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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

TITRE III
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES
DE LA FONCTION PUBLIQUE

Article 24
Régime de retraites des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

Objet : Cet article a pour objet d'aligner strictement la réglementation de la CNRACL et du FSPOEIE sur les dispositions du code des pensions.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, le présent article poursuit l'objectif « d'assurer un traitement homogène et simultané de l'ensemble des personnels relevant des régimes de retraite de la fonction publique ».

Il prévoit à ce titre deux dispositions.

La première dispose de manière générale que le régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL (fonction publique territoriale et hospitalière) et celui des ouvriers de l'Etat « comportent des avantages comparables » à ceux « consentis » par le code des pensions civiles et militaires, et que ces régimes ne peuvent prévoir d'« avantages supérieurs ».

La seconde prévoit que les dispositions issues des articles 25 à 43 du présent titre III sont applicables aux ressortissants de la CNRACL et aux ouvriers de l'Etat dans des conditions déterminées « en tant que de besoin » par décret en conseil d'Etat.

Votre commission s'interroge sur la portée effective de la première de ces dispositions.

Il ne s'agirait pas, a priori, de mettre un terme, par une disposition légale, à certaines particularités du régime des ouvriers de l'Etat. L'exposé des motifs précise en effet qu'en ce qui les concerne « cette coordination n'a pas pour effet de remettre en question le calcul de leur pension sur une base de rémunération spécifique ».


La CNRACL et le FSPOEIE

 La CNRACL

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) a été instituée par le décret n° 47-1846 du 19 septembre 1947, modifié par le décret n° 65-773 du 9 septembre 1965. Cet établissement public, géré par la Caisse des dépôts et consignations, verse des pensions de retraite et d'invalidité aux agents titulaires permanents des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs et hospitaliers (y compris les institutions parisiennes), dans des conditions comparables à celles du régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat. Elle exerce également une activité de prestataire de services en procédant au recouvrement des cotisations pour le compte du fonds d'allocation temporaire d'invalidité aux agents des collectivités locales (FATIACL) et, depuis le 1er avril 1982, pour le compte du fonds de compensation des cessations progressives d'activité des agents des collectivités locales (FCCPA).

 Le FSPOEIE

La loi du 21 mars 1928, puis les décrets du 24 septembre 1965 et du 18 août 1967, ont institué un statut commun à l'ensemble des ouvriers de l'Etat et doté ceux-ci d'un régime spécifique de retraite. C'est ainsi que les personnels ouvriers de l'Etat et des établissements publics à caractère industriel et commercial sont couverts, pour les risques vieillesse et invalidité, par un régime spécial prenant la forme d'un fonds (FSPOEIE) géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Le financement de ce fonds est assuré par des cotisations des assurés et de l'employeur ainsi que par une subvention d'équilibre de l'Etat.

La particularité de ce régime par répartition porte à la fois sur la nature même des établissements industriels de l'Etat employeur et sur les modes de rémunération. Les rémunérations sont basées sur les salaires horaires pratiqués dans l'industrie métallurgique de la région parisienne pour la majorité des ouvriers (environ 98 %).

Comme les autres fonds de retraite, il sert un complément de pension et verse l'allocation supplémentaire de l'ex-fonds national de solidarité à ceux de ses pensionnés dont les ressources sont inférieures à un plafond fixé par décret.

Il pourrait s'agir en revanche d'un « traitement homogène » de la CNRACL.

En effet, suite à l'arrêt du Conseil d'Etat écartant l'application restrictive de l'article L. 12 du code des pensions (bonification d'un an pour enfant) dont le bénéfice est réservé aux seules femmes, le conseil d'administration de la CNRACL avait décidé de tirer les conséquences de la jurisprudence et d'appliquer le bénéfice de cette disposition à l'ensemble de ses affiliés.

Or, le ministère de tutelle a opposé son droit de veto au contenu de la délibération.


Partie hommes/femmes et bonification pour enfant

Tirant les conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat Griesmar, le conseil d'administration de la CNRACL a voté une délibération, le 26 septembre 2002, afin que les pensionnés, pères de famille, puissent bénéficier de la bonification pour enfant jusqu'ici réservée aux femmes. Conformément à la réglementation régissant la caisse nationale, les ministères de tutelle du régime ont usé de leur droit de veto et formé opposition à cette décision au mois de novembre 2002.

En conséquence, la délibération du conseil n'est pas applicable. Les services gestionnaires de la CNRACL, tenus de se conformer à la position des autorités de tutelle, ne peuvent que rejeter toutes les demandes de bonification pour enfant présentées par les fonctionnaires masculins en retraite.

Communiqué de presse de la CNRACL - 15/01/2003

Cette décision, dictée par le souci de préserver l'équilibre des finances publiques, pose tout de même une difficulté juridique certaine car elle vise à faire obstacle dans les faits à la jurisprudence du Conseil d'Etat en contraignant les assurés à engager une procédure contentieuse qu'ils sont certains de gagner.

Cette disposition permettra-t-elle d'éviter à l'avenir de telles divergences entre le conseil d'administration et sa tutelle ?

L'atteinte de cet objectif n'est pas certaine.

Le conseil d'administration n'a pas cru possible de refuser le bénéfice d'une disposition aux hommes, au motif que cette restriction était devenue illégale.

Fondée sur l'analyse juridique que la censure d'une disposition par un juge n'a pour effet que « d'écarter » l'application de cette disposition, sans pouvoir néanmoins la retirer de l'ordre juridique, la tutelle cherchait manifestement à gagner du temps.

La solution trouvée à cette question difficile de la conformité du code des pensions avec le droit communautaire dans le cadre du projet de loi devra permettre de pacifier les rapports entre les différents régimes et leurs assurés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article précisant simplement que les articles 25 à 43 de la présente loi sont applicables aux ressortissants de la CNRACL et du FSPOIEI.

Ainsi, l'exposé sommaire de l'amendement précise-t-il : « la rédaction de l'article 24 du projet de loi portant réforme des retraites pourrait être interprétée comme une remise en cause d'un avantage dont disposent les ouvriers de l'Etat, celui de voir leur retraite calculée sur une base plus large (traitements et certaines primes) que les fonctionnaires.

« Or il n'est pas dans l'esprit de la loi de remettre en cause le mode de détermination de l'assiette de calcul des pensions des ouvriers de l'Etat.

« L'unique objet de cet article était d'introduire, par le rappel de ce principe, une règle d'habilitation du pouvoir réglementaire en renvoyant à des décrets en Conseil d'Etat le soin de préciser les conditions d'application des dispositions contenues dans le projet de loi. » ;

A l'initiative de sa commission, l'Assemblée nationale a introduit un sous-amendement précisant que l'article 45 relatif au calendrier de mise en oeuvre progressive de la loi est applicable à ces mêmes ressortissants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 24 bis
(art. L. 75 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Retraites des fonctionnaires exerçant un mandat parlementaire

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de supprimer le droit pour les fonctionnaires élus membres du Parlement d'entrer en jouissance de leur pension dès l'âge de 50 ans.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission et voté à l'unanimité avec l'avis favorable du Gouvernement, propose de supprimer les dispositions existant au profit des fonctionnaires élus membres du Parlement, qui les autorisent à liquider leur pension dès l'âge de 50 ans, s'ils justifient de 15 années de service.

Cette disposition ancienne - elle date de la loi du 30 novembre 1875 - a été étendue au cours du temps :

- la loi du 26 décembre 1964 a réduit la durée de service nécessaire pour bénéficier de cet avantage de 25 à 15 années ;

- la loi du 6 juillet 1979 en a étendu le bénéfice aux parlementaires européens.

En 2001, neuf liquidations pour un âge moyen de 54 ans et un montant moyen de 24.600 euros sont intervenues.

Cette pension est intégralement cumulable avec les indemnités parlementaires.

La proposition de suppression de l'article L. 75 du code des pensions civiles et militaires formulée par l'Assemblée nationale est en soi justifiée, car la faculté ouverte à des parlementaires de bénéficier d'une jouissance de pension anticipée n'a aucune légitimité particulière.

Il est toutefois nécessaire de pouvoir conserver le cumul d'une pension et d'une indemnité après l'âge légal de la retraite dans des conditions de droit commun : l'exercice d'un mandat n'a jamais été et ne saurait être une activité professionnelle.

Votre commission vous proposera de coordonner cette suppression en abrogeant l'article 6 de la loi n° 79-563 du 6 juillet 1979 relative aux parlementaires européens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 25
(art. L. 3 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Radiation des cadres et liquidation de la pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions nécessaires pour obtenir le droit à une pension.

L'article L. 3 du code des pensions prévoit que les fonctionnaires « ne peuvent prétendre à pension » qu'après radiation des cadres.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose de préciser que l'obtention d'une pension, s'effectue dans les conditions prévues aux articles L. 24 et L. 25 du code des pensions, articles modifiés par les articles 34 et 35 du présent projet, et qui prévoient les conditions subordonnant la liquidation de la pension.

En effet, cette précision tend, selon l'exposé des motifs du projet de loi, à éviter que « la radiation des cadres n'entraîne systématiquement la possibilité de liquider immédiatement la pension ». Les motifs de radiation sont divers, la mise à la retraite n'étant qu'un cas de figure parmi d'autres (démission, licenciement, révocation et certains motifs de nature civile ou pénale).

Toutes ces radiations n'ouvrent pas droit à pension, tel est l'objet de ce rappel.

Ce rappel est-il pour autant nécessaire ?

L'article L. 3 du code des pensions se borne en effet à déclarer que l'obtention de la pension est subordonnée à la radiation des cadres. Dans sa forme actuelle, il ne prétend nullement que la radiation, qui est une condition nécessaire, est en elle-même une condition suffisante.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 26
(art. L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Eléments constitutifs du droit à pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les éléments constitutifs du droit à pension du fonctionnaire civil.

