourd'hui une évolution des pratiques des entreprises à leur égard.

Certes, il est d'ores et déjà prévu que des négociations interprofessionnelles et des négociations de branche s'engagent sur ce sujet.

Certes, les entreprises sont de plus en plus nombreuses à prendre des initiatives, souvent par accord collectif, pour favoriser l'accès et le maintien dans l'emploi des salariés âgés.

Mais ces initiatives ne concernent pour l'instant encore que certaines entreprises, la plupart du temps parmi les plus grandes. On estime généralement qu'environ la moitié des entreprises n'a, jusqu'à présent, pas réfléchi à cette question, quand bien même elles seront pourtant confrontées, à partir de 2006, aux conséquences du retournement démographique.

Or, le maintien dans l'emploi des salariés les plus âgés exigera un changement profond non seulement des politiques de gestion des ressources humaines, mais plus largement de l'organisation du travail auquel il convient de se préparer dès maintenant.

Dans ces conditions, votre commission considère qu'il est loin d'être illégitime d'inscrire cette question à l'agenda du dialogue social dans l'entreprise.

Elle estime notamment que la négociation en la matière doit concerner non seulement l'emploi des salariés âgés, mais aussi - comme le prévoit d'ailleurs le présent article - leur accès à la formation professionnelle qui apparaît comme une condition indispensable à la poursuite et à l'évolution de leur activité professionnelle.

Or, le taux d'accès à la formation tend à chuter avec l'âge du salarié. Selon l'enquête « Formation continue 2000 » réalisée par le CEREQ51(*), ce taux, qui atteint en moyenne 31 % pour l'ensemble des salariés du secteur privé, passe à 27 % pour les salariés de 50 à 54 ans, à 20 % pour ceux de 55 à 59 ans, et à 14 % seulement pour ceux de 60 ans et plus.

Pour autant, votre commission s'interroge sur la périodicité de la négociation obligatoire retenue par l'Assemblée nationale. Le rythme annuel, bien compréhensible en matière de salaires et de durée et d'organisation du temps de travail, n'est pas forcément le plus approprié s'agissant de l'emploi et de la formation des salariés âgés. Pour être véritablement effectives et ne pas rester virtuelles, de telles négociations exigeront à l'évidence une préparation tout à la fois longue et lourde, rendue nécessaire par l'obligation de revoir en profondeur l'organisation du travail dans l'entreprise. En outre, si ces négociations aboutissent, il n'apparaît pas nécessaire de les rouvrir dès l'année suivante, alors qu'elles n'auront sans doute pas produit tous leurs effets et qu'elles ne pourront donc pas être efficacement évaluées.

Surtout, votre commission craint que, si la négociation est trop fréquente, elle n'en vienne finalement à constituer l'occasion d'examiner chaque année l'opportunité de mettre en place un dispositif de préretraites. L'effet risque alors d'être inverse à l'objectif recherché : il ne faudrait pas que l'objectif de maintien dans l'emploi des salariés âgés ne se traduise a contrario par la multiplication des cessations anticipées d'activité.

A cet égard, l'objet même de la négociation, tel que proposé par l'Assemblée nationale, n'est pas sans entretenir une regrettable ambiguïté tant la notion d'« aménagements possibles de fin de carrière » semble implicitement renvoyer à celle de préretraite.

Votre commission s'interroge également sur le critère d'âge retenu par le présent article. L'objectif recherché est d'améliorer la gestion de l'emploi des salariés en seconde ou troisième partie de carrière. A cet égard, l'âge de 50 ans est loin de constituer toujours l'âge pivot permettant d'apprécier la réalité du vieillissement au travail. Une gestion prévisionnelle des salariés âgés doit parfois pouvoir intervenir avant cet âge et peut souvent n'être nécessaire qu'au-delà de cet âge. Il semble donc préférable, compte tenu des spécificités de chaque entreprise, de laisser aux partenaires sociaux le soin de retenir eux-mêmes un éventuel critère d'âge, et non de le fixer dans la loi. C'est au dialogue social de définir plus précisément le champ des salariés âgés sur lequel portera la négociation.

Aussi votre commission suggère-t-elle, par amendement, de porter la périodicité de cette négociation à trois ans et de préciser son objet de manière à renforcer son effectivité et de limiter d'éventuels effets pervers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 8 bis
(art. L. 132-12 du code du travail)
Négociation de branche sur les conditions de travail et d'emploi
des salariés âgés et sur la pénibilité

Objet : Cet article additionnel, qui reprend les dispositions de l'article 16 ter du présent projet de loi en les aménageant, vise à le replacer dans la partie du présent projet de loi traitant des questions de l'emploi des salariés âgés et de la pénibilité au travail.

L'article 16 ter, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Xavier Bertrand, rapporteur pour avis de la commission des Finances, prévoit d'instituer une obligation de négocier tous les trois ans sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés et sur la cessation d'activité des salariés ayant exercé des travaux pénibles.

C'est incontestablement une incitation forte pour les partenaires sociaux à mieux prendre en compte ces questions. On sait en effet que les entreprises restent encore mal préparées à la gestion des âges et que les accords de branche ne prennent encore en compte qu'imparfaitement la pénibilité.

Le présent article additionnel prévoit de reprendre les dispositions de l'article 16 ter pour les replacer, par souci de cohérence et de lisibilité, dans la partie du projet de loi qui traite de l'âge au travail et de la pénibilité.

Il lui apporte toutefois plusieurs aménagements :

- il porte de trois ans à au moins une fois tous les cinq ans la périodicité de la négociation afin de la calquer sur celle de la négociation de branche en matière de formation professionnelle. Il importe en effet d'articuler ces deux négociations car l'accès et le maintien dans l'emploi des salariés âgés dépendront en définitive très largement de leur possibilité d'accès effectif à la formation ;

- il élargit le champ de la négociation sur la pénibilité. Celle-ci ne peut se limiter à la seule question de la cessation d'activité des salariés ayant exercé des travaux pénibles. Elle doit aussi porter sur la définition de la pénibilité, sa prise en compte tout au long de la carrière et sur les moyens de la limiter ;

- il étend enfin le champ du bilan demandé à la commission nationale de la négociation collective. Il doit en effet porter, au-delà de la seule pénibilité, sur les conditions de travail et d'emploi des salariés âgés.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article 8 ter (nouveau)
(art. L. 178-1 du code de la sécurité sociale)
Conditions de transmission des informations nécessaires
à la liquidation des pensions

A l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel prévoyant une obligation de transmission d'information entre les régimes de base de la sécurité sociale.

Cette obligation de transmission est obligatoire dans le cas où elle est nécessaire à la liquidation des pensions avant les 56 ans de l'assuré puis chaque année par la suite.

Votre rapporteur s'interroge sur l'articulation de cette disposition avec la création du GIP (cf. article 8), ce dernier devant en effet fonctionner comme un « portail » où l'ensemble de l'information disponible relative à l'assuré doit se trouver disponible.

L'objet des dispositions du présent article additionnel devrait s'en trouver ainsi largement satisfait.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau)
Rapport sur les mesures de maintien en activité des salariés âgés

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les mesures prises pour favoriser le maintien en activité des salariés âgés.

I - Le dispositif proposé

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement présenté par MM. Bernard Accoyer, rapporteur, et Denis Jacquat, sous-amendé par le Gouvernement.

Dans sa version initiale, l'amendement tendait à prévoir, dans un délai de cinq ans, la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les mesures législatives et réglementaires « concernant la mise en place d'un système dégressif de charges sociales, à due proportion de la part des salariés de plus de 50 ans dans l'entreprise ».

Il s'agissait, pour ses auteurs, d'étudier, très en amont, les possibilités de mettre en place un dispositif d'exonération ou d'allégement de charges sociales pour l'emploi des salariés âgés, au motif que l'éviction de ces salariés de l'emploi s'expliquerait notamment par le coût de ces salariés pour les entreprises.

Par son sous-amendement, le Gouvernement a souhaité modifier l'objet de ce rapport : il ne s'agit plus d'étudier la mise en place d'un système dégressif de charges sociales, mais de recenser les mesures prises « pour favoriser le maintien en activité des salariés les plus âgés ».

M. François Fillon a en effet estimé que « faire expressément référence à un système dégressif de charges sociales, c'est faire comme s'il n'y avait que ce seul moyen pour favoriser l'emploi des salariés âgés et écarter d'autres mesures tout aussi envisageables ». Il a alors souhaité modifier l'objet du rapport pour « balayer un spectre plus large de mesures ».

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'il n'est pas souhaitable de multiplier à l'excès les rapports au Parlement, surtout si leur valeur ajoutée est faible. En l'occurrence, celle-ci serait, dans le cas présent, pratiquement nulle puisque ce rapport se contenterait de présenter « les mesures législatives et réglementaires prises pour favoriser le maintien en activité des salariés âgés », sans qu'il soit même question d'en faire le bilan ou d'explorer de nouvelles solutions. Dans sa rédaction actuelle, le présent article lui apparaît inutile. Votre commission rappelle qu'elle a souhaité étendre le bilan établi par la commission nationale de la négociation collective sur la négociation de branche sur la pénibilité, prévue à l'article 16 ter du présent projet de loi, à la question des conditions d'emploi et de travail des salariés âgés.

Mais, au-delà de sa rédaction actuelle, la rédaction initiale de l'Assemblée nationale tendait à esquisser une solution pour favoriser l'emploi des salariés de plus de 50 ans.

Cette proposition qui n'était d'ailleurs introduite dans la loi qu'afin d'être expertisée à moyen terme, mérite qu'on s'y attarde.

Elle repose sur un présupposé : ce serait le coût du travail des salariés âgés qui constituerait un facteur déterminant de leur éviction anticipée du marché du travail. S'il est vrai que notre système de formation des salaires tend à renchérir le coût des salariés âgés, le coût net pour l'entreprise dépend en définitive de leur productivité relative. Si elle est plus élevée que celle des salariés moins âgés, leur coût n'est alors pas nécessairement plus élevé. Dès lors, c'est en définitive la question de la productivité des salariés âgés qui devient cruciale. Or celle-ci s'articule autour de la dialectique vieillissement et expérience. La question qui se pose alors pour les entreprises est finalement de savoir comment valoriser au mieux l'expérience acquise par le salarié pour compenser les effets de son vieillissement.