Les dispositions de l'article L. 5 du code des pensions dernièrement modifié par l'article 3 de l'ordonnance du 31 mars 1982 et l'article premier de la loi du 19 juin 1970 énumèrent la liste des services pris en compte pour la constitution du droit à pension.

Le tableau ci-après précise les changements proposés par le présent article.

La rédaction actuelle de l'article L. 5.

Les modifications proposées par les différents paragraphes du présent article

Les modifications visant à rassembler des dispositions

Les 1° (service en qualité de fonctionnaire titulaire à temps plein et temps partiel), (service en qualité de fonctionnaire territorial), (service en qualité de fonctionnaire stagiaire)

... sont rassemblés au 1° par le I et le IV.

Les modifications visant à préciser des dispositions

l'espace laissé libre par le déplacement des dispositions relatives aux fonctionnaires territoriaux (4°)...

... autorise l'insertion au 4° par le III d'une disposition prévoyant les services effectués par les magistrats. La soumission de ces derniers au code des pensions est prévue par l'article L. 2, et par l'ancienne rédaction du 1° de l'article L. 5. La rédaction nouvelle de ce dernier (référence à la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires) ne les couvrant pas, il était nécessaire de préciser la prise en compte de leurs services.

Les modifications visant à toiletter les dispositions obsolètes ou inappropriées

- celles prévues au 2° relatives « aux services militaires»,

- ... dont est supprimée la référence « à l'exclusion de ceux effectués en temps de paix avant l'âge de seize ans » (II)

- celles prévues au 5° relatives « aux services rendus dans les cadres locaux permanents des administrations des territoires d'outre-mer et des anciennes colonies érigées en départements d'outre-mer en application de la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 »

- ... dont la nouvelle rédaction est simplifiée pour faire référence aux services dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer (III) ;

- celles prévues au 6° relatives « aux services rendus jusqu'à la date de l'indépendance ou du transfert de souveraineté ou jusqu'à la date de leur intégration dans les cadres métropolitains, dans les cadres des administrations de l'Algérie et des anciens pays et territoires d'outre-mer, anciens protectorats et territoires sous tutelle. Un règlement d'administration publique détermine les modalités de prise en compte de ces services »

- ... ne fait plus référence « au transfert de souveraineté » ni au décret en Conseil d'Etat, déjà paru (III) ;

Dispositions visant à introduite les dispositions

 

- le V prévoit le cas des temps partiels pour l'ensemble des fonctions publiques

Dispositions dont la portée est précisée

- l'article L. 5 en vigueur prévoit la prise en compte des services auxiliaires sous la réserve que la validation « a été autorisée pour cette administration par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances et si elle est demandée avant la radiation des cadres

Le VI de cet article resserre la date limite pour la demande de validation des services auxiliaires, qui doit être formulée dans les deux ans suivant l'entrée dans les cadres (ou la signature du contrat pour un engagement militaire).

Dispositions inchangées

Les 3° et 7° relatifs respectivement aux services accomplis comme ouvrier de l'Etat (cf. article 24) ou comme élève instituteur dans les écoles normales supérieures

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements identiques sous-amendés par le Gouvernement, précisant que le délai offert à l'agent pour accepter ou refuser la notification de validation est d'un an.

Le vote de cette précision, au demeurant de nature réglementaire, vise à faire échec, selon les auteurs de l'amendement, à une instruction du ministère de finances en date du 1er janvier 1957.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur espère que la nouvelle limitation posée pour la validation des services auxiliaires permettra de simplifier le dispositif existant.

En effet, le dispositif de validation des services auxiliaires est aujourd'hui remarquable pour :

- son importance globale de premier ordre dans le volume des pensions distribuées puisqu'en 2001, plus de la moitié du flux de retraités avait pu faire valider des périodes de service auxiliaire ;

- paradoxalement la faible priorité qu'elle représente pour les ministères employeurs, préoccupés en premier lieu de faire liquider les pensions en temps et en heure ;

- le caractère particulièrement complexe des circuits de validation.

Exemple du circuit de validation

Etape 1

Constitution des demandes de dossier

Etape 2

Prise en charge par l'administration gestionnaire

Etape 3

Envoi à la CNAV et à l'IRCANTEC des demandes d'annulation de cotisations

Etape 4

Exploitation des réponses des caisses et émission des titres de perception

Etape 5

Réception et exploitation des titres de perception et relevés de cotisations susceptibles d'annulation par la CNAV pour envoi à l'intéressé de la de la décision de validation. L'agent accepte ou refuse.

Etape 6

En cas d'acceptation, transmission à la CNAV de la demande d'annulation de cotisation

Etape 7

A la réception du relevé définitif des cotisations vieillesse établi par la CNAV, établissement du titre de perception à l'encontre du fonctionnaire

Etape 8

Précompte des sommes dues puis, lorsque la dette est éteinte, émission d'un titre de recettes

Cette procédure - qui a été simplifiée pour l'éducation nationale - conduit les services à calculer eux-mêmes les montants dus par les régimes privés, ce qui aboutit, dans la majorité des cas, à des discordances, nées d'erreurs de comptabilisation commises de longues années auparavant.

Elle induit, en outre, pour l'Etat un coût de trésorerie en raison du caractère différé que revêt le paiement du rachat par l'assuré, au regard des droits qu'il acquiert.

Pour l'ensemble de ces raisons, la Cour des comptes avait préconisé un réexamen rapide de cette réglementation, notamment « l'obligation de régler tout dossier de validation dans l'année qui suit la titularisation »70(*). La modification introduit par le présent article satisfait pour partie les observations de la Cour.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 27
(art. L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Services effectifs et validation des périodes d'interruption
ou de réduction d'activité

Objet : Cet article a pour objet de modifier les périodes reconnues équivalentes aux services pris en compte pour l'ouverture du droit à pension.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose une récriture de l'article L. 9 du code des pensions.

Celui-ci prévoyait en effet, en écho à « la règle du paiement au service fait », que les périodes n'ayant pas donné lieu à service effectif n'entrent pas dans le décompte de celles ouvrant droit à pension.

Ce principe n'encourt que peu d'exceptions dont les congés maladie et certains cas particuliers légalement prévus.

Pour les fonctionnaires civils étant toutefois prévus, une série d'exceptions permettant la prise en compte, dans la limite de cinq années, dès lors qu'elles avaient donné simultanément lieu à une retenue de retraite sur la base de leur dernier traitement.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 9 du code des pensions refond ces dispositions pour prévoir :

- un principe identique : le temps passé hors service ne peut être pris en compte ;

- les cas prévus par la loi ou le règlement (les exceptions légales susmentionnées) ;

- une nouvelle exception essentielle : la validation des périodes passées pour élever un enfant.

La validation des périodes passées pour élever un enfant est accordée, à partir du 1er janvier 2004 aux parents ayant :

- bénéficié d'un temps partiel pour élever un enfant ;

- d'un congé parental ;

- d'une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans.

Ces périodes ouvrent droit à pension. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 9 pose pour principe que ces périodes validées donnent lieu à cotisation à l'exception de la validation des périodes passées à élever des enfants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- le premier tend à réinscrire dans la liste des périodes validées les périodes de congé maladie manifestement oubliées. Cette précision n'apparaissait pas nécessaire, les congés maladie étaient considérés de toutes façons comme des services effectifs ;

- le second, d'ordre rédactionnel et faisant l'objet de sept amendements identiques du groupe des député(e)s communistes et républicains, tend à préciser que la loi du 11 janvier 1984 est le statut général de la fonction publique.

III - La position de votre commission

La plupart des avantages familiaux figurant dans le code des pensions étaient réservés aux femmes, soit en leur titre propre lorsqu'elles sont fonctionnaires, soit en tant que conjoint, au titre de la réversion. Tel est notamment le cas de la bonification d'un an par enfant offert aux seules femmes fonctionnaires.

Saisi71(*) de la requête d'un magistrat, le Conseil d'Etat, après avoir consulté la Cour de justice des communautés européennes, a déclaré illégale la réservation des avantages familiaux aux seules femmes.

Contraint d'obtempérer, les pouvoirs publics se trouvaient devant un dilemme : soit étendre aux hommes le bénéfice d'une disposition dont la charge financière est significative (30 millions d'euros pour chaque flux annuel de fonctionnaires de l'Etat), soit partager le montant de cet effort budgétaire entre les hommes et les femmes, en divisant le montant de la bonification.

Dans son rapport particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat72(*), la Cour des comptes préconisait une troisième voie consistant à « compenser pour les fonctionnaires (hommes et femmes) concernés les seules interruptions de carrière effectives liées à l'éducation des enfants. Dans cette perspective, pourraient être pris en compte comme services effectifs les congés parentaux, les disponibilités pour élever un enfant, ainsi que les périodes de temps partiel liées à l'exercice de la parentalité ».

Le dispositif proposé par le Gouvernement suit la préconisation de la Cour des comptes.

Votre commission se bornera à formuler une remarque de fond à son égard. Le présent article remplace, en effet, une bonification d'une année par une validation sous condition de cessation effective d'activité. Il peut être craint que le nouveau dispositif ne cible en réalité des publics différents. Pour bénéficier du système, il convient, en effet, de faire un sacrifice immédiat, c'est-à-dire renoncer à son traitement pour réaliser effectivement une cessation d'activité.

Votre commission vous proposera d'adopter, à cet article, un amendement supprimant la référence au « congé maladie », cette référence étant superfétatoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 28
(art. L. 9 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Rachat des années d'études

Objet : Cet article a pour objet de permettre aux fonctionnaires civils et militaires de racheter certaines années d'études, afin qu'elles soient prises en compte dans l'ouverture de leurs droits à retraite.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à insérer un nouvel article L. 9 bis dans le chapitre III du titre II du code des pensions, consacré à la constitution du droit à la pension et à la solde de réforme.

Le premier alinéa de cet article vise à :

autoriser le rachat des années d'études accomplies dans les établissements d'enseignement supérieur mentionnés à l'article L. 381-4 du code de la sécurité sociale (cf. article 20 ci-avant), soit les établissements d'enseignement supérieur, les écoles techniques supérieures, les grandes écoles et les classes préparatoires qui y préparent ;

fixer la limite maximale de douze trimestres, soit trois annuités prises en compte pour le calcul de la pension, et sous réserve du versement de cotisations assurant la neutralité de ce dispositif pour les régimes ; l'écriture de ce dispositif offre à cet égard une grande souplesse car peuvent, en effet, être rachetées :

 la durée d'assurance (I et II du L. 14),

 la durée de service (L. 13) ;

prévoir, en outre, que ces années d'études aient donné lieu à l'obtention du diplôme de même niveau que celui nécessaire pour se présenter aux concours de recrutement correspondant à l'emploi dans lequel le fonctionnaire candidat au rachat a été titularisé.

Le deuxième alinéa précise que l'admission dans les grandes écoles et les classes préparatoires permet de satisfaire à la condition d'obtention d'un diplôme.

Le troisième alinéa précise que les trimestres d'études ne doivent pas avoir donné lieu simultanément à affiliation auprès d'un autre régime de base : l'un des régimes de la fonction publique doit, en outre, avoir été, dans l'année suivant l'obtention du diplôme, le régime d'affiliation du candidat au rachat.

Le dernier alinéa prévoit que les conditions d'application du présent article seront définies par décret en Conseil d'Etat.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui :

- ouvre, pour le rachat d'années d'études, une troisième option possible, après celle visant à augmenter la durée de liquidation et, de ce fait, à réduire l'effet du coefficient de minoration, ou celle ne visant qu'à réduire cet effet. Cette troisième option vise à augmenter la durée de liquidation sans réduire l'effet du coefficient de minoration ;

- supprime le lien entre le diplôme obtenu et le concours auquel le fonctionnaire a été admis ;

- supprime la condition de délai d'un an qui séparait l'obtention du diplôme de l'affiliation au régime ;

- prévoit que les trimestres ainsi rachetés ne peuvent l'être qu'au titre du régime de retraite de fonctionnaires auquel l'agent est affilié.

III - La position de votre commission

Pour les mêmes raisons que celles l'ayant conduit à approuver le dispositif de rachat proposé par l'article 20 du présent projet de loi en faveur des salariés du régime général et des régimes alignés, votre commission approuve les dispositions proposées par cet article et visant à permettre aux fonctionnaires de racheter, sous certaines conditions, leurs années d'études.

Elle formulera, au demeurant, une observation sur la pertinence de subordonner la condition de rachat à l'obtention d'un diplôme d'un niveau équivalent à celui exigé pour passer le concours dans lequel le fonctionnaire a été titularisé ainsi que sur le délai d'un an prévu pour passer ce concours :

 en effet, beaucoup de fonctionnaires entrent dans la fonction publique avec un niveau de qualification supérieur à celui exigé pour le concours qu'ils réussissent. Le dispositif proposé par le présent article introduit une inégalité potentielle envers les fonctionnaires ayant effectué une carrière administrative au moyen de concours internes ;

 le délai d'un an apparaît relativement bref, en raison de la périodicité des concours et du caractère parfois différé de l'entrée dans les cadres.

L'Assemblée nationale a heureusement corrigé cette difficulté sur proposition du Gouvernement.

A l'instar du régime général, votre commission propose d'étendre aux années d'études passées dans d'autres pays de l'Union européenne cette faculté de rachat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 29
(art. L. 10 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Prise en compte dans la constitution de la pension des services accomplis postérieurement à la limite d'âge

Objet : Cet article a pour objet de prendre en compte les périodes effectuées par les fonctionnaires restés en service au-delà de la limite d'âge.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose de remplacer les dispositions de l'article L. 10 du code des pensions par un nouvel article qui précise que les services accomplis postérieurement à la limite d'âge sont pris en compte dans l'ouverture du droit à pension.

L'ancienne rédaction, pour sa part, prévoyait que ces services n'étaient pas pris en compte, sauf cas exceptionnels prévus par la loi.

A titre d'information, la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure avait prévu à son article 4 la possibilité pour les militaires de la gendarmerie, les sous-officiers de gendarmerie du grade de gendarme à adjudant-chef inclus, et les officiers de gendarmerie du grade de capitaine atteignant la limite d'âge de leur grade, d'être, sur leur demande et sous certaines conditions, maintenus en position d'activité pour une année supplémentaire. La loi avait, en outre, prévu que, sous certaines conditions, ce maintien en activité ouvrirait droit à pension.

Prenant acte de l'objectif du projet de loi de favoriser l'allongement de la durée d'activité et rappelant qu'il s'agit là d'une prise en compte dans la durée de services ouvrant droit à pension et pour la liquidation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 30
(art. L. 11 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Possibilité de surcotisation pour les fonctionnaires à temps partiel

Objet : Cet article a pour objet de permettre aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de cotiser pour leur retraite sur la base d'un équivalent temps plein.

I - Le dispositif proposé

Le code des pensions civiles et militaires prévoit, en son article L. 5, que les périodes passées à temps partiel par un fonctionnaire, dès lors que ce temps partiel a été légalement autorisé73(*), sont prises en compte dans la constitution du droit à pension.

En revanche, ces périodes n'entrent en compte dans les services comptabilisés pour la liquidation de la pension qu'au prorata du temps de service réellement effectué.

Aussi, le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose d'insérer, au sein du titre III du livre premier du code des pensions relatives à la liquidation de la pension et de la solde de réforme, un article L. 11 bis nouveau qui prévoit :

- à son premier alinéa, la prise en compte pour le calcul de la pension des périodes passées à temps partiel, sous réserve d'une cotisation dont le taux est fixé par décret et calculé sur la base d'un traitement correspondant au traitement d'un agent de position équivalent travailleur à temps plein ;

- à son second alinéa, une limitation de ce dispositif qui ne peut avoir pour effet d'augmenter la durée de service de plus de quatre trimestres.

II - La position de votre commission

A l'instar de dispositions élargissant la faculté pour les personnes travaillant à temps partiel d'améliorer leur base de cotisation au régime général, cette disposition vise à mieux prendre en compte les périodes effectuées à temps partiel par les fonctionnaires.

Votre commission, au demeurant favorable à ce dispositif, s'interroge néanmoins sur le plafonnement à quatre trimestres de ce dispositif.

Dans la situation d'un agent effectuant un service à mi-temps, la faculté ainsi ouverte permettra de compenser seulement deux années. Dans celle d'un agent effectuant un service réduit de 20 %, cette faculté ne permettra la compensation que de cinq années passées à temps partiel.

A nouveau, votre commission s'interroge sur les raisons conduisant à plafonner le bénéfice de cette disposition, alors même que le dispositif équivalent n'est pas plafonné pour le régime général.

Elle explique cette divergence par le fait que, dans le régime général, le salarié acquitte par lui-même le montant des cotisations, tant salariales que patronales. Le dispositif proposé par le présent article ne précise pas, pour sa part, si la retenue appliquée au traitement est, en elle-même, majorée afin de prendre en compte un équivalent du versement de l'Etat employeur. Ce dernier ne versant pas de cotisation, le règlement par le fonctionnaire à temps partiel de l'équivalent des cotisations employeurs ne semble pas pouvoir être effectué dans la fonction publique d'Etat.

Il peut, en revanche, l'être dans les deux autres fonctions publiques, les collectivités locales comme les hôpitaux acquittant de telles cotisations auprès de la CNRACL.

La fixation, par décret, du montant de cette cotisation, pourrait résoudre cette incertitude.

In fine, la combinaison des dispositions résultant des articles 23 et 30 du présent projet de loi crée de nouvelles divergences entre salariés du secteur privé et fonctionnaires. Le régime du privé déplafonne le bénéfice de ce rachat, mais, en contrepartie, facture aux bénéficiaires le juste coût de ce dispositif en intégrant la partie patronale dans le prix du rachat.

Au contraire, le régime des fonctionnaires d'Etat, incapable de facturer le coût équivalent à la cotisation employeur, doit nécessairement introduire un mécanisme de plafonnement qui semble, au demeurant, inéquitable pour les affiliés à la CNRACL pour lesquels aucun obstacle technique ne s'oppose à une cotisation calculée tant sur la part salariale que patronale.

Dans le régime général, la possibilité de rachat est plus importante, mais son coût est plus élevé. Dans le régime des fonctionnaires, la situation est inversée.

L'introduction d'un tel plafond se révèle inéquitable pour les fonctionnaires handicapés qui sont, en effet, fréquemment conduits à travailler à temps partiel. Votre commission propose d'élargir au bénéfice des handicapés justifiant d'un taux de handicap de 80 % les possibilités de cotiser sur un équivalent temps plein :

- à hauteur de huit trimestres au lieu de quatre ;

- sur la seule « cotisation salariale », soit 7,85 %.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 31
(art. L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Bonifications

Objet : Cet article a pour objet de refondre le système des bonifications de pensions.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 12 du code des pensions prévoit que, dans un certain nombre de situations, les fonctionnaires civils et militaires ont droit à des bonifications intégrées dans le calcul de la pension du fonctionnaire.

L'article L. 14 prévoit, pour sa part, qu'au titre des bonifications, le maximum d'annuités liquidables normalement fixé à 37,5 années (75 %), est susceptible d'être porté à 40 (80 %).