Cette proposition repose également sur un choix technique. Deux solutions sont a priori envisageables pour diminuer le coût du travail des salariés âgés et inciter les entreprises à les maintenir plus longtemps dans l'emploi : soit diminuer directement les charges pesant sur ces salariés, soit instaurer un « bonus » (passant par une ristourne de charges sociales) pour les entreprises qui emploient une proportion élevée de salariés âgés. La proposition initiale de l'Assemblée nationale s'inscrivait exclusivement dans cette seconde perspective.

Dans ces conditions, votre commission, sans rejeter a priori de telles solutions, considère qu'il est sans doute prématuré de mettre en avant de telles solutions qui risquent de surcroît de ne pas être sans incidence pour les finances publiques et de poser certaines difficultés d'articulation avec les autres dispositifs d'exonération de charges.

Dans l'immédiat, le présent projet de loi introduit déjà des mesures tendant à favoriser l'emploi des salariés âgés (encadrement des préretraites, aménagement de la contribution « Delalande »...) et les partenaires sociaux devraient engager prochainement des négociations sur ce sujet.

Le Premier ministre vient en outre d'annoncer, le 2 juillet dernier, que « le Gouvernement réunira à l'automne la première table ronde tripartite Etat-partenaires sociaux-régions, consacrée à l'emploi des seniors ».

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 9
(art. L. 161-22 et L. 634-6 du code de la sécurité sociale)
Cumul emploi-retraite

Objet : Cet article a pour objet de simplifier et d'harmoniser les règles relatives à la limitation du cumul d'une activité salariée et la perception d'une retraite.

I - Le dispositif proposé

Les règles relatives à la poursuite d'une activité professionnelle postérieure à la liquidation d'une pension de retraite sont aujourd'hui complexes.

Le principe général posé dans l'ensemble des régimes par l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale subordonne la liquidation et la perception d'une pension de retraite à la rupture définitive de tout lien professionnel avec l'employeur ou à la cessation définitive de l'activité. Cette règle de principe a été confirmée par l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Toutefois, elle supporte nombre d'exceptions ponctuelles :

- au bénéfice des personnes exerçant simultanément une activité salariée et non salariée au moment de la demande de la liquidation. Une circulaire ministérielle de juillet 1995, complétée par une circulaire de la CNAV en date du 6 septembre de la même année, a précisé les conditions ouvrant le bénéfice de ce cumul. L'exercice des activités salariées et non salariées devait être simultané au moment de la date d'effet de la pension et la pension correspondant aux activités non salariées ne devait pas avoir été liquidée ;

- au bénéfice des personnes exerçant des activités artistiques littéraires et scientifiques, dès lors qu'elles ont un caractère accessoire, c'est-à-dire procurant un revenu annuel inférieur à quatre fois la valeur mensuelle du SMIC ;

- au bénéfice des personnes participant à des activités juridictionnelles, à des jurys ou à des instances délibératives ou consultatives (jurés, conseillers prud'homaux, experts auprès des tribunaux, membres de jurys de concours publics, activités liées notamment à la détention de mandats d'élus nationaux et locaux...) ;

- au bénéfice de personnes se livrant à certaines activités de faible importance et donnant des consultations occasionnellement, ces dernières ne devant pas représenter une charge de travail supérieure à quinze heures par semaine en moyenne annuelle ;

- au bénéfice de personnes assurant certaines activités d'hébergement en milieu rural réalisées avec des biens patrimoniaux, ces dispositions visant particulièrement la tenue de gîtes ruraux ;

- au bénéfice des personnes exerçant une activité à temps partiel.

Enfin, d'autres exceptions visent des cas particuliers notamment certains services d'aide à la personne (nourrices, gardiennes d'enfants, tierce personne auprès d'une personne âgée, invalides handicapés), les activités exercées à l'étranger dans le cadre de l'expatriation prévues à l'article L. 762-1 du code de la sécurité sociale et le dispositif transitoire prévu en faveur des assurés transmettant leur entreprise, ces derniers bénéficiant d'une dérogation leur permettant de cumuler une pension de retraite et un revenu d'activité pour une durée de six mois.

Si le principe de non-cumul existe, depuis 1996, dans les régimes complémentaires, ces derniers ne prévoient toutefois pas les mêmes catégories d'exceptions.

Certaines institutions de l'ARRCO toléraient initialement le maintien de certaines activités réduites mais l'accord intervenu le 25 avril 1996 a, dans son article 16, réaffirmé l'impossibilité du cumul posant comme préalable à la liquidation de toute pension, la cessation des activités salariées.

Le bénéficiaire ne doit en conséquence plus être en situation d'acquérir des droits auprès de cette institution. Les partenaires sociaux tolèrent néanmoins un petit nombre de dérogations, celles déjà prévues par les régimes de base relatives à la poursuite d'une activité non salariée ainsi que celles permettant la conduite d'une activité salariée pour les tierce personnes (aide à domicile, assistante maternelle) et, dans ce dernier cas, sous la réserve que la rémunération perçue n'excède pas l'équivalent d'un demi-SMIC.

La condition de cessation d'activité n'est pas opposable aux candidats à une pension de réversion.

Si, ultérieurement, un assuré reprend une activité salariée, son allocation de retraite est suspendue sauf si cette activité est considérée comme réduite, c'est-à-dire que les revenus qu'il en a tirés, ajoutés aux montants perçus au titre de l'ensemble des pensions, n'excèdent pas le dernier salaire d'activité perçu par l'assuré.

Pour sa part, l'AGIRC prévoit les mêmes restrictions de cumul emploi-retraite pour les pensions liquidées après 1996. Un avenant à la convention, signé le 2 juillet 1996, précise que la reprise ultérieure d'activité ne peut donner lieu à cumul que lorsque la somme des revenus tirés de la reprise d'activité et de la pension n'excède pas le dernier salaire d'activité.

Le présent article vise à clarifier et harmoniser les dispositions relatives au cumul emploi-retraite, en rapprochant notamment les règles applicables des régimes de base de celles en vigueur dans les régimes complémentaires.

Le I de cet article modifie l'article L. 161-22 précité.

Le 1° introduit une précision rédactionnelle au premier alinéa de l'article. Il est ainsi fait explicitement référence aux salariés relevant du régime général, des salariés agricoles ou d'un régime spécial, et exerçant en sus une activité non salariée.

Le 2° insère à la suite du premier alinéa deux nouveaux alinéas prévoyant, d'une part, la possibilité d'un cumul emploi-retraite dans des conditions équivalentes à celles prévues par les régimes complémentaires, à savoir que le revenu cumulé de la pension et du salaire n'excède pas la dernière rémunération d'activité perçue et posant, d'autre part, pour les régimes de base, la condition d'un délai d'un an entre la date d'entrée en jouissance de la pension et la reprise d'activité, dès lors que cette reprise d'activité a lieu chez le dernier employeur.

Le 3° abroge le dernier alinéa de l'article L. 161-22 actuellement en vigueur, prévoyant la possibilité du cumul emploi-retraite dans les cas d'activité à temps partiel ainsi qu'au bénéfice des personnes exerçant simultanément une activité salariée et non salariée, liquidant la pension due au titre de leurs activités salariées, tout en poursuivant leurs activités non salariées ; il remplace cette dérogation par une dérogation au bénéfice de la retraite progressive.

Le II de cet article réécrit dans son intégralité l'article L. 634-6 du code de la sécurité sociale relatif au service des pensions de vieillesse et notamment au cumul emploi-retraite pour les professions artisanales, industrielles et commerciales.

Les situations de cumul seront autorisées dès lors que celui-ci procurera des revenus inférieurs à des seuils fixés par décret et adaptés selon les zones géographiques concernées.

Sont, en outre, maintenues les dispositions relatives à la conduite d'activités artisanale, commerciale ou industrielle à temps partiel. Il s'agit en fait d'une disposition permettant que le dispositif de la retraite progressive ne donne pas lieu à application des règles de cumul.

Le III prévoit une prise d'effet au 1er janvier 2004 pour les dispositions du présent article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réduisant de un an à six mois le délai nécessaire pour une reprise d'activité chez l'ancien employeur.

II - La position de votre commission

Les propositions formulées par le présent article pour l'harmonisation et la simplification du cumul emploi-retraite relèvent davantage de la promotion des choix individuels en matière de retraite que de l'incitation à la situation de cumul. Cette dernière, en aucun cas, ne saurait avoir pour objet de contourner la règle posée, notamment à l'article 5 du présent projet, d'un allongement de la durée d'activité.

L'assouplissement ainsi proposé ne devrait pas affecter l'équilibre des régimes de retraite. Mesuré en 1996, le nombre global des effectifs de cumulants ne dépasse pas le chiffre de 300.000, partagé entre les retraités salariés pour les deux tiers et les retraités non salariés pour un tiers.

Les rémunérations d'activité perçues dans ce cadre s'élevaient au demeurant à des montants modestes : 580 euros en moyenne, la moitié des salariés percevant d'ailleurs un revenu inférieur à 200 euros.

Ce contexte traduit la portée limitée du dispositif emploi retraite.

Partageant la logique de cet article, votre commission se bornera à formuler quatre observations sur le dispositif proposé :

le présent projet de loi aurait pu être l'occasion d'un réexamen du principe de la suspension du service de la pension dès lors que les revenus cumulés de retraités d'activités dépassent le dernier salaire. En effet, ce dispositif induit un effet de seuil exagéré. Sans doute, un écrêtement, au bénéfice des régimes de retraite, des sommes excédant le montant de la dernière rémunération aurait semblé plus équitable, en tout cas, moins désincitatif ;

- votre commission se félicite qu'une solution ait pu être trouvée en faveur des commerçants résidant en zone rurale.

En effet, lors du débat relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, elle avait formulé la proposition d'un cumul emploi-retraite par l'intermédiaire de son rapporteur pour l'assurance vie, M. Alain Vasselle. Le texte proposé par cet article permettra, dans un souci de lutte contre la désertification commerciale en zone rurale, ce cumul avec plus de souplesse.

La non-reprise du quatrième alinéa de l'actuel article L. 634-6 qui posait le principe du renvoi au deuxième alinéa (1° à 6°) de l'article L. 161-22 prévoyant l'énumération des activités pour lesquelles une dérogation est acceptée et qu'au demeurant le I du présent article préserve pour les régimes de salariés ne porte pas à conséquence.

Dans l'état actuel du droit, un artisan ne pouvait percevoir sa retraite que s'il cessait à la fois son activité artisanale et les éventuelles activités salariées qu'il pouvait avoir par ailleurs. C'est ce qui rendait nécessaire le renvoi au deuxième alinéa de l'article L. 161-22 pour permettre une dérogation s'agissant des activités accessoires qui y sont listées.