Le bénéfice d'une bonification peut donc se traduire par deux effets :

- soit le fonctionnaire travaille 37,5 annuités et, du fait des bonifications, pourra bénéficier d'une pension liquidée à un taux supérieur au plafond de « droit commun » (37,5 annuités), jusqu'à 80 % ; dans ce cas, la bonification constitue une surcote de 5 % ;

- soit le fonctionnaire ne justifie pas d'annuités suffisantes pour bénéficier, lors de son départ, du taux plein (75 %) mais, grâce à sa bonification, il pourra l'atteindre ou s'en approcher.

La bonification permet, en conséquence, au fonctionnaire de procéder à un arbitrage entre la durée travaillée et le montant de la pension.

Sur les neuf bonifications différentes prévues par l'article L. 12, six bonifications seulement continuent à générer un impact financier significatif.

Pensions civiles liquidées en 2001

 

Nombre

% de liquidation supplémentaire

Montant annuel de pension imputable à la bonification

Bonification de dépaysement (L. 12 a)

7.219

4,51

1.402 €

Bonification pour enfant (L. 12 b)

25.608

4,19

1.373 €

Bénéfices de campagne (L. 12 c)

6.449

2,00

675 €

Bonification pour services aériens (L. 12 d)

460

1,32

451 €

Bonification accordée aux professeurs d'enseignement technique (L. 12 h)

788

7,95

3.026 €

Bonification du 1/5ème du temps de service accompli (L. 12 i)

6.012

8,48

2.452 €

Sans bonification

17.292

   

 La bonification de dépaysement

Cette bonification a été instituée par la loi du 9 juin 1853, permettant de majorer les services civils des fonctionnaires envoyés servir hors d'Europe.

La bonification de dépaysement revêt des valeurs différentes selon les cas :

- elle s'élève, en règle générale, au tiers de la durée des services civils accomplis hors d'Europe ;

- elle est minorée au quart pour les services accomplis dans un emploi sédentaire dans les anciens territoires civils de l'Afrique du Nord ;

- elle est majorée à la moitié de la durée des services pour les fonctionnaires appelés à servir dans une zone dont ils ne sont pas originaires.

La réglementation prévoit, en outre, que sont pris en compte non seulement les « délais de route » effectués pour se rendre et revenir des lieux où sont exercées lesdites fonctions, mais également lorsque les missions cumulées représentent une période au moins égale à trois mois sur une période de douze mois.

Au 31 décembre 2001, 16 % du total des pensions civiles mises en paiement bénéficiaient de la bonification pour service hors d'Europe. Il semblerait, en outre, que la distribution de cette bonification soit inégalement répartie entre les catégories de fonctionnaires, les fonctionnaires de catégorie A en étant le plus fréquemment bénéficiaires. Enfin, les fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et les enseignants bénéficient plus que les autres de cet avantage en raison des caractéristiques de leur carrière.

 La bonification pour enfant

Ainsi qu'il a été précisé à l'article 27, une bonification est prévue par l'article L. 12 au bénéfice des seules femmes, pour chacun des enfants qu'elles ont élevés au moins deux ans avant les 16 ans de ces derniers.

Cet avantage ancien, puisqu'il date de 1924, a été adapté au fil du temps. Estimé par la Cour des comptes, le coût global de ce dispositif est de 275 millions d'euros pour les régimes des fonctionnaires. Hors de toute analyse sur le bien-fondé de sa pérennisation, la bonification pour enfant réservée aux femmes est remise en cause du fait de sa non-conformité avec le principe d'égalité prévu par les traités européens (cf. article 27).

 La bonification accordée aux professeurs de l'enseignement technique

Introduite dans le code des pensions en 1964, cette disposition permet aux professeurs de l'enseignement technique d'obtenir une bonification au titre du stage professionnel exigé pour avoir le droit de se présenter au concours.

Cette disposition, qui figure à l'article L. 12 h, est précisée par les dispositions de l'article R. 45 du même code qui posent que « la bonification est égale, dans la limite de cinq années, à la durée de l'activité professionnelle dans l'industrie dont les professeurs de l'enseignement technique ont dû justifier pour pouvoir se présenter au concours de recrutement dans les conditions exigées par le statut particulier au titre duquel ils ont été nommés ».

Mis en place afin de favoriser le recrutement au cours des années 50 et 60 dans l'enseignement technique, ce dispositif a, par la suite, perduré et a même été, dans certains cas, l'objet d'une extension. Ainsi, en 1972, un avis du Conseil d'Etat a justifié l'extension du bénéfice de cet avantage à certains corps relevant des ministères de l'agriculture, de la justice et de la mer.

Le nombre de pensionnés bénéficiant de ces bonifications reste modeste, mais le montant annuel de pensions imputables à ces dernières est de loin le plus élevé. Ainsi, en 2001, les 788 titulaires de cette bonification ont perçu au titre de cette dernière un supplément annuel de pension de 3.000 euros.

 La bonification du cinquième

Cette bonification offre à tous les militaires, sous réserve qu'ils accomplissent quinze années de service effectif, une majoration égale à 20 % du temps de service accompli.

Cette disposition prévue par le code des pensions est doublée d'une autre bonification du cinquième, au bénéfice de plusieurs corps de fonctionnaires civils classés en catégorie B (service actif), sur la base de dispositions législatives spécifiques. Ce sont notamment les personnels des services actifs de police depuis 1957, les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire depuis 1996 et les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne depuis 1964. Les effectifs concernés par cette extension sont élevés puisqu'on les chiffre globalement à plus de 140.000 personnes dont 118.000 policiers.

 Les autres bonifications

Plusieurs autres bonifications sont, en outre, prévues par l'article L. 12 :

- bonification dite « bénéfice de campagne » (L. 12 c) ;

- bonification pour l'exécution d'un service aérien ou sous-marin commandé (L. 12 d) ;

- bonification accordée aux fonctionnaires demeurés dans les régions envahies ou bombardées au cours de la guerre 14-18 (L. 12 e) ;

- bonification accordée aux déportés politiques (L. 12 g).

Le présent article du projet de loi propose ainsi un toilettage de l'article L. 12 du code des pensions.

Le I, reprend au premier alinéa de l'article L. 12 susmentionné les dispositions y figurant, à savoir le principe d'une bonification s'ajoutant au service effectif.

Le II modifie les b) et c) de l'article L. 12 présentement en vigueur et relatif respectivement aux bonifications pour enfant et aux bénéfices de campagne.

La bonification pour enfant est modifiée selon l'économie suivante :

- elle est ouverte à tous les fonctionnaires, hommes et femmes, pour leurs enfants nés antérieurement au 1er janvier 2004, sous la réserve qu'ils aient interrompu leurs activités dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- le dernier alinéa du paragraphe II précise néanmoins que ces dispositions ne s'appliquent pas aux pensions liquidées avant l'adoption du présent projet en conseil des ministres (28 mai 2003) ;

- pour les enfants nés après le 1er janvier 2004, les fonctionnaires pourront bénéficier de la validation prévue à l'article 47 du présent projet de loi.

Le bénéfice de campagne prévu au c) de l'article L. 12 est drastiquement simplifié, notamment en raison de l'obsolescence de certaines des dispositions y figurant. La nouvelle rédaction ne fait plus référence au bénéfice de campagne dans « le cas de service militaire ».

Le II de cet article précise enfin que les deuxième et troisième alinéas du c) de l'article L. 12 sont abrogés. Ces dispositions sont relatives aux fonctionnaires agents féminins ayant servi en qualité d'infirmières pendant les deux conflits mondiaux, les campagnes d'Indochine ou de Corée, ainsi que la bonification accordée aux fonctionnaires demeurés dans les régions envahies en 1914-1918 et aux agents des postes et télécommunications ayant servi en temps de guerre à bord des navires cabliers, ainsi que la bonification aux déportés politiques.

Le III de cet article repousse de deux ans l'âge limite auquel les militaires ont droit à la bonification maximale de cinq annuités.

Le IV de cet article prévoit enfin la coordination du nouvel article L. 12 avec les dispositions prévues, au terme de l'article 32 du présent projet de loi, pour les articles L. 13 et L. 14 du code des pensions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements à cet article :

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, cinq amendements présentés comme de nature « rédactionnelle », trois d'entre eux étant accompagnés de sept amendements identiques des membres du groupe des député(e)s communistes et républicains ;

- à l'initiative de M. Charles Cova précisant que les bénéfices de campagne en cas de service militaire comprennent « notamment les services à la mer et en outre-mer » ;

- à l'initiative du Gouvernement, un amendement proposant selon les explications formulées par le ministre de la fonction publique, de pallier les conséquences de la jurisprudence Griesmar :

« L'arrêt Griesmar a condamné la France à étendre son dispositif aux hommes s'occupant de leurs enfants. Paradoxalement, il a donc remis en cause la compensation qui existait en faveur des femmes. (...) L'amendement du Gouvernement répond au problème posé par l'arrêt Griesmar.

« Il permet de tenir compte des désavantages subis par les fonctionnaires féminins du fait de leurs éventuels accouchements au cours de leurs études. L'entrée dans la vie active a été plus tardive et le déroulement de la carrière moins favorable. En conséquence, les droits à pension sont moins élevés. Il s'agit de compenser ce désavantage par une prise en compte gratuite d'une période d'un an, couvrant le temps de la grossesse et le congé de maternité dans la constitution du droit à pension. »

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte du caractère minimal de la réforme des mécanismes de bonification prévus par le code des pensions.

En effet, elle constate que les dispositions du présent article n'aboutissent pas à une révision en profondeur de ces dispositifs et semblent davantage motivés par la contrainte que par la nécessité de revoir certains avantages dont la légitimité n'est aujourd'hui plus évidente.