Le projet de loi simplifie les règles du cumul qui seront désormais appréciées par groupes de régimes (salariés d'un côté, artisans et commerçants de l'autre). Dès lors, le renvoi au deuxième alinéa de l'article L. 161-22 qui ne concerne plus que les salariés n'est plus nécessaire.

Bien que la portée de l'article L. 161-22 revête un caractère général, la suppression de cette dérogation dans l'article réservé aux commerçants, industriels et artisans suggère a contrario que ces dernières catégories ne pourraient pas bénéficier de ces dérogations notamment pour les activités à caractère artistique, littéraire ou scientifique et surtout les participations aux activités juridictionnelles, de jury ou à des instances consultatives et délibératives. Parce que votre commission ne peut en effet entériner une rupture d'égalité en défaveur des commerçants et artisans, dans l'exercice d'un mandat électif national ou local, elle proposera par amendement de restaurer le renvoi prévu par l'article L. 634-6 du code de la sécurité sociale, au deuxième alinéa (1° à 6°), devenu du fait des dispositions du présent article quatrième alinéa (1° à 6°) de l'article L. 161-22 du même code.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10
(art. L. 122-14-13 du code du travail)
Limite d'âge pour la mise à la retraite d'office des salariés

Objet : Cet article vise à porter de 60 à 65 ans l'âge minimum du salarié à partir duquel l'employeur peut le mettre d'office à la retraite s'il remplit les conditions pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

I - Le dispositif proposé

La loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social a défini un régime légal de mise à la retraite d'un salarié par l'employeur, introduisant de la sorte un mode particulier de rupture du contrat de travail distinct de la démission et du licenciement.

En application de l'article L. 122-14-13 du code du travail, tel qu'issu de cette loi, la mise à la retraite n'est possible que si le salarié :

- peut bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein ;

- remplit les conditions d'ouverture à la pension de vieillesse ou, si elles existent, les conditions d'âge prévues par la convention ou l'accord collectif ou par le contrat de travail52(*).

Dès lors, la mise à la retraite ne peut intervenir que si le salarié a dépassé l'âge de 60 ans et qu'il a droit à une pension à taux plein. L'âge autorisant la mise à la retraite varie donc actuellement entre 60 et 65 ans, voire plus si les accords collectifs le prévoient.

Si ces conditions ne sont pas réunies, la rupture du contrat de travail à l'initiative de l'employeur constitue un licenciement.

La mise à la retraite est en outre assortie de certaines obligations légales.

Elle exige ainsi le respect d'un préavis, d'une durée identique à celle fixée en matière de licenciement.

Elle suppose également le versement d'une indemnité de mise à la retraite dont le montant est au moins égal soit à l'indemnité de licenciement prévue par l'accord de mensualisation, soit à l'indemnité légale de licenciement.

Le présent article, qui modifie la rédaction de l'article L. 122-14-13 du code du travail, modifie les conditions de mise à la retraite afin de les rendre plus restrictives.

Il répond en cela à un triple objectif.

Il vise d'abord à favoriser le maintien en activité des salariés âgés, les conditions de mise à la retraite étant actuellement, comme le souligne l'exposé des motifs, « contradictoires avec l'objectif de développement de l'activité des seniors ».

Il tire également les conséquences des dispositions de l'article 17 du présent projet de loi qui instituent une « surcote » pour les salariés poursuivant leur activité au-delà de la durée nécessaire pour bénéficier du taux plein. Le maintien en l'état du dispositif pourrait en effet conduire à priver les salariés intéressés du bénéfice de la surcote sur simple décision de l'employeur.

Il corrige enfin les conséquences parfois défavorables de la mise à la retraite sur le niveau de la pension. Dans certains cas en effet, les salariés peuvent prétendre au taux plein sans pour autant bénéficier d'une pension complète dans la mesure où les périodes reconnues équivalentes ne sont pas prises en compte pour le calcul de la proratisation de la pension.

Le présent article substitue alors à la double condition actuelle posée pour la mise à la retraite une condition unique mais plus restrictive : elle ne serait possible que lorsque le salarié a atteint l'âge de 65 ans, qui est l'âge prévu par le code de la sécurité sociale (1° de l'article L. 351-8) permettant de bénéficier du taux plein même en cas d'insuffisante durée d'assurance.

Il ne modifie pas les autres caractéristiques du régime de mise à la retraite.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

A l'heure actuelle, la mise à la retraite est très fréquemment utilisée comme mode de rupture du contrat de travail des salariés pouvant bénéficier d'une retraite à taux plein. Il est vrai que son régime social et fiscal est plus favorable, tant pour l'employeur que pour le salarié, que celui du départ en retraite, rupture du contrat à l'initiative du salarié.

L'indemnité de mise à la retraite n'est soumise aux cotisations sociales, à la CSG et à la CRDS que pour la part qui excède le montant prévu par l'accord collectif de branche, l'accord professionnel ou interprofessionnel ou, à défaut, la loi. Elle est en outre exonérée d'impôt sur le revenu et de taxe sur les salaires dans la limite du montant prévu par ces accords ou par la loi et, le cas échéant, à hauteur d'au moins 3.050 euros.

L'indemnité de départ en retraite est, elle, assimilée à un salaire. Elle est donc soumise aux cotisations de sécurité sociale, à la CSG, à la CRDS et à l'ensemble des charges sociales ayant la même assiette que les cotisations de sécurité sociale. Elle est, en revanche, exonérée d'impôt sur le revenu dans la limite de 3.050 euros.

Conformément à l'objectif recherché de maintien dans l'emploi des salariés âgés, il apparaît nécessaire de reporter l'âge de la mise à la retraite, notamment pour permettre aux salariés de bénéficier, le cas échéant, de la « surcote ». A ce titre, le présent article est donc bien, comme le soulignait M. François Fillon à l'Assemblée nationale, « fondamental pour l'équilibre de notre dispositif ».

Il importe toutefois de bien prendre la mesure des conséquences d'une telle disposition.

Il ne faudrait pas notamment qu'elle n'en vienne à dissuader l'embauche de salariés âgés par les entreprises qui, n'étant plus en mesure de rompre le contrat de travail dès que l'intéressé peut bénéficier d'une pension à taux plein, seraient alors dans l'obligation soit de les licencier (en acquittant qui plus est la « contribution Delalande »), soit d'organiser un « départ négocié ». Si un tel effet ne doit pas être surestimé, il ne doit pas être non plus ignoré.

Au-delà de cet effet général, cette disposition soulève deux difficultés plus techniques.

La première tient aux conditions d'entrée en vigueur de cette disposition, le présent article ne prévoyant aucune période transitoire. Elle risque alors de fragiliser temporairement la gestion des carrières dans certaines entreprises qui avaient pu anticiper de telles mises à la retraite pour les mois à venir.

Le Gouvernement semble d'ailleurs bien conscient d'une telle difficulté, M. François Fillon ayant déclaré à l'Assemblée nationale que « sur tel ou tel dispositif transitoire, des discussions techniques pourront être menées dans le cadre de négociations entre les partenaires sociaux ».

Il reste toutefois qu'un tel régime transitoire doit nécessairement être prévu par la loi et peut difficilement être détaché du présent texte.

Aussi, au vu des discussions entre partenaires sociaux sur cette question, votre rapporteur n'exclut pas de déposer, en temps utile, un amendement permettant d'aménager un tel régime transitoire.

A défaut, il conviendrait sans doute d'aligner le régime fiscal et social applicable à l'indemnité de départ en retraite sur celui de l'indemnité de mise à la retraite, dès lors que le salarié peut bénéficier d'une retraite à taux plein, lors de l'examen des prochains projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La seconde difficulté, plus spécifique, concerne les conditions de départ en retraite des préretraités.

Les dispositifs de préretraite dans le cadre desquels le contrat de travail n'est que suspendu (et non rompu) prévoient la plupart du temps que l'allocation de préretraite cesse d'être versée dès lors que les salariés peuvent bénéficier d'une pension à taux plein, l'employeur les mettant alors à la retraite. C'est le cas par exemple pour les CATS, les préretraites progressives ou pour certaines préretraites d'entreprise.

En application du présent article, les salariés en préretraite seraient alors automatiquement réintégrés dans l'entreprise, à la fin de la convention de préretraite, si ceux-ci ne décident pas de leur propre initiative de partir à la retraite.

Dans ces conditions, il convient, par amendement, de garantir la sécurité juridique pour les employeurs et les salariés qui se sont engagés dans ces dispositifs avant la publication de la présente loi pour l'articulation du passage de la préretraite à la retraite. On rappellera à cet égard que ces dispositifs de préretraite ne sont ouverts qu'aux salariés volontaires, ceux-ci ayant alors souscrit à l'ensemble de leurs conditions, y compris celle relative à leur mise à la retraite par l'employeur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 11
(art. L. 135-6 et L. 137-10 du code de la sécurité sociale)
Assujettissement des allocations de préretraite d'entreprise à une contribution spécifique affectée au Fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article institue une contribution spécifique à la charge des employeurs sur les préretraites d'entreprise, dont le produit est affecté au fonds de réserve pour les retraites (F2R).

I - Le dispositif proposé

Indépendamment des préretraites financées par l'Etat et le régime d'assurance chômage, il est possible pour l'employeur de mettre en oeuvre des dispositifs de préretraite d'entreprise, généralement appelés « préretraites maison » ou « congés de fin de carrière ».

Ces dispositifs peuvent être créés soit par accord professionnel, ou par accord d'entreprise, soit à l'initiative du seul employeur.

Ils sont surtout institués dans les grandes entreprises et s'adressent aux salariés justifiant d'un certain âge (au moins 50 ans) et d'une certaine ancienneté dans l'entreprise.

Ils prennent des formes variables : cessation totale d'activité avant l'âge de la retraite (ils sont alors souvent qualifiés de « congé de fin de carrière »), cessation progressive d'activité ou réduction du temps de travail. Dans tous les cas, ils reposent sur le volontariat des salariés.

S'il n'existe à ce jour aucun dénombrement statistique de ces dispositifs, leur importance est loin d'être négligeable, notamment dans les grandes entreprises comme l'a souligné une étude récente de la DARES :

« Si le poids global de ces dispositifs dans les départs anticipés est important, ils ne sont mis en place que dans les très grands établissements. En effet, les préretraites d'entreprise représentent plus du tiers des départs anticipés dans les établissements de plus de 500 salariés. Cette concentration des dispositifs privés dans les grands établissements s'explique par le coût de ces mesures qui nécessite de pouvoir consacrer un budget important au rajeunissement de la pyramide des âges. Elle est aussi due au fait que, en cas de restructurations, les représentants du personnel de ces établissement ont une plus grande capacité à promouvoir la mise en place d'allocations de préretraite plus favorables aux salariés que le passage par le chômage indemnisé. Les entreprises préfèrent les préretraites d'entreprise aux préretraites aidées par l'Etat pour deux raisons : grâce à elles, elles peuvent, d'une part, élargir la cessation anticipée d'activité à d'autres tranches d'âge que celles concernées par les dispositifs publics et, d'autre part, afficher une politique sociale propre à leur établissement. La préretraite privée permet également à une bonne moitié des établissements de conserver les préretraités maison parmi les effectifs de leurs salariés, ce que ne permettent pas les préretraites publiques puisque leur mise en place entraîne la rupture, immédiate ou légèrement différée, du contrat de travail. Cette souplesse rend possible le rappel de ces anciens salariés dans le cas de circonstances exceptionnelles »53(*).

Ces préretraites bénéficient actuellement d'un régime social variable, mais parfois très avantageux.

Deux cas doivent ici être distingués.

Soit le contrat de travail est simplement suspendu et les avantages versés par l'entreprise au salarié ont alors le caractère de salaire et sont donc assujettis aux cotisations sociales dans les conditions de droit commun, comme l'a jugé la Cour de cassation54(*).

Soit le contrat de travail est rompu et les avantages de préretraite bénéficient alors d'un régime social favorable, équivalant au régime applicable aux autres allocations de préretraite financées par l'Etat ou l'Unédic. Ainsi, les anciens salariés ne sont soumis qu'à la CSG et à la CRDS pour un taux global de 6,7 % et à une cotisation d'assurance maladie dont le taux est soit de 1,7 % lorsque la préretraite résulte d'accords conventionnels, soit de 1 % lorsqu'elle résulte d'une décision unilatérale de l'employeur. Les employeurs ne sont, pour leur part, redevables d'aucune cotisation ou contribution sur les allocations qu'ils financent. Il reste néanmoins possible de prévoir, par accord collectif, la poursuite du versement des cotisations de retraite complémentaire sur le montant des avantages servis aux salariés de 55 ans ou plus.

Le présent article vise alors à instituer une contribution de l'employeur, dans ce second cas ci-dessus (cas de rupture du contrat de travail), sur les avantages qu'elle sert à ses anciens salariés dans un dispositif de préretraite d'entreprise.

Le paragraphe I complète le chapitre VII du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale par un nouvel article L. 137-10 définissant le régime de cette contribution. Il en précise, à son paragraphe I, l'assiette, le financeur et l'affectation.

Cette contribution est à la charge de l'employeur et est affectée au F2R.

Son assiette est constituée par « les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité, versés, sous quelle que forme que ce soit, directement par l'employeur, par l'intermédiaire d'un tiers, en vertu d'une convention, d'accord collectif, du contrat de travail, ou d'une décision unilatérale de l'employeur ».

Sont donc assujettis à une telle contribution les seuls avantages de préretraite pour lesquels le contrat de travail a été rompu puisque sont ici visés les seuls « anciens salariés ». De fait, environ la moitié des préretraites d'entreprises ne seraient pas concernées par une telle contribution puisque, dans la moitié des cas, le contrat de travail est simplement suspendu. Un tel champ d'application n'est cependant pas illogique car, dans ce dernier cas, les avantages de préretraite sont assujettis à cotisations sociales.

En revanche, les préretraites se traduisant par une rupture du contrat sont toutes visées et ce, quelle que soit l'origine de la préretraite (accord collectif ou décision unilatérale de l'employeur), la forme de l'avantage (rente ou capital) et ses modalités de versement (direct ou indirect).

Le paragraphe II de cet article précise le taux de cette contribution. Il est égal aux taux des cotisations salariales et patronales de la cotisation d'assurance vieillesse du régime général et de la cotisation plafonnée du régime complémentaire ARRCO, soit 23,85 %.

Le paragraphe III de cet article précise les conditions de recouvrement, de contrôle et de règlement des différends liés à cette contribution. Elles sont identiques à celles de la taxe sur les contrats de prévoyance. Le recouvrement et le contrôle sont donc confiés aux URSSAF et le contentieux de première instance aux tribunaux des affaires de sécurité sociale.

Le paragraphe IV de cet article exonère de cette participation les contributions des employeurs au financement des allocations de préretraite du Fonds national de l'emploi (article L. 329-4 du code du travail) et à celui du dispositif CATS (article L. 352-3 du même code) pour son volet aidé.

Le paragraphe II du présent article est de coordination. Il complète la liste des recettes du FRR, énumérées à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, pour y ajouter le produit des contributions sur ces avantages de préretraite d'entreprise.

Le paragraphe III du présent article précise les conditions d'application de cette nouvelle contribution. Celle-ci sera applicable aux avantages de préretraites versés en vertu de préretraites mises en place à compter du 28 mai 2003, date de l'examen du projet de loi en Conseil des ministres, quelle que soit l'origine de ce dispositif (conventionnelle ou unilatérale).

D'après l'étude d'impact, le produit de cette nouvelle contribution peut être « approximativement » estimé à 65 millions d'euros en année pleine. Cela semble correspondre à 15.000 ou 20.000 préretraités d'entreprise. Ce chiffre est sans doute inférieur au nombre de personnes bénéficiant actuellement de préretraites d'entreprise. Mais on rappellera que cette contribution a essentiellement vocation dissuasive et vise avant tout à contribuer au maintien en activité des salariés âgés en renchérissant le coût des préretraites d'entreprise.

Dans ces conditions, le produit de cette contribution pourrait être sensiblement inférieur. Mais les ressources de la sécurité sociale pourraient alors être augmentées dans des proportions largement supérieures si les salariés âgés qui auraient pu bénéficier de préretraites d'entreprise restaient en activité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement, a adopté deux amendements au II du nouvel article L. 137-10 du code de la sécurité sociale afin d'étendre la contribution instituée au présent article aux employeurs du secteur agricole. Pour ce secteur, le taux de la cotisation sera alors égal à la somme des taux de la cotisation d'assurance vieillesse des salariés agricoles et du taux de la cotisation complémentaire.

Elle a également adopté un amendement présenté par M. Pierre Morange, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à prévoir une réduction du taux de cette contribution pour les préretraites d'entreprise qui prévoient l'adhésion obligatoire à l'assurance invalidité, vieillesse et veuvage de la sécurité sociale et le maintien des cotisations aux régimes de retraite complémentaire.

Cette réduction du taux de la contribution, qui ne sera que transitoire jusqu'au 31 mai 2008 et dont les conditions seront fixées par décret, vise à éviter la double « imposition » des employeurs qui ont pris les dispositions nécessaires pour maintenir un niveau de couverture sociale identique à celui dont le préretraité aurait bénéficié en restant en activité. C'est pourquoi cette situation est assortie de conditions permettant un tel maintien de la couverture sociale : calcul des cotisations sur la base du salaire qu'aurait reçu le salarié s'il était resté en activité, cotisation courant jusqu'à l'obtention d'une pension de vieillesse à taux plein, participation de l'employeur au financement de ces cotisations au moins égale au taux de la contribution, mise en place de la couverture sociale par un accord dans les conditions applicables à la mise en place d'un régime de protection sociale complémentaire.

III - La position de votre commission

Les préretraites d'entreprise relèvent à l'heure actuelle de régimes très différents. S'il n'est pas forcément souhaitable de limiter toute possibilité pour une entreprise de mettre en place un dispositif de préretraite maison, encore convient-il de s'assurer de la qualité de celui-ci.

Or, il est aujourd'hui possible de mettre en oeuvre des préretraites qui ne garantissent pas, pour leurs bénéficiaires, la validation des trimestres passés en préretraite au titre de l'assurance vieillesse. Cette situation n'est à l'évidence pas satisfaisante.

Le présent article tend alors à pénaliser ce type de préretraite d'entreprise par l'instauration d'une contribution spécifique. En ce sens, la modification apportée à l'Assemblée nationale renforce la logique de cet article en permettant, au-delà de la seule contribution, d'inciter les entreprises à garantir une couverture d'assurance vieillesse pour ces préretraites.

Aussi, si votre commission souscrit largement au dispositif adopté à l'Assemblée nationale, elle juge souhaitable, par amendements, d'y apporter plusieurs modifications.

D'une part, elle propose d'affecter le produit de cette nouvelle contribution au fonds de solidarité vieillesse (FSV) et non au F2R.

Le FSV a notamment pour mission de compenser le manque à gagner en cotisations pour les régimes de base d'assurance vieillesse des bénéficiaires de préretraites publiques. Il y aurait donc une certaine logique à affecter le produit de la taxe sur les préretraites « maison » au financement des surcoûts induits par les préretraites publiques pour les régimes d'assurance vieillesse. Les préretraites financeraient alors les préretraites.

On rappellera également que le FSV devrait connaître, selon le dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, un déficit de 580 millions d'euros en 2003 (et un déficit cumulé de 703 millions d'euros). Il semble alors de meilleure politique d'affecter la nouvelle recette au comblement partiel de ce déficit plutôt que de la mettre en réserve pour compenser des déficits ultérieurs.

D'autre part, elle suggère de préciser les conditions de réduction de la nouvelle contribution.

A cet égard, votre commission s'interroge sur le principe d'une réduction transitoire de la contribution. Sa logique n'est en effet pas évidente. Soit la contribution vise à décourager toute préretraite d'entreprise et elle pourrait alors fort bien se cumuler avec le financement par l'employeur d'une couverture sociale et, en définitive, concerner toutes les préretraites d'entreprise. Soit, comme a semblé le montrer le débat à l'Assemblée nationale, il s'agit de minorer cette contribution pour les employeurs prenant en charge tout ou partie de la couverture vieillesse de leurs anciens salariés au prorata de l'effort qu'ils réalisent et, dans ce cas, on voit mal pourquoi cette réduction ne serait que transitoire.

Aussi votre commission propose-t-elle de supprimer le caractère transitoire de cette contribution.

A défaut, les employeurs pourraient être tentés de réduire la prise en charge de la couverture vieillesse de leurs anciens salariés à l'issue de la période transitoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12
(art. L. 322-4 et L. 352-3 du code du travail
et art. L. 131-2 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la préretraite progressive et limitation du champ du dispositif de la cessation anticipée d'activité

Objet : Cet article tend à supprimer les préretraites progressives (PRP) et à limiter le champ d'application des avantages sociaux et fiscaux attachés aux dispositifs de cessation anticipée de certains travailleurs salariés (CATS).