La réforme essentielle que comporte le présent cet article est la modification du régime de bonification d'un an pour enfant, sous la contrainte de l'aiguillon de la justice européenne. Les autres modifications ne consistent qu'à nettoyer le code de dispositions devenues manifestement obsolètes.

A ce titre, elle rappelle les critiques formulées de manière réitérée par divers organismes de contrôle, dont la Cour des comptes, sur le bien-fondé de la légitimité et la pérennité de ces dispositifs.


Appréciation de la Cour des comptes sur les bonifications de dépaysement et les bonifications pour les personnels de l'enseignement technique

 Sur la bonification de dépaysement

Le dispositif actuel a été défini dans ses grandes lignes il y a un siècle et demi, soit à une époque où la France entendait assurer sa présence coloniale et où les moyens de transports et les modes de vie étaient sans rapport avec la situation actuelle. Depuis lors, il a été fort peu modifié dans son économie générale. Et s'il a pu un temps viser, dans un souci légitime de justice, à compenser par un surcroît de pension la pénibilité et les risques de tous ordres qui s'attachaient aux services civils accomplis à l'étranger (y compris ceux d'une espérance de vie moindre à l'âge de radiation des cadres), la situation a, en ce domaine également, profondément évolué. D'un calcul établi par le service des pensions à la demande de la Cour, il ressort en effet que les titulaires de pensions assorties de bonification pour dépaysement, décédés en 2001, avaient vu leur pension servie pendant une durée plus longue (quelque 23 ans) que celle servie à l'ensemble des pensionnés, qu'ils aient ou non bénéficié de la bonification pour dépaysement (21,4 ans).

Face à ce constat d'un système anachronique et profondément inadapté, nombreux sont les aménagements envisageables : ciblage géographique beaucoup plus strict excluant notamment les DOM et TOM, exigence d'une durée minimale significative de présence continue à l'étranger et, corrélativement, absence de toute prise en compte des temps de transport et des missions, plafonnement du nombre d'annuités susceptibles d'être acquises par un fonctionnaire au titre de cette bonification, etc.

Mais la Cour estime qu'avant d'envisager de simples aménagements aux règles actuelles, il convient de s'interroger sur le principe même du maintien pour l'avenir d'un dispositif de ce type. Y a-t-il lieu, pour l'Etat employeur, au regard des conditions actuelles d'exercice à l'étranger et des diverses mesures - indemnitaires et fiscales - prises pour faciliter cet exercice pendant la période d'activité, de consentir en outre un avantage différé sous forme de droits supplémentaires à pension ? Et, dans l'affirmative, quels sont précisément les coûts, la perte de gains ou le désagrément qui seraient compensés de façon pertinente par des droits supplémentaires à pension et qui ne le seraient pas déjà par les mesures trouvant à s'appliquer pendant la période d'activité ?

 Les bonifications pour les personnels de l'enseignement technique

Ce dispositif était adapté aux années 1960 lorsque le recrutement d'enseignants ayant eu une première expérience professionnelle dans l'entreprise privée était réservé à l'enseignement technique professionnel.

Depuis lors, beaucoup de choses ont changé. La politique très volontariste de promotion de l'enseignement professionnel a eu des conséquences majeures en matière statutaire puisque le corps des PLP créé en 1986 a été aligné par étapes successives sur celui des certifiés, d'abord en termes de rémunérations (protocole de revalorisation des corps enseignants de 1989) puis en termes d'horaires (depuis 2000, l'ensemble des professeurs de lycée professionnel, quel que soit leur secteur d'activité, assure un service hebdomadaire de 18 heures).

Outre les transformations profondes du contexte, des différences peu justifiables de traitement sont apparues dans la mise en oeuvre de cette bonification. Ainsi, seuls les lauréats des divers concours externes bénéficient de ce dispositif. En sont expressément exclus les fonctionnaires recrutés par le biais des concours internes ouverts notamment aux maîtres auxiliaires alors même que nombre d'entre eux, préalablement à leur recrutement en qualité d'auxiliaires, avaient exercé dans le secteur privé. Il en a été de même, sauf exceptions, pour les lauréats des nombreux concours spéciaux organisés au cours de ces dernières décennies pour faire face aux problèmes récurrents de recrutement constatés dans ce secteur. L'importante opération d'intégration de personnels non titulaires à laquelle il a été procédé à partir de 1984 a obéi aux mêmes règles (...).

Au-delà de ces différences de traitement de plus en plus mal acceptées et qui génèrent aussi des difficultés techniques dans les services de préliquidation, ce dispositif est surtout à l'origine d'un avantage exorbitant du droit commun dans la mesure où les années donnant lieu à bonification sont prises en compte à la fois dans la pension du régime général et dans celle du régime des fonctionnaires. Contrairement à un principe général de la législation sur les retraites, on aboutit ainsi dans les faits à la prise en compte d'une même période de travail dans deux pensions différentes.

Dans ces conditions, le maintien du statu quo paraît difficile. Ce dispositif mis en place il y a près de 40 ans paraît, eu égard aux nombreuses mutations observées dans ce secteur, dater et peu en phase avec les réalités du moment. Une généralisation de ce dispositif à l'ensemble des enseignants pouvant faire valoir une expérience professionnelle dans le secteur privé n'est guère envisageable, car elle rendrait encore plus massive l'anomalie de principe relevée ci-dessus.

Rapport public particulier avril 2003

Aussi votre commission déplore-t-elle que le toilettage effectué par le présent article n'ait pas été l'occasion d'aller plus loin :

- en rationalisant certaines des bonifications de dépaysement. Ainsi que le rappelle la Cour des comptes, le bénéfice de cette bonification devrait être attribué au regard des autres dispositifs dont bénéficient les fonctionnaires expatriés, notamment en termes de surrémunération et d'avantages fiscaux en supprimant notamment certains aspects anecdotiques comme les « délais de route ».


Les délais de route d'Alexis Léger, diplomate en Chine en 1921

Pékin, 20 mars 1921.

Mère Chérie,

L'heure est venue : je m'apprête à quitter définitivement la Chine. Je pars pour le Japon le 2 avril et m'embarquerai le 14 à Yokohama pour Honolulu, où je devrais trouver les moyens de fortune pour gagner Samoa, et, de là, les îles du Sud. Je rentrerai ensuite en France par l'Amérique, non par Suez. Je vous télégraphierai de San Francisco et de New York (...). Après quoi, je filerai droit sur Washington, où m'attendra du courrier officiel de Paris. Et puis droit sur Le Havre, par la ligne française... Je ne vous en dis pas plus long. La place n'est plus aux mots, mais à l'émotion qui m'étreint à la pensée de vous serrer cette année toutes quatre sur mon coeur.

Saint-John Perse, Correspondance.

- le réexamen de l'ensemble des bonifications du cinquième existant au bénéfice des fonctionnaires non militaires, et aujourd'hui non intégrées dans le code des pensions. Si ces avantages devaient être maintenus, et dans un souci de clarté juridique, il conviendrait de les insérer au sein de l'article L. 12 ;

- le réexamen de la bonification accordée aux professeurs d'enseignement technique, pour les raisons mentionnées ci-dessus (cf. encadré).

Enfin, votre commission s'interroge sur les contours de la réforme de la bonification pour enfant. Les fonctionnaires bénéficieront dans leur ensemble, pour leurs enfants nés avant le 1er janvier 2004, d'une bonification d'un an sous réserve qu'ils aient cessé leur activité durant une période dont les conditions seront déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Si cette période devait être une référence, avouée ou cachée, au congé de maternité, la valeur juridique d'une condition posée a posteriori et dans le seul but de faire échec au principe d'égalité prévu par la jurisprudence européenne, semblerait incertaine.

Elle constate en outre que, pour les pensions liquidées avant l'adoption du projet de loi en conseil des ministres, soit le 28 mai 2003, les conditions d'attribution de la bonification demeurent inchangées. Pour en obtenir le bénéfice, les fonctionnaires hommes devront donc recourir, s'ils n'encourent pas la forclusion74(*), aux tribunaux.

Quant à la cohérence des dispositions proposées par cet article et l'article 31 bis du projet de loi (cf. ci-après), votre commission, tout en se félicitant de ces avancées au bénéfice des femmes, formulera quelques réserves juridiques de principe.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements de précision.

Article 31 bis (nouveau)
Majoration de durée d'assurance pour accouchement

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, institue une majoration de durée d'assurance au bénéfice des femmes fonctionnaires ayant accouché.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale, cette dernière a introduit le présent article qui crée un article L. 12 bis dans le code des pensions civiles et militaires prévoyant une majoration de la durée d'assurance de deux trimestres au bénéfice des femmes fonctionnaires ayant accouché après le 1er janvier 2004 (II de l'article).

En conséquence, le présent article propose, par coordination d'insérer un article 9 ter dans le code des pensions, précisant que la présente majoration ne peut se cumuler avec la majoration prévue au 1° de l'article L. 9 lorsque celle-ci est égale à six mois ou plus.

II - La position de votre commission

M. Joseph Griesmar, magistrat, a fait valoir ses droits à la retraite à compter du 15 février 1991. Sa pension a été liquidée par une décision du 1er juillet 1991, portée à sa connaissance par une notification du 11 mai 1992. Elle a été calculée sur la seule base de ses années de services effectifs. Il a contesté ce mode de calcul et réclamé la prise en compte de trois annuités supplémentaires sur la base de l'article L. 12 b), du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui accorde aux fonctionnaires de sexe féminin une bonification pour chacun de leurs enfants au motif que, par application du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes, notamment dans le domaine des rémunérations, il avait lui aussi vocation, en tant que père de trois enfants, à bénéficier de cette bonification.