I - Le dispositif proposé

A l'heure actuelle, coexistent, dans le secteur privé, plusieurs dispositifs de préretraites bénéficiant du soutien financier de l'Etat ou du régime d'assurance chômage :

- les allocations spéciales du fonds national pour l'emploi (FNE) dans le cadre de licenciements économiques ;

- l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) en cours d'extinction ;

- les conventions de préretraites progressives ;

- les dispositifs de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) ;

- la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante.

Le Gouvernement a souhaité, comme il est indiqué dans l'exposé des motifs, « recentrer les préretraites autour de deux dispositifs : un dispositif « pénibilité » autour des cessations anticipées d'activité des travailleurs salariés (CATS) et un dispositif « plans sociaux » qui est aujourd'hui nécessaire ; en conséquence, les préretraites progressives et le volet des CATS non lié à la pénibilité sont supprimés ».

Le présent article met en oeuvre ce recentrage.

Les paragraphes I, II et III abrogent les préretraites progressives à compter du 1er janvier 2005, sans préjudice de la poursuite de la mise en oeuvre des conventions conclues avant cette date.

La loi du 31 décembre 1992 relative à l'emploi, au développement du travail à temps partiel et à l'assurance chômage, modifiée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, a institué les préretraites progressives dans leur régime actuel en fusionnant en un dispositif unique les deux dispositifs antérieurs de préretraite à mi-temps qui s'adressaient chacun à un public différent :

- le dispositif de préretraite FNE à mi-temps réservé aux salariés touchés par un licenciement économique ;

- le dispositif de la préretraite progressive dans le cadre du contrat de solidarité.

Ce dispositif unique continue toutefois de poursuivre un double objectif. Il peut d'abord être utilisé comme une alternative au licenciement économique et est alors considéré comme une mesure de reclassement. Il peut également constituer un instrument au service d'une politique d'aménagement du temps de travail et, plus largement, de gestion des âges dans l'entreprise.

La convention de préretraite progressive peut alors prendre une double forme :

- soit une préretraite progressive sans embauche compensatrice dans un contexte de licenciement économique ;

- soit une préretraite progressive avec embauches compensatrices totales ou partielles.

Une très grande majorité des conventions conclus s'inscrivent dans cette seconde possibilité : de 80 à 90 %, selon les années.

Dans ce cadre, la conclusion d'une convention de préretraite progressive entre l'Etat, l'entreprise et le salarié permet à ce dernier de percevoir des allocations en compensation de la transformation volontaire de son emploi à temps plein en emploi à temps partiel. En contrepartie, l'employeur s'engage, en fonction de la situation économique de l'entreprise, à compenser les adhésions en préretraite progressive par des embauches et/ou à verser une contribution financière dont le taux minimal est fonction de la taille de l'entreprise et de ses engagements d'embauche. Ce taux minimal varie de 0 % à 8 %. En 2002, le taux moyen de participation des entreprises était de 6,6 %.


La préretraite progressive (PRP)

Le dispositif de préretraite progressive peut être mobilisé par des entreprises soit engagées dans un processus de réduction d'effectifs, soit ayant une capacité d'embauche. Dans le premier cas, l'entreprise, pour éviter des licenciements économiques, propose à ses salariés âgés remplissant certaines conditions, de passer à temps partiel. Dans le deuxième cas, la réduction du volume global d'heures travaillées due au passage à temps partiel des salariés âgés, est compensée totalement ou partiellement par des embauches.

Depuis 1997, la proportion minimale de publics prioritaires (demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières sur le marché du travail) dans les embauches est fixée à 50 %, et en outre deux tiers de ces embauches doivent concerner des jeunes. De plus, la participation financière des entreprises est désormais obligatoire - sauf pour les entreprises signant des conventions avec réembauches, sous réserve qu'elles comptent moins de 250 salariés et qu'elles s'engagent à embaucher au moins 90 % de public prioritaire - et est modulée en fonction de la taille de l'entreprise et de l'engagement pris en matière de recrutement de publics prioritaires.

Conditions de bénéfice

Pour bénéficier de la préretraite progressive, le salarié doit être volontaire et remplir les conditions suivantes : être âgé de 55 ans ou plus, occuper un emploi à temps plein, avoir au moins un an d'ancienneté dans l'entreprise et justifier de dix années d'appartenance à un régime de sécurité sociale. A noter que le bénéficiaire doit être physiquement apte à exercer un emploi.

Garanties accordées au préretraité à temps partiel

En général, le préretraité voit son temps de travail réduit de 50 % par rapport à son temps de travail antérieur à temps complet. Cependant, dans le cadre de conventions pluriannuelles, le préretraité peut bénéficier d'un horaire modulé sur la période de bénéfice de la préretraite progressive, compris entre 20 % et 80 % de son temps de travail antérieur, du moment que, sur l'ensemble de la durée de perception de l'allocation, le temps de travail a été réduit en moyenne de 50 %.

Le préretraité perçoit, en plus de son salaire de temps partiel, une allocation dont le montant s'élève à 30 % du salaire antérieur de référence pour la part de ce salaire en-dessous du plafond e la sécurité sociale (2.432 euros en 2003), augmenté de 25 % pour la part de ce salaire comprise entre une et deux fois ce plafond. L'allocation minimale journalière est de 13,44 euros au 1er janvier 2003.

Il perçoit son allocation jusqu'à 60 ans, ou au-delà jusqu'à l'obtention du nombre de trimestres de cotisation requis pour bénéficier de la retraite à taux plein, mais au plus tard jusqu'à 65 ans.

Source : DARES

Le paragraphe I du présent article tend à supprimer ce dispositif à compter du 1er janvier 2005. Pour cela, il prévoit l'abrogation de sa base légale (le 3° de l'article L. 322-4 du code du travail) à compter de cette date.

Il prévoit néanmoins que les conventions de préretraite progressive conclues avant cette date continueront de produire leurs effets jusqu'à leur terme.

Au total, des conventions de préretraite progressive peuvent être conclues jusqu'au 1er janvier 2005 et les conventions applicables à cette date ne seront pas remises en cause.

Les paragraphes II et III sont de coordination.

Les paragraphes IV et V du présent article visent à recentrer les préretraites CATS sur les salariés ayant exercé des activités pénibles. Pour cela, il prévoit de réserver à ces salariés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les avantages fiscaux et sociaux sur les allocations CATS.

Le dispositif CATS comprend un double volet :

- le premier repose sur la conclusion d'accords de branche ayant pour objet d'indemniser la privation partielle d'emploi. En application de l'article L. 352-3 du code du travail, la contribution de l'employeur au titre de ces accords n'est pas passible de cotisations de sécurité sociale et n'est pas prise en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

- le second, plus restreint et défini par le décret du 9 février 2000, permet l'intervention de l'Etat qui peut prendre en charge une partie du revenu de remplacement versé aux salariés à compter de 57 ans, dès lors qu'ils « connaissent des difficultés d'adaptation à leur emploi liées à des conditions spécifiques d'exercice de leur activité ».

Le premier accord a concerné le secteur automobile. Il prévoit de faire bénéficier 36.600 salariés de ce dispositif dont près de 23.000 avec une prise en charge partielle de l'Etat. D'autres accords ont été conclus dans les secteurs de la métallurgie, du papier-carton, de la chimie, de la presse, de l'industrie agroalimentaire ou même de la banque. Une trentaine de branches sont aujourd'hui couvertes par de tels accords.


La cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

Conditions portant sur les entreprises

Le dispositif de la CATS peut être utilisé, depuis le décret n° 2000-105 du 9 février 2000, par des entreprises appartenant à une branche ayant conclu un accord professionnel national définissant les caractéristiques générales de cette cessation d'activité. Cet accord doit notamment préciser le champ d'application professionnel du dispositif, les conditions et l'âge d'accès au dispositif, le montant de l'allocation servie aux bénéficiaires et les modalités de son versement, les conditions d'une éventuelle reprise d'activité par les salariés concernés par la CATS, ainsi que la période durant laquelle les salariés peuvent adhérer au dispositif.

En outre, l'entreprise désireuse de signer une convention CATS avec l'Etat doit avoir conclu un accord d'entreprise fixant le nombre de départs en CATS durant la période d'adhésion définie par l'accord professionnel, et doit avoir fixé par accord la durée collective du travail à 35 heures hebdomadaires au plus ou à 1.600 heures annuelles au plus, ainsi que des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l'emploi, au développement des compétences des salariés et à leur adaptation à l'évolution de leur emploi.

La signature d'une convention CATS avec l'Etat ouvre droit à une exonération de cotisations sociales sur les allocations versées aux bénéficiaires et peut donner lieu à une prise en charge partielle de l'allocation par l'Etat, financée sur le FNE, pour certains salariés.

Conditions nécessaires pour que l'Etat prenne en charge partiellement l'allocation versée aux salariés

La période d'adhésion à la CATS, fixée par l'accord professionnel, ne doit pas dépasser cinq ans.

Les salariés concernés doivent :

- soit avoir travaillé durant 15 ans en équipes successives ou à la chaîne ;

- soit avoir travaillé habituellement 200 nuits et plus par an pendant 15 ans ;

- soit avoir la qualité de travailleur handicapé à la date de l'accord de branche et compter au moins 10 ans d'affiliation à un régime salarié de sécurité sociale.

Les personnes concernées doivent avoir été salariées de l'entreprise de façon continue pendant au moins un ans, ne pas réunir les conditions de validation d'une retraite à taux plein, n'exercer aucune activité professionnelle (sauf si l'accord professionnel prévoit une possibilité de reprise d'activité, qui, si elle est mise en pratique, entraîne une interruption du versement de l'allocation au salarié).

Par ailleurs, l'allocation est incompatible avec la liquidation d'un avantage vieillesse à caractère viager, avec une indemnisation par le régime d'assurance chômage, ainsi qu'avec une allocation spéciale du fonds national de l'emploi ou de remplacement pour l'emploi.

Les salariés doivent avoir 55 ans au moins à la date où ils adhèrent au dispositif. La prise en charge partielle par l'Etat de l'allocation n'intervient qu'à partir du 57e anniversaire du salarié et se poursuit jusqu'à l'âge où le salarié réunit les conditions de validation d'une retraite à taux plein, dans la limite de 65 ans maximum.

Montant de l'allocation et détermination du montant de la participation de l'Etat

Ce montant est librement défini par les partenaires sociaux dans le cadre de la négociation de l'accord professionnel national. L'assiette servant de base à la participation de l'Etat est égale à l'allocation définie par l'accord professionnel national, dans la limite de 65 % du salaire de référence pour la part de ce salaire n'excédant pas le plafond de la sécurité sociale (2.432 euros en 20013 et de 50 % pour la part de ce salaire comprise entre une et deux fois ce même plafond.

La participation de l'Etat est établie suivant un barème progressif
en fonction de l'âge d'adhésion au dispositif

 

55 ans

56 ans

57 ans ou plus

Taux de prise en charge de l'allocation par l'Etat

20 %

35 %

50 %

Source : DARES

Le paragraphe IV modifie l'article L. 352-3 du code du travail qui constitue la base légale du dispositif CATS, afin de limiter les avantages fiscaux et sociaux attachés à ce dispositif.

En application de cet article L. 352-3, les contributions des employeurs versées en vue d'indemniser la privation partielle d'emploi en application d'un accord professionnel sont exonérées de charges sociales et ne sont pas assujetties à l'impôt sur les sociétés ou sur le revenu.

Le paragraphe IV modifie ce régime. Il prévoit que le bénéfice de ces avantages fiscaux et sociaux sera subordonné au respect des conditions « liées à l'âge et aux caractéristiques, notamment à la pénibilité, de l'activité des bénéficiaires ». Ces conditions seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe V précise les conditions d'entrée en vigueur de cette réforme des CATS. Les nouvelles dispositions seront applicables dès la publication du décret du Conseil d'Etat mentionné au paragraphe précédent et au plus tard à l'expiration du douzième mois suivant la publication de la présente loi.

Dès lors, le nouveau régime fiscal et social attaché à la contribution des employeurs s'appliquera non seulement aux nouvelles conventions conclues à compter de cette date, mais aussi aux contributions versées en application de conventions actuellement en cours.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

Les deux premiers, présentés par M. Bernard Accoyer, rapporteur, et adoptés avec l'avis favorable du Gouvernement, concernent les II et III du présent article. Ils sont d'ordre rédactionnel.

Le troisième, présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la Commission, complète le V qui détermine les conditions d'entrée en vigueur de la réforme des CATS pour en préciser la portée sur les conventions de CATS conclues dans les entreprises avant la date d'entrée en vigueur de cette réforme.

En application du V, dans sa rédaction initiale, les allocations versées au titre des CATS peuvent être assujetties à cotisations de sécurité sociale quand bien même elles seraient versées en application d'une convention conclue antérieurement à l'entrée en vigueur de la mesure prévue au IV. L'équilibre de ces conventions pourrait s'en trouver modifié.

Dans un souci de sécurité juridique, l'amendement prévoit que ces conventions continueront à produire leurs effets jusqu'à leur terme.

Le quatrième amendement, présenté par M. Bernard Accoyer, rapporteur, et adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, est de coordination. Il complète le présent article par un VI visant à abroger des dispositions du code de la sécurité sociale et du code rural devenues sans objet du fait de la suppression des PRP.

III - La position de votre commission

Le Gouvernement a fait, à juste titre, une priorité du maintien en activité des salariés âgés. Une telle politique passe nécessairement par un encadrement plus restrictif du recours aux mesures d'âge par les entreprises.

Dans cette perspective, il est proposé de supprimer les préretraites progressives et de recentrer les CATS sur les seuls salariés ayant exercé des activités pénibles. Ne subsisteraient alors que deux dispositifs de préretraite : un dispositif « pénibilité » constitué par les CATS ainsi rénovées et un dispositif « plans sociaux » au travers des allocations spéciales du FNE.

Si les préretraites ont atteint leur dernier pic en 1997 avec quelque 230.000 bénéficiaires, elles continuent de concerner aujourd'hui plus de150.000 personnes dans le secteur privé.

Parmi elles, ce sont les préretraites progressives et les CATS qui apparaissent les plus dynamiques.

Evolution récente du nombre d'allocataires des PRP et des CATS

 

Janvier 2001

Décembre 2001

Juin 2002

Décembre 2002

Mars 2003

PRP (1)

39.053

41.020

43.794

45.594

48.139

CATS

5.605

9.271

12.573

18.043

nd

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

(1) en 1992, il n'y avait que 13.000 allocataires de PRP.

Déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, le Gouvernement avait affiché son intention de mieux encadrer ces dispositifs. Il s'agissait alors de majorer substantiellement le taux de participation des employeurs à leur financement afin de les dissuader d'y recourir massivement. Il avait alors été décidé :

- de porter à 10 % le taux de participation des employeurs au financement des PRP (contre 6,6 % en 2002) ;

- de supprimer la prise en charge par l'Etat des cotisations de retraite complémentaire dans le cadre des CATS.

Le présent article relève de la même inspiration, mais prévoit des mesures plus radicales.

 La suppression des PRP

Plusieurs travaux récents ont mis en évidence l'intérêt affiché par les salariés et, de manière moins évidente, par les employeurs, pour cette mesure, tout en en soulignant les ambiguïtés et les faiblesses.

Ainsi, un rapport de l'IRES d'octobre 200155(*) avait souligné que « la préretraite progressive est une mesure appréciée par les salariés, mais sans enjeux majeurs pour les dirigeants d'entreprise ».

De son côté, la DARES insistait sur son intérêt pour l'employeur tout en reconnaissant certaines difficultés importantes inhérentes au dispositif :

« Les départs progressifs à la retraite sont appréciés par les établissements car ils permettent, selon eux, de rajeunir leurs effectifs et d'assurer une transmission des savoirs entre la génération qui part en retraite et celle qui arrive sur le marché du travail. La préretraite progressive s'effectue en effet très souvent contre des embauches compensatrices : en 2000, 90 % des conventions de préretraite progressive en prévoient. Par contre, les opinions sur ce type de départ sont négatives en ce qui concerne l'adaptation à l'activité des établissements et la souplesse de gestion de la main-d'oeuvre. »56(*)

Plus récemment, dans son rapport de mars 200357(*), M. Jean-Marc Boulanger dressait, pour sa part, un bilan sévère de la pratique des PRP :

« Le recours à la préretraite progressive n'est lui-même généralement envisagé par les entreprises que parce que l'Etat a, de politique délibérée, restreint l'accès aux préretraites totales en AS-FNE. On note d'ailleurs que près de neuf conventions de PRP sur dix concernent des départs avec réembauches pour lesquelles il n'existait aucun dispositif de préretraite totale avant la création de l'ARPE. Il est significatif, de ce point de vue, que l'institution de l'ARPE se soit accompagnée de la rétractation concomitante des PRP qui ne conservaient un « intérêt » que pour les personnels ne remplissant pas la condition de durée de cotisation fixée par les partenaires sociaux.

« Le caractère marginal des PRP, qui représentent moins du quart des préretraites « statutaires » et 8 % de l'ensemble des préretraites et dispenses de recherche d'emploi (fin 2000), est encore accentué par les pratiques qui consistent à organiser, sous couvert de modulation du temps partiel, un passage rapide du temps partiel à la dispense totale d'activité en cours de parcours. La PRP est donc souvent plus brève que les conventions ne semblent l'indiquer. (...)

« Les chiffres, comme les pratiques, confirment que la progressivité dans le passage à l'inactivité ne fait pas l'objet d'une forte attente sociale, ni des salariés, ni des employeurs, qu'ils soient publics ou privés. L'étude à laquelle l'IRES a procédé à la demande de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, confirme que la PRP a perdu ses attraits d'outil de gestion des ressources humaines aux yeux des employeurs du fait de la reprise des embauches liées à la croissance et aux 35 heures, mais aussi et surtout depuis l'apparition de CATS, préretraite à temps plein qui permet un repyramidage et une gestion des effectifs dans des conditions « favorables ». L'étude souligne que la principale raison de l'appel à la PRP tient au souci de satisfaire une demande exprimée par les salariés, la PRP constituant « une forme limitée d'amélioration des conditions de travail » pour les salariés soumis à des conditions de travail pénibles lorsque aucun moyen ne s'offre d'accéder à une préretraite entière. Dans certains cas, elle est utilisée également comme une réponse de désaccoutumance dans des entreprises dont le personnel a vécu dans l'attente de la préretraite. »

De fait, il semble bien que le dispositif ne réponde qu'imparfaitement à ces objectifs.

Pour l'employeur, il n'est que rarement utilisé en cas de licenciement économique, l'employeur préférant recourir aux préretraites totales du FNE. Mais il n'offre pas non plus suffisamment de souplesse pour devenir un véritable outil de gestion des âges dans l'entreprise, les CATS lui étant, à cet égard, souvent préférées. Ainsi, l'enquête précitée de l'IRES montrait les difficultés concrètes de gestion de ce dispositif : « décalage entre le besoin d'embauche liée au passage en PRP et le délai à respecter, difficulté à attirer les publics cibles, relative incertitude sur le nombre de passages en PRP et leur répartition sur la durée de la convention, décalage entre la contribution productive du salarié et sa rémunération, relative complexité du calcul de l'allocation. »

Pour le salarié, il apparaît finalement comme une solution par défaut. Là encore, l'enquête de l'IRES relève que « dans la plupart des entreprises, en particulier dans les plus petites, la PRP s'interprète aussi en creux comme une réponse à l'absence d'emplois alternatifs, moins pénibles par exemple. »

Pour la collectivité, il représente un coût non négligeable58(*), l'employeur ne prenant à sa charge que moins de 10 % de l'allocation.

Dans ces conditions, il n'apparaît pas illogique de prévoir l'extinction progressive de ce dispositif. Votre commission observe d'ailleurs que le présent projet de loi prévoit parallèlement, à son article 21, l'amélioration du régime de la retraite progressive permettant, tout comme la préretraite progressive, d'assouplir et de diversifier les transitions vers la retraite tout en remontant le taux d'activité des salariés âgés.

 L'encadrement des CATS

S'il apparaît nécessaire de favoriser les possibilités de retraite anticipée d'activité des salariés les plus âgés ayant exercé durablement des activités pénibles, il n'est pas évident que les CATS constituent, dans leur architecture actuelle, l'instrument le plus approprié.