Cet avantage lui ayant été refusé, il a saisi le Conseil d'État d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ayant liquidé sa pension sans tenir compte de la bonification d'annuités.

Par décision en date du 28 juillet 1999, la juridiction de renvoi a sursis à statuer et saisi la Cour de justice européenne à titre préjudiciel des questions suivantes :

1) Les pensions servies par le régime français de retraite des fonctionnaires sont-elles au nombre des rémunérations visées à l'article 119 du traité de Rome (devenu, après modification, article 141 du traité instituant la communauté européenne) ?

Dans l'affirmative, eu égard aux stipulations du paragraphe 3 de l'article 6 de l'accord annexé au protocole n° 14 sur la politique sociale, le principe de l'égalité des rémunérations est-il méconnu par les dispositions de l'article L. 12 b) du code des pensions civiles et militaires de retraite ?

2) Dans l'hypothèse où l'article 119 du traité de Rome ne serait pas applicable, les dispositions de la directive n° 79/7 (CEE) du 19 décembre 1978 font-elles obstacle à ce que la France maintienne des dispositions telles que celles de l'article L. 12 b) du code des pensions civiles et militaires de retraite ?

En effet, il ressort que le droit communautaire doit être effectué dans la mise en oeuvre du principe d'égalité, entre les régimes de sécurité sociale et les prestations qui revêtent le caractère de rémunération ou d'accessoire de rémunération.

Dans le premier cas, des dérogations sont possibles, notamment pour « les avantages accordés en matière d'assurance vieillesse aux personnes qui ont élevé des enfants, l'acquisition de droits aux prestations à la suite de périodes d'interruption d'emploi dues à l'éducation des enfants ».

Dans le second cas, il ne pouvait initialement être établi de discrimination, puisque « chaque Etat assure l'application du principe d'égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs feminins ».

Conclusion n° 1 : les régimes d'assurance vieillesse disposent d'une marge de manoeuvre plus significative pour prendre en compte la situation des femmes ayant des enfants au regard de la retraite que les systèmes assimilés à des rémunérations continuées ou différées.

Toutefois, cette disposition initiale du traité, relative aux systèmes de retraite considérés comme reposant sur le principe du traitement continué, a été précisée par l'article 6 de l'accord du 1er novembre 1993 annexé au protocole n° 14 sur la politique sociale, qui présente dans ses deux premiers paragraphes un libellé identique comportant un paragraphe qui dispose que « le présent article ne peut empêcher un État membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par les femmes ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle.»

Conclusion n° 2 : l'interdiction d'instauration de dispositifs au seul bénéfice des femmes n'est pas absolue, puisqu'elle peut y être dérogée pour prévenir ou compenser des désavantages dans la carrière professionnelle.

La Cour, dans son arrêt, a précisé les critères lui permettant de classer tel ou tel régime dans un champ donné. Ressortent ainsi des systèmes de « traitement continué » les systèmes qui :

- affirment clairement ce caractère (cas de l'article premier du code des pensions civiles et militaires) ;

- dont les prestations sont nettement fonction du temps de service accompli et calculées sur la base du dernier traitement du fonctionnaire.

Conclusion n° 3 : les modifications engagées par cette réforme pour les retraites de la fonction publique ne suffisent pas, malgré leur ampleur, à modifier le caractère du système des pensions civiles et militaires au regard du droit européen. Ni la modification des modes d'indexation, ni la création d'une durée générale d'assurance « tout risque » ne semblent suffisantes tant que demeure, au minimum, la règle de calcul des pensions sur les derniers traitements d'activité.

La mère d'enfant biologique prend, en ce qui concerne son activité professionnelle, une place particulière avant, pendant et après la naissance. Elle lui vient au premier chef des dispositions légales relatives à la protection de la maternité, qui vont de l'interdiction d'emploi au congé minimal en passant par le congé maternité prolongé, à caractère facultatif. Mais la future mère se voit aussi appliquer des dispositions protectrices dès sa période de grossesse, dispositions qui ont une incidence restrictive sur l'activité professionnelle et interdisent que la femme enceinte soit employée à certaines tâches. Des dispositions analogues s'appliquent également durant la période d'allaitement, lesquelles peuvent avoir un effet restrictif comparable. L'aspect physiologique de la maternité soumet la femme à certaines contraintes spécifiques, dont le législateur tient compte et qui ont un impact sur la vie professionnelle.

Ces circonstances nécessairement liées à la maternité sont des raisons objectives qui, au-delà des mesures de protection particulières, justifient une compensation spécifique aux femmes. La grossesse, la naissance et la période d'allaitement sont des situations qu'un homme ne peut connaître et qui ne sauraient être assimilées à l'état d'un homme qui est père (...).

Par « aspect social de la maternité », il faut entendre toutes les dépenses et restrictions physiques, temporaires et économiques que comportent normalement l'éducation et le suivi d'un enfant. Que, pour déclencher la conséquence juridique de l'octroi de la bonification, le législateur français exige la preuve que les «enfants pour raisons juridiques» aient été élevés pendant neuf ans au moins plaide en faveur du fait que cet effort d'éducation constitue l'objet de la disposition. L'effort d'éducation est bien entendu également important pour les enfants biologiques. Qu'il soit renoncé pour ceux-ci à la preuve des années d'éducation ne peut avoir d'autre signification que la présomption du législateur selon laquelle les parents d'enfants biologiques sont en règle générale également ceux qui les élèvent. Si la bonification était exclusivement accordée pour des raisons démographiques, c'est-à-dire comme prime à la naissance d'un enfant, il n'y aurait aucune raison d'en faire également profiter les «mères pour raisons juridiques».

La Cour distingue entre l'aspect biologique lié à la maternité et l'aspect social lié à cette dernière. Seul le premier des deux aspects justifie l'existence de dispositifs compensatoires ad hoc pour les mères de famille.

Conclusion n° 4 : si une correction peut être apportée au système des bonifications pour enfant, celle-ci doit reposer sur le critère de « maternité biologique ».

Votre commission partage bien évidemment en tous points les motivations ayant conduit à adopter ces deux dispositifs en faveur des femmes ayant accouché.

Elle se bornera à formuler deux observations et deux interrogations après avoir rappelé les difficultés posées par la jurisprudence Griesmar :

- le dispositif proposé par l'Assemblée nationale suit les principes préconisés par le juge européen. A ce titre, le dispositif proposé présente de certaines garanties « d'euro-compatibilité » ;

- ce faisant, le dispositif de majoration d'assurance revient pour des raisons de droit à reconnaître un avantage pour des motifs dont les fondements ne sont pas établis. En effet, votre commission estime que c'est au titre de l'éducation qu'une compensation doit être accordée aux fonctionnaires féminins car, malgré l'évolution des mentalités, ceux-ci continuent à assurer une part majeure des contraintes inhérentes à l'éducation des enfants, ces dernières ayant à terme une incidence sur la carrière de ces salariées. En revanche, au motif de la protection de la maternité, les femmes fonctionnaires conservent au moment de l'accouchement leurs rémunération et droits à avancement ;

- ce respect intégral de la jurisprudence européenne est-il conciliable avec les principes d'égalité posés par notre Constitution ? Afin de satisfaire le critère « biologique » du droit communautaire, le dispositif retenu par l'Assemblée nationale exclut les femmes fonctionnaires ayant adopté des enfants ;

- votre rapporteur s'interroge, en outre, sur la notion « d'accouchement ». Serait-il légitime qu'un décès prématuré de l'enfant ouvre droit à cette bonification ?

Au total, elle plaidera pour une évolution à moyen terme des règles de pensions de la fonction publique, notamment les modalités de calcul des pensions, afin de rompre, au sens européen du terme, avec le critère du traitement différé. Elle constate néanmoins, qu'en l'état, cette évolution serait prématurée, du fait des modifications déjà très ambitieuses proposées par le présent projet au régime des pensions de la fonction publique.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 31 ter (nouveau)
(art. L. 73 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Coordination avec l'introduction de la notion de « catégorie active »

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de mettre en cohérence les rédactions relatives à la notion de catégories actives.

Introduit à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et social, le groupe des député(e)s communistes et républicains ayant déposé sept amendements identiques, le présent article vise à mettre en cohérence la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui propose, par souci de simplification, de remplacer à l'article L. 73 les références aux emplois classés en service actif ainsi qu'aux emplois classés dans la catégorie B par une référence unique aux emplois classés dans la catégorie active.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 32
(art. L. 13 à L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Détermination du montant de la pension

Objet : Cet article a pour objet de préciser les règles relatives à la détermination du montant de la pension.

Le présent article propose une refonte des modalités de liquidation et de revalorisation des pensions des fonctionnaires.

A cette fin, il modifie respectivement :

- les articles L. 13 et L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite relatifs aux règles de liquidation de la pension ;

- les articles L. 15 et L. 16 relatifs à leur revalorisation ;

- l'article L. 17 relatif au minimum de pension attribué au fonctionnaire.

 Articles L. 13 et L. 14 : les conditions de liquidation

a) Le droit en vigueur

Les articles L. 11 et L. 12 du code des pensions déterminent la nature des annuités liquidables : il s'agit, d'une part, des services retenus dans la constitution du droit à pension et auxquels sont ajoutés, le cas échéant, les « bénéfices d'études » ; il s'agit, d'autre part, des bonifications prévues par le code (cf. ci-dessus) et des bonifications exceptionnelles prévues par des textes spécifiques.

L'article L. 13 prévoit que chaque annuité liquidable est rémunérée à hauteur de 2 % des « émoluments de base ».

En conséquence, le montant de la pension est égal à :
A (annuités liquibables) x E (émoluments de base) x 2 %.

Le principe général retenu par le code des pensions est que le fonctionnaire acquiert, au titre de son activité, un droit à pension au moment de son départ équivalent à 2 % de son dernier traitement de base, pour chaque année travaillée.

Ces montants peuvent être majorés et plafonnés :

- ils peuvent être majorés si le traitement de pension est trop faible. Dans ce cas, le fonctionnaire bénéficie d'un minimum de pension (cf. article L. 17 du code). Il peut être majoré au titre de divers « accessoires de pension » : majoration pour enfants, majoration des sapeurs-pompiers, indemnité de cherté de vie dans les DOM ;

- il peut être plafonné au titre des dispositions de l'article L. 14 qui disposent que le maximum d'annuités liquidables s'élève à 37,5, ce chiffre pouvant être porté à 40 du fait des bonifications.

Il ressort de la combinaison de ces dispositions que le fonctionnaire ayant accompli une carrière complète a droit, lors de son départ possible, soit à 60 ans, soit à 55 ans s'il a accompli 15 ans de « service actif », à une pension équivalant au maximum à 75 % de son dernier traitement d'activité hors prime, éventuellement majorée à 80 % si sa situation lui ouvre droit à une bonification (cf. article 31 du projet de loi).

La retraite des fonctionnaires est ainsi acquise « à taux plein » avec 37,5 annuités.

b) Le dispositif proposé

Au nom du principe d'équité posé à l'article 3 (cf. ci-avant) du projet de loi, le présent article modifie les conditions de liquidation des pensions des fonctionnaires afin de rapprocher les conditions de leurs retraites des conditions prévues pour le régime général :

- acquisition d'une retraite à taux plein au bout de 40 annuités ;

- décompte des périodes d'activité en trimestres ;

- évolution de la durée de service selon la règle posée à l'article 5 du projet de loi ;

- création d'une décote en cas de départ précoce, calculée selon les modalités en vigueur pour le régime général.

Aussi, afin de procéder à ces modifications, le présent article propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 13 du code des pensions, qui prévoit :

en son I, que la durée des services et bonifications s'exprime en trimestres et que le nombre de trimestres nécessaire pour obtenir le maximum de pension est 160 (premier alinéa), que le pourcentage maximum de pension est fixé à 75 % du traitement ou de la solde (et non plus des « émoluments ») (deuxième alinéa) et que la rémunération du trimestre est égale au pourcentage maximum divisé par le nombre de trimestres nécessaire (75 : 160 = 0,468 %, soit, converti en annuités, 1,875 %).

Les dispositions proposées pour l'article L. 14 introduisent deux notions nouvelles :

- la « durée d'assurance » (premier alinéa),

- la décote (alinéas deux à huit).

Le principe de la décote est le suivant : tout fonctionnaire ne justifiant pas de la durée d'assurance nécessaire (160 trimestres) au titre d'un ou plusieurs régimes voit sa pension minorée d'un montant de 1,25 % par trimestre manquant (6 % par annuité manquante) (deuxième alinéa du I du L. 14).

Cette disposition vise à pénaliser les fonctionnaires n'ayant pas effectué de carrière complète et qui préfèrent actuellement partir en retraite en subissant un simple abattement proportionnel au nombre d'annuités leur restant à accomplir pour justifier de 37,5 annuités.

Elle serait toutefois injuste si elle ne prenait pas en compte les durées travaillées hors de la fonction publique, puisque les fonctionnaires entrés tardivement seraient susceptibles de subir une minoration alors même qu'ils ont effectué une carrière complète.


Les polypensionnés dans la fonction publique

Deux faits peuvent être mis en évidence concernant les polypensionnés dans la fonction publique :

- leur nombre a tendance à augmenter, alors qu'ils sont stables au sein des régimes du secteur privé ;

 

1997

2001

% polypensionnés fonction publique civile

36,7

37,5

% polypensionnés tous régimes

32,2

32,4

Le pourcentage de polypensionnés atteint même 42 % dans la génération 1934.

- ils bénéficient de pensions plus faibles que les autres fonctionnaires.

Montants mensuels moyens bruts
des avantages principaux de droit direct

   

Ensemble des carrières

Carrières complètes

Carrières incomplètes

Unipensionnés civils

Hommes

2.058 €

2.202 €

1.806 €

Femmes

1.625 €

1.842 €

1.245 €

Polypensionnés civils

Hommes

1.718 €

1.756 €

1.651 €

Femmes

1.270 €

1.468 €

924 €

Source : EIR 2001 DREES.

Auparavant, les régimes de la fonction publique n'accordaient pas d'importance aux périodes passées par les fonctionnaires dans d'autres régimes du secteur privé, du fait de l'absence de décote. L'introduction de cette dernière impose désormais de considérer une nouvelle durée : la durée globale d'assurance tous régimes confondus (premier alinéa du I du L. 14).

Les modalités de calcul de la décote des fonctionnaires seront identiques à celles prévues pour le régime général, tout en restant, dans un premier temps, plus favorable dans leur montant (- 1,25 % par trimestre contre - 2,5 % pour le régime général) :

- la pension peut être liquidée avant que le fonctionnaire ne justifie du nombre de trimestres nécessaires ;

- la décote est effacée lorsque le fonctionnaire atteint la limite d'âge (l'équivalent des « 65 ans » dans le régime général).

Dans le cas où la pension est liquidée avec un coefficient de minoration, celui-ci est calculé compte tenu :

- soit du nombre de trimestres manquants à la date d'entrée en jouissance de la pension par rapport à la durée d'assurance nécessaire ;

- soit le nombre de trimestres équivalant à la durée séparant l'âge auquel la pension prend effet de la limite d'âge prévue par le grade auquel appartient le fonctionnaire concerné.

Décote applicable à un fonctionnaire sans bonification
dont la limite d'âge du grade est fixée à 65 ans

Age

Durée d'activité effectuée

Trimestres manquants

Décote

Taux de la pension liquidée

60 ans

140

20

25 %

50 %

+ 1 trimestre

141

19

24 %

51 %

+ 2 trimestres

142

18

23 %

53 %

+ 3 trimestres

143

17

21 %

54 %

61 ans

144

16

20 %

55 %

+ 1 trimestre

145

15

19 %

56 %

+ 2 trimestres

146

14

18 %

58 %

+ 3 trimestres

147

13

16 %

59 %

62 ans

148

12

15 %

60 %

+ 1 trimestre

149

11

14 %

61 %

+ 2 trimestres

150

10

13 %

63 %

+ 3 trimestres

151

9

11 %

64 %

63 ans

152

8

10 %

65 %

+ 1 trimestre

153

7

9 %

66 %

+ 2 trimestres

154

6

8 %

68 %

+ 3 trimestres

155

5

6 %

69 %

64 ans

156

4

5 %

70 %

+ 1 trimestre

157

3

4 %

71 %

+ 2 trimestres

158

2

3 %

73 %

+ 3 trimestres

159

1

1 %

74 %

65 ans

160

0

0 %

75 %

La décote est donc égale à la formule suivante :
0,75 - (n x 0,025) x 100

avec n = le plus petit des nombres résultant de la soustraction : 160 - trimestres effectués ou âge limite du grade - âge du fonctionnaire (exprimé en trimestres).

Il est enfin notable que :

- la décote n'est pas applicable aux fonctionnaires handicapés à 80 % ou mis à la retraite pour invalidité ;

- sont pris en compte, dans leur intégralité, comme dans le régime général dans la plupart des cas75(*), les trimestres travaillés à temps partiel ;

- le plafond de la décote est de 25 % car le nombre maximum de trimestres pris en compte pour cette dernière s'élève à 20.

Le II du texte proposé pour l'article L. 14 du code des pensions aménage les dispositions du I pour les militaires :

- si ceux-ci ont pour limite d'âge 55 ans lorsqu'ils sont mis à la retraite à 50 ans, le dispositif applicable est celui décrit ci-dessus ;

- si ceux-ci ne remplissent pas ces conditions, ils ressortent d'un régime ad hoc ;

- la durée minimale d'assurance est celle prévue par l'article L. 24 du code des pensions (100 trimestres pour les officiers, 60 pour les non-officiers) majorée de dix trimestres ;

- le coefficient de 1,25 % ne s'applique que dans la limite de dix trimestres.

Ainsi qu'il est créé pour le régime général, il est proposé par le III du L. 14 un mécanisme de surcote au bénéfice des fonctionnaires civils réunissant la double condition d'avoir plus de 60 ans et de justifier de 160 trimestres (durée maximale d'assurance).

Cette surcote s'élève à 0,75 % par trimestre supplémentaire plafonné à 20 trimestres (15 %) pour cinq ans d'activité supplémentaires.

 Articles L. 15 et L. 16 : base de liquidation et revalorisation des pensions

a) Le dispositif en vigueur

L'article L. 15 du code des pensions fixe la règle générale selon laquelle les émoluments sont la base de calcul pour les liquidations de pension.

Ces émoluments sont ceux ayant subi une retenue pour pension au cours des six derniers mois.

Cette disposition exclut de droit l'ensemble des primes qui constituent un élément de rémunération conséquent pour un nombre significatif de fonctionnaires.

Estimation du taux de prime dans certains métiers
de la fonction publique

Corps

Taux moyen
de primes

Secrétaires d'administration scolaire et universitaire

7,2 %

Ouvriers d'entretien et d'accueil

5,6 %

Professeurs agrégés

14,7 %

Professeurs certifiés

10,9 %

Professeurs de lycée professionnel

10,7 %

Professeurs des écoles

5,3 %

Catégorie A Trésor

50,1 %

Contrôleurs du Trésor

27,6 %

Catégorie A impôts

44,0 %

Contrôleurs des impôts

30,8 %

Commissaires de police

51 %

Commandants officiers de police

34,6 %

Ingénieurs des travaux publics

46,6 %

Techniciens TPE

28,3 %

ICNA

85,8 %

Adjoints administratifs

13,2 %

Cette disposition souffre toutefois d'un nombre d'exceptions notables.