Ainsi, le rapport de M. Yves Struillou récemment remis au COR59(*) constatait que « ni l'ensemble des dispositifs sectoriels conçus pour prendre en compte la pénibilité, ni le dispositif CATS n'appréhendent l'ensemble des travaux les plus pénibles, laissant en dehors de leur champ des pénibilités fortement pénalisantes pour la santé ». Et de poursuivre : « Les dispositifs de cessation d'activité liés de manière directe à la pénibilité du métier concernent actuellement 30.000 personnes, soit 1,5 % des deux millions de salariés de plus de 55 ans. Très ciblés, ils ne prennent pas en compte l'ensemble des travaux pénibles, qu'ils soient traditionnels (dans le BTP, par exemple) ou nouveaux (postes exposant à des substances ou produits dangereux). La pénibilité prise en compte est pour l'essentiel classique et industrielle. »

Il apparaît notamment que les CATS bénéficient surtout aux grandes entreprises. Cela tient en grande partie aux conditions d'accès à ce dispositif (nécessité d'un accord d'entreprise, passage aux 35 heures par accord collectif, plan de gestion prévisionnelle de l'emploi) qui apparaissent de facto comme autant de difficultés à leur diffusion dans les PME.

De la même manière, certaines branches professionnelles, où pourtant la pénibilité du travail est avérée sur de nombreux postes, n'ont pas conclu d'accord en la matière. Il est vrai que le coût du dispositif reste élevé pour les entreprises (qui financent directement environ les trois quarts de l'allocation) qui ne sont pas toujours à même de l'assumer financièrement.

A l'inverse, le dispositif CATS dépasse largement la simple prise en compte de la pénibilité. Ainsi, seul le second « étage » du dispositif - celui qui autorise une participation de l'Etat - répond véritablement à ce souci, le premier « étage » s'apparentant en définitive à une simple préretraite conventionnelle bénéficiant d'une exonération de cotisations sociales. Or, ce second étage ne concerne guère que la moitié des salariés entrés dans le dispositif CATS.

Dans ces conditions, et dans la perspective d'un recentrage du dispositif CATS sur son volet « pénibilité », il apparaît logique de réserver l'aide publique - qui prend ici la forme d'une exonération de cotisations - à ce seul second « étage ».

Pour autant, votre commission considère que ce premier recentrage doit se poursuivre et exigera également une modification du décret du 9 février 2000 dont les dispositions ne permettent pas un ciblage optimal de l'aide publique vers les travailleurs ayant exercé les travaux les plus pénibles.

A cet égard, elle observe que les accords de branche déjà conclus ouvrent un champ important de bénéficiaires potentiels de la mesure puisque près de 90.000 salariés pourraient, pour l'instant, être concernés à court terme par le dispositif. Ce dispositif est donc encore appelé à monter en charge.

Dans cette perspective, votre commission s'interroge sur les conditions d'entrée en vigueur de la réforme du régime social et fiscal des allocations de CATS. En application du V du présent article, elle est subordonnée à la publication du décret mentionné au IV, mais, à défaut d'une telle publication, elle serait effective un an après la publication de la loi. Or, cette réforme exigeant un décret, on voit mal comment elle pourrait être applicable en son absence, à moins, bien sûr, de supprimer alors tout avantage fiscal et social pour l'ensemble des CATS, qu'elles soient fondées ou non sur la pénibilité.

Votre commission conçoit volontiers que ce délai alternatif pour l'entrée en vigueur de la réforme puisse constituer un utile moyen pour encadrer la durée de la négociation sur la pénibilité.

L'exposé des motifs précise en effet que « les partenaires sociaux seront incités à négocier sur la pénibilité au travail, à la fois pour définir les métiers pénibles justifiant d'une cessation anticipée et pour s'efforcer de réduire la pénibilité ».

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre a précisé plus avant l'articulation entre cette négociation et le décret : « le décret est destiné à fixer le nombre d'annuités à un poste pénible ouvrant droit à la procédure prévue à cet article et à définir les activités reconnues comme pénibles. Mais l'essentiel et que ces sujets devront être discutés par les partenaires sociaux. Le décret sera donc le résultat de cette concertation. Quant au délai, il met une limite à cette négociation ».

Dès lors, la présente disposition donne en définitive une année aux partenaires sociaux pour conclure leur négociation.

Compte tenu des difficultés prévisibles de cette négociation inhérente à la complexité même du sujet60(*), il n'est pas forcément souhaitable de lui fixer a priori une limite et ce d'autant plus que le Gouvernement « garde la main » en pouvant publier ce décret à tout moment. Dès lors, votre commission propose que la limite posée par le présent article soit supprimée par amendement.

Votre commission s'interroge également sur la portée juridique de la précision apportée par amendement par le Gouvernement à l'Assemblée nationale sur les conséquences de la réforme des CATS pour les conventions d'entreprise conclues avant la date d'entrée en vigueur de la réforme.

S'agit-il de préciser que la réforme du régime social et fiscal de l'allocation CATS ne remet pas en cause les accords d'entreprise déjà conclus qui devront alors s'appliquer jusqu'à leur terme, quand bien même leur régime serait modifié ?

S'agit-il à l'inverse de préciser que la réforme ne s'applique pas aux allocations versées en application des conventions déjà conclues, qui continueront alors de bénéficier du régime social et fiscal applicable à la date de leur conclusion ?

La rédaction actuelle ne permet pas, en l'état, de trancher entre ces deux interprétations.

Aussi, dans le souci de ne pas bouleverser l'économie générale des accords d'entreprise et des conventions conclues entre les entreprises et l'Etat, votre commission vous propose de clarifier, par amendement, la portée de cette disposition de sécurité juridique en précisant que le nouveau régime ne s'appliquera qu'aux conventions conclues après la date d'entrée en vigueur du nouveau régime.

Au total, votre commission, considérant que les financements publics des préretraites doivent être recentrés sur les entreprises en grande difficulté économique et sur les salariés les plus fragilisés du fait de leurs conditions de travail, souscrit au recentrage opéré par cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12 bis (nouveau)
Rapport sur la définition et la prise en compte de la pénibilité

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport sur les résultats de la négociation interprofessionnelle sur la pénibilité, et sur les mesures législatives et réglementaires prises au vu de ces résultats. Ce rapport, rédigé par le Gouvernement, doit être rendu public dans un délai de trois ans après la promulgation de la loi.

I - Le dispositif proposé

Inséré en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Bernard Accoyer, rapporteur et Denis Jacquat, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article prévoit la publication, dans un délai de trois ans après la promulgation de la présente loi, d'un rapport du Gouvernement sur :

- les résultats de la négociation nationale interprofessionnelle sur la définition et la prise en compte de la pénibilité ;

- les mesures législatives et réglementaires prises au vu de ces résultats.

III - La position de votre commission

Conformément aux « principes généraux de la réforme des retraites » tels que définis par les travaux du « groupe confédéral » réunissant le Gouvernement et les partenaires sociaux dans son document du 11 avril 2003 annexé à l'exposé des motifs du présent projet de loi, il est prévu d'« inciter les partenaires sociaux à engager, au niveau interprofessionnel, et à décliner, au niveau des branches, des négociations sur la prise en compte de la pénibilité ».

Il est d'ores et déjà possible de préciser les grandes lignes du déroulement de ces négociations, notamment au regard des déclarations des parties prenantes et des dispositions du présent projet de loi.

Dans un premier temps, une négociation nationale interprofessionnelle aurait pour objet de définir un cadre général pour la définition et la prise en compte de la pénibilité. Au vu de ces négociations, et comme il est prévu à l'article 12 du présent projet de loi, le dispositif CATS serait recentré sur son seul volet « pénibilité ».

Dans un second temps, compte tenu de la spécificité de chaque métier et de chaque secteur, cette négociation serait déclinée branche par branche pour en définir plus précisément les contours et aménager en conséquence les dispositifs conventionnels dans un délai de trois ans, comme l'a souhaité M. François Fillon lors de son intervention dans la discussion générale à l'Assemblée nationale.

Dans ce contexte, le rapport prévu au présent article n'est pas sans soulever certaines difficultés.

D'une part, pour pouvoir être applicable à l'ensemble des salariés et des employeurs, un accord national interprofessionnel doit être étendu par arrêté du ministre chargé du travail, après avis motivé de la commission nationale de la négociation collective. Dans ces conditions, les dispositions du présent article sont donc largement satisfaites.

D'autre part, le rapport demandé par le présent article ne porte que sur la négociation nationale interprofessionnelle sur la pénibilité et ne prendrait alors pas en compte les négociations de branche qui auront vocation à la décliner secteur par secteur. Dès lors, il n'offrirait qu'une vision partielle de la négociation collective sur la pénibilité. On observera à cet égard que l'article 16 ter (nouveau) du présent projet de loi prévoit en revanche un tel bilan des négociations de branche.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 13
(art. L. 321-3 du code du travail)
Accès et maintien dans l'emploi des salariés âgés

Objet : Cet article élargit les cas d'exonération de la contribution « Delalande » à la rupture du contrat de travail d'un salarié âgé de plus de 45 ans (et non plus de plus de 50 ans) à son embauche.

I - Le dispositif proposé

Parallèlement aux mesures incitant au maintien dans leur emploi des salariés âgés, il existe des dispositifs visant à dissuader les entreprises de s'en séparer. Le principal d'entre eux est la contribution « Delalande » (du nom du député auteur de l'amendement ayant institué cette disposition).

Elle consiste en une « mise à l'amende » des entreprises qui, à l'occasion de la rupture du contrat de travail d'un de leurs salariés âgés de 50 ans et plus, doivent verser une contribution au régime d'assurance chômage. Le montant de cette contribution est variable selon l'âge du salarié et la taille de l'entreprise. Son produit est versé à l'Unedic qui, depuis 1999, en reverse la moitié à l'Etat afin de financer les préretraites ASFNE.

Montant de la contribution Delalande

Age du salarié

Entreprises de moins de 50 salariés

Entreprises de 50 salariés et plus

50 ans

1 mois de salaire brut

2 mois de salaire brut

51 ans

1 mois de salaire brut

3 mois de salaire brut

52 ans

2 mois de salaire brut

5 mois de salaire brut

53 ans

2 mois de salaire brut

6 mois de salaire brut

54 ans

4 mois de salaire brut

8 mois de salaire brut

55 ans

5 mois de salaire brut

10 mois de salaire brut

56 ans

6 mois de salaire brut

12 mois de salaire brut

57 ans

6 mois de salaire brut

12 mois de salaire brut

58 ans

6 mois de salaire brut

10 mois de salaire brut

59 ans ou plus

6 mois de salaire brut

8 mois de salaire brut

Son régime a été progressivement durci depuis sa création.

Instituée par la loi n° 87-518 du 10 juillet 1987 relative à la lutte contre le chômage de longue durée, cette sanction pécuniaire ne concernait à l'origine que les licenciements économiques des salariés de 55 ans et plus.

Elle a été étendue par la loi n° 89-549 du 2 août 1989 relative à la prévention du licenciement économique, à quelques exceptions près, à toute rupture du contrat de travail de salariés âgés de 55 ans et plus, ouvrant droit aux allocations d'assurance chômage.

Pour éviter des phénomènes d'anticipation, cette contribution a été élargie par la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion aux salariés âgés de 50 ans et plus.

Son montant a été par ailleurs sensiblement augmenté par le décret n° 98-1201 du 28 décembre 1998.

Enfin, la loi n° 99-570 du 8 juillet 1999 tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de 50 ans a étendu le champ d'application de la contribution aux conventions de conversion et aux refus de convention de préretraite ASFNE.

Le code du travail prévoit toutefois un certain nombre de cas dans lesquels l'employeur est exonéré du paiement de cette contribution. Il s'agit des dix cas suivants :

- licenciement intervenu pour faute grave ou lourde ;

- refus par le salarié d'une modification de son contrat de travail consécutive à la réduction de la durée du travail organisée par une convention ou un accord collectif ;

- licenciement résultant d'une cessation d'activité de l'employeur, pour raisons de santé ou de départ en retraite, ayant entraîné la fermeture définitive de l'entreprise ;

- rupture du contrat de travail, par un particulier, d'un employé de maison ;

- fin de chantier (au sens de l'article L. 321-12 du code du travail) ;

- démission du salarié quittant son emploi pour suivre son conjoint qui change de résidence à la suite d'un nouvel emploi ou d'un départ à la retraite ;

- rupture du contrat de travail due à la force majeure ;

- rupture du contrat de travail d'un salarié qui était, lors de son embauche, âgé de plus de 50 ans et inscrit depuis plus de trois mois comme demandeur d'emploi ; cette embauche doit être intervenue après le 9 juin 1992 ;

- première rupture d'un contrat de travail d'un salarié âgé de 50 ans ou plus intervenant au cours d'une même période de 12 mois dans une entreprise employant habituellement moins de 20 salariés ;

- rupture pour inaptitude physique au travail constatée par le médecin du travail.

Le présent article, qui modifie l'article L. 321-13 du code du travail régissant cette contribution, vise à élargir l'un de ces cas d'exonération : celui, prévu au 7° de cet article, relatif à la rupture du contrat de travail d'un salarié âgé de plus de 50 ans à la date de son embauche et inscrit à cette date depuis plus de trois mois comme demandeur d'emploi.

Il apporte un double assouplissement à ce cas d'exonération.

D'une part, il ramène de 50 à 45 ans l'âge du salarié, lors de son embauche, ouvrant droit à une telle exonération. L'objectif est ici de favoriser l'accès à l'emploi des salariés en seconde partie de carrière.

D'autre part, il supprime la condition d'inscription comme demandeur d'emploi. Il s'agit ici de favoriser la mobilité professionnelle des salariés âgés, sans que cette mobilité exige le passage par une période de chômage.

Le nouveau régime de ce cas d'exonération ne serait applicable que pour les salariés embauchés à compter du 28 mai 2003, date d'examen du projet de loi en Conseil des ministres.

En revanche, pour les salariés embauchés avant cette date, le régime antérieur resterait applicable : seuls seraient alors exonérés les salariés âgés de plus de 50 ans à leur embauche et ayant été inscrits avant celle-ci plus de trois mois comme demandeur d'emploi. En effet, la mesure ayant vocation à favoriser l'accès à l'emploi des salariés âgés, elle n'a donc pas vocation à s'appliquer aux salariés déjà embauchés.

II - La position de votre commission

Votre commission a toujours porté une appréciation très mitigée sur la philosophie et le régime de la contribution « Delalande ».

Ainsi, lors de l'examen du dernier texte législatif prévoyant un nouvel durcissement, elle observait, sous la plume de notre excellent collègue Louis Souvet, que « s'il est douteux qu'elle contribue à diminuer les licenciements des salariés de plus de 50 ans, il est certain que l'augmentation et l'extension de la « contribution Delalande » n'incitera pas à la création d'emplois »61(*).

De fait, le durcissement progressif de la contribution « Delalande » ne s'est pas traduit, loin s'en faut, par une réelle limitation des licenciements des salariés âgés ou par une augmentation effective de leur taux d'emploi. L'Unédic estime ainsi que les deux tiers des ruptures de contrat de travail d'un salarié de plus de 50 ans ne sont pas passibles d'une telle contribution, compte tenu des très nombreux cas d'exonérations.

Loin d'être dissuasive aux licenciements, elle semble en revanche constituer un obstacle non négligeable à l'embauche des salariés âgés.

Ainsi, l'étude d'impact souligne que les salariés de plus de 50 ans « ne sont pas épargnés par les licenciements économiques (le taux des licenciements des salariés âgés de plus de 50 ans reste proche de 30 %) et que le taux de reprise d'emploi est de 3 % pour les chômeurs de 50 ans et plus contre 7,2 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi (...). De surcroît, les chômeurs de plus de 50 ans restent particulièrement touchés par le chômage de longue durée ».

De la même manière, le COR, dans une fiche préparée pour sa réunion du 11 juin 2002, s'interrogeait sur l'impact de cette contribution et regrettait l'absence de toute évaluation sérieuse de celui-ci :

« L'impact positif ou négatif de la contribution Delalande sur l'emploi des salariés âgés est très discuté. On peut, en effet, penser que si le caractère dissuasif pour le licenciement paraît peu contestable, cet impact est peut-être compensé ou dépassé par une dissuasion à l'embauche. Cependant, aucune étude d'évaluation sur les entreprises ayant versé cette cotisation à l'Unédic ou auprès des directeurs des ressources humaines n'a été effectuée à ce jour. »

Dans ces conditions, et tout en souscrivant aux dispositions du présent article qui apportent un assouplissement non négligeable à cette contribution susceptible de favoriser l'emploi des salariés en seconde partie de carrière, votre commission juge éminemment souhaitable de procéder enfin à une évaluation approfondie de l'impact de cette contribution sur l'emploi des salariés âgés. Il lui semble nécessaire qu'au regard des résultats de cette évaluation soit alors envisagée une modification plus profonde du régime de cette contribution.

Certes, votre commission ne méconnaît pas le fait que le produit de cette contribution constitue une ressource non négligeable du régime d'assurance chômage dont on connaît les difficultés financières actuelles. En 2002, elle a ainsi généré 594 millions d'euros de recettes brutes pour l'Unédic62(*). Mais l'Unédic a parallèlement versé 355 millions d'euros à l'Etat au titre de sa contribution au financement du FNE, soit un montant bien supérieur aux crédits budgétaires consacrés par l'Etat au financement des préretraites AS-FNE63(*). La contribution Delalande ne constitue donc en définitive qu'une ressource nette relativement marginale pour le régime d'assurance chômage.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis (nouveau)
(art. L. 122-45 du code du travail)
Discrimination dans les offres d'emploi

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à préciser le contenu de l'interdiction de toute discrimination dans les procédures de recrutement.

I - Le dispositif proposé

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Xavier Bertrand avec l'accord de la commission et du Gouvernement, vise à modifier l'article L. 122-45 du code du travail relatif à l'interdiction des discriminations au travail afin de préciser le contenu de cette interdiction pour les procédures de recrutement. Il indique expressément qu'aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement « notamment par le biais d'une offre d'emploi ».

L'objectif d'une telle disposition est de modifier les pratiques d'embauche des entreprises, encore trop souvent réticentes à recruter des salariés âgés, cette réticence étant parfois formalisée dans les offres d'emplois, comme le soulignait l'exposé sommaire de l'amendement de M. Xavier Bertrand : « la discrimination à l'égard des seniors peut se constater à l'occasion de la procédure d'embauche. Ainsi, de nombreuses offres d'emplois inscrivent des conditions d'âge sans lien direct avec le poste proposé ».

III - La position de votre commission

Il est vrai que l'augmentation du taux d'emploi des salariés âgés passe par la disparition des obstacles encore existants à leur embauche.

A cet égard, votre rapporteur se permet de rappeler qu'il est à l'origine de l'introduction, dans la loi du 16 novembre 2001, de ce principe d'interdiction de toute discrimination au travail fondée sur l'âge.

Pourtant, dans le cas présent, la précision apportée à l'Assemblée nationale apparaît inutile : l'offre d'emploi fait à l'évidence partie intégrante de la procédure de recrutement. Elle est donc satisfaite par la rédaction actuelle de l'article L. 122-45 du code du travail.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

* 40 J.P. Raffarin discours devant le CES - 3 février 2003.

* 41 J.P. Raffarin discours devant le CES - 3 février 2003.

* 42 Fusion de régimes, alignement sur le régime général, rapprochement organisationnel

* 43 Cf. exposé général.

* 44 Or, il peut être avancé de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que la fixation des règles relatives au droit à pension des fonctionnaires de l'Etat relève du domaine de la loi, l'espace réglementaire étant en la matière réduit.

* 45 Cf. exposé général.

* 46 Cf. exposé général.

* 47 Cf. exposé général.

* 48 D'après les informations dont dispose votre rapporteur, il s'agit des seuls régimes figurant dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire de plus de 20.000 ressortissants.

* 49 Cf. exposé général.

* 50 Ils ne proposent pas de produits d'épargne complémentaire.

* 51 Voir notamment Bref n° 193, janvier 2003.

* 52 La convention ou l'accord collectif ou le contrat de travail peuvent ainsi prévoir un âge supérieur à 60 ans.

* 53 Premières informations et premières synthèses, novembre 2002, n° 45-1.

* 54 Arrêt de la Chambre sociale de la Cour de cassation du 19 décembre 1991, « Sté Elf-France c/URSSAF de Meurthe-et-Moselle. »

* 55 « Préretraites progressives et gestion prévisionnelle de l'emploi », rapport de M. Pascal Charpentier et de Mme Annie Jolivet.

* 56 Premières informations et premières synthèses, novembre 2002, n° 45-1.

* 57 « Cumul emploi-retraite », 6 mars 2003.

* 58 191 millions d'euros ont été inscrits à ce titre en loi de finances pour 2003.

* 59 « Pénibilité et retraites », avril 2003.

* 60 On observera d'ailleurs que, dans son intervention dans la discussion générale, M. François Fillon invitait les partenaires sociaux à définir, dans chaque branche, les contours de la pénibilité avant trois ans.

* 61 Rapport n° 165, session ordinaire de 1998-1999.

* 62 Soit 2,6 % des recettes du régime d'assurance chômage.

* 63 Les crédits budgétaires inscrits en loi de finances pour 2002 s'élevaient à 145 millions d'euros à ce titre.