Les conditions dérogatoires d'intégration de certaines indemnités
dans le calcul de la pension

La règle selon laquelle les primes ne sont pas prises en compte dans le calcul de la pension supporte plusieurs exceptions :

 des exceptions concédées à certains corps, notamment :

- les services actifs de police et les personnels militaires de la gendarmerie pour l'indemnité de sujétion spéciale (ISSP) depuis respectivement les lois de finances pour 1983 et 1984 ;

- les personnels de services déconcentrés de l'administration pénitentiaire pour l'indemnité de sujétion spéciale (ISS) depuis la loi de finances pour 198676(*) et la loi de finances rectificative pour 2001 ;

- les fonctionnaires des services déconcentrés de la douane (« branche surveillance ») pour l'indemnité de risque depuis la loi de finances pour 1990 ;

- les agents du ministère des finances pour l'indemnité mensuelle de technicité depuis la loi de finances pour 1990 ;

- aux bénéficiaires de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) depuis la loi n° 91-73 de janvier 1991.

 des prises en compte irrégulières

Plusieurs pratiques ont été relevées par la Cour des comptes(1) tendant à améliorer la situation de certains corps du ministère des Finances (personnels des monnaies et médailles, « indices pensions » appliqués aux comptables de la DGI, de la DGCP et de la DGDDI) hors de toute base légale. Ainsi que le note la Cour :

« Ces pratiques ont été rendues possibles par le fait que le service des pensions, placé sous l'autorité du ministre chargé du budget, considère comme s'imposant à lui toutes les décisions prises par ce ministre, fussent-elles entachées d'irrégularités.

« A l'occasion des contrôles effectués, la Cour a relevé deux séries de pratiques irrégulières bénéficiant à chaque fois des agents relevant du ministère des finances. »

Votre commission déplore profondément que la gestion des pensions par le seul ministère des finances présente un bilan désastreux (cf. exposé général), tant en termes organisationnels qu'au point de vue des principes, dès lors, de surcroît, que l'administration se considère en charge de la « vertu budgétaire ».

Ce constat renforce la proposition faite par votre commission de création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires placée sous la tutelle de plusieurs ministères, dont les ministères des affaires sociales et de la fonction publique.

(1) Rapport particulier avril 2003.

Les dispositions de l'article L. 15 posent, en outre, les fondements d'une revalorisation avantageuse des pensions liquidées.

Le code des pensions ne contient en lui-même aucune disposition consacrée à la revalorisation des pensions, la loi du 20 septembre 1948 ayant rendu inutile cette référence instituant un mécanisme dit de « péréquation automatique », la pension étant calculée en pourcentage du traitement correspondant à l'emploi occupé en dernier lieu, il varie en même temps et dans les mêmes proportions que celui-ci.

Du fait des dispositions de l'actuel article L. 15, la pension liquidée bénéficie de deux types de revalorisations :

- la première est calée sur l'évolution du point de fonction publique ;

- la seconde répercute les revalorisations consenties à certaines catégories d'agents.

En sus des dispositions favorables prévues par l'article L. 15, les retraités de la fonction publique bénéficient de la revalorisation induite par les réformes statutaires bénéficiant aux actifs, au moyen d'un tableau « d'assimilation ».

Le contenu de cette disposition a été appliqué pendant de nombreuses années avec une grande générosité :

- dans un premier temps, la jurisprudence a estimé que les bénéfices générés par la création de nouveaux échelons et grades devaient être « assimilés » à bénéfice des retraités dès lors que ceux-ci étaient accessibles à l'ensemble des fonctionnaires sous conditions d'ancienneté et ne relevaient pas d'une promotion au choix ; elle s'est ensuite durcie ;

- à partir de la mise en oeuvre des protocoles Jospin (1989) et Durafour (1991), les pouvoirs publics ont cherché à harmoniser une pratique hétérogène de l'assimilation dans un souci de plus grand respect des deniers publics.

La Cour des comptes, dans son rapport précité, dresse un constat sévère des dispositions combinées de l'article L. 15 et de l'article L. 16.


La pratique des dispositions de l'article L. 16

Ces dispositions juridiques variables dans le temps, bien que s'inscrivant globalement dans une perspective de réduction du champ d'application de l'article L. 16, sont à l'origine de différences de traitement difficilement justifiables, tant entre corps qu'à l'intérieur d'un même corps.

C'est ainsi que les retraités de certains corps de catégorie A dont les actifs ont, au terme des revalorisations Jospin et Durafour, bénéficié de revalorisations équivalentes concrétisées par l'accès à un même indice sommital, l'indice brut 966 en l'occurrence (professeurs certifiés, attachés principaux d'administration centrale et d'administration scolaire et universitaire), ont été traités de manière différente.

La plus avantageuse, celle relative aux professeurs techniques adjoints de lycée technique, peut être qualifiée de munificente puisqu'elle a donné lieu à des gains indiciaires pour tous les échelons variant, pour les derniers, entre 62 (8e) et 113 points nouveaux majorés (11e). Aucune explication n'a pu être donnée par le ministère employeur concerné sur les raisons d'une application aussi avantageuse de l'article L. 16 qui a bénéficié en 1993 à 2.000 agents.

L'hétérogénéité des traitements mis en oeuvre pour l'application de l'article L. 16 dans les exemples présentés ci-dessus ne manque pas de surprendre de même que les différences de traitement injustifiables qui en résultent. Cette situation provient d'une regrettable absence de vision d'ensemble qui est à porter au débit des administrations assurant la tutelle de ces secteurs. A l'évidence, les plans Jospin et Durafour auraient dû, en raison de leurs enjeux financiers, conduire à l'élaboration d'une doctrine de mise en oeuvre de l'article L. 16. Tel n'a pas été le cas et en dépit d'une volonté de resserrement de la générosité du dispositif, la mise en oeuvre de l'article L. 16 continue à s'opérer de manière opaque, disparate et discrétionnaire.

Source : rapport public particulier de la Cour des comptes
sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003)

L'application de cette disposition était d'autant plus contestable qu'elle donnait lieu, selon les termes mêmes de la Cour, à de véritables carrières de retraité.

Evolution des indices applicables aux personnes de divers corps
(1970-2002)

Corps

1970

1980

1990

2002

Commissaire de police

516

596

684

744

Inspecteur de police

402

459 (+ 14 %)

529 (+ 15 %)

598 (+ 13 %)

Sous-brigadier

324

372

448

479

APAC 1ère classe

683

723 (+ 6 %)

723 (0 %)

745 (+ 3 %)

AASU 1ère classe

591

631

631

641

AAC

591

631

631

641

SASU classe normale

367

398

398

438

SASU chef de section

390

443

443

462

SASU 1I. exception.

425

478

478

513

Insp. principal impôts 2e classe

607

647

647

672

Ins. impôts

425

478

478

523

Contr. principal impôts

425

478

478

513

Contr. impôts

360

398

398

438

Agrégé classe normale

788

810 (+ 3 %)

810 (0 %)

812 (0 %)

Certifié classe normale

612

647

653 ou 668

657 ou 672

PLP

451

519

519

566

PEGC

451

504 (+ 12 %)

526 (+ 4 %)

539 (+ 2 %)

Instituteur

390

443 (+ 14 %)

510 (+ 15 %)

514 (+ 1 %)

Adjoint administratif

283

300

330

351

Commis

283

300

330

344 ou 351

Ouvrier professionnel 2e catégorie

248

278

306

324 ou 337

Technicien de l'agriculture

367

393

393

438

Technicien supérieur de l'agriculture

390

443 (+ 13 %)

443 (0 %)

488 (+ 10 %)

Source : Cour des comptes

b) Le dispositif proposé

Le dispositif proposé par le présent article pour l'article L. 15 du code des pensions procède aux modifications suivantes :

le I abandonne la notion d'émoluments et précise les conditions de liquidation de la pension : celle-ci sera équivalente à la formule énoncée ci-dessus ; le traitement de référence est celui des six derniers mois. La dérogation à cette règle en faveur des agents n'étant plus en activité du fait d'un décès ou d'un accident survenu en service est maintenue ;

le II adapte ces dispositions pour tenir compte de la situation des fonctionnaires qui ont perçu, pendant une période donnée, une rémunération supérieure à celle dont ils bénéficient en fin de carrière :

. cette période est de quatre ans dans le cas général, ce qui concerne notamment les officiers bénéficiant d'un échelon fonctionnel ;

. pendant deux ans, s'il s'agit des emplois supérieurs de chef de service, directeur adjoint ou sous-directeur d'éducation centrale, ou certains militaires.

Les dispositions prévues pour l'article L. 16 du code des pensions proposent un mécanisme pérenne de revalorisation des pensions dans la fonction publique, calé sur celui prévu pour l'ensemble des retraités du régime général (cf. ci-avant article 19 du projet de loi).

Il est toutefois notable que ces dispositions ne prévoient pas l'existence du « coup de pouce » que prévoit ledit article.

 Le minimum de pension dans la fonction publique prévu par les dispositions de l'article L. 17

a) Le dispositif en vigueur

L'article L. 17 dispose qu'une pension qui rémunère au moins 25 ans de services effectifs, à l'exclusion de toute bonification, ne peut être inférieure au traitement de l'indice 100.

Dans le cas où le fonctionnaire n'a pas accompli 25 ans, celle-ci est proratisée en rémunérant chaque année de service à hauteur de 4 % de l'indice 100 susmentionné.

En 2003, le montant du minimum de pension s'élève à 944,88 euros (brut mensuel).

b) Le dispositif proposé

La réforme proposée pour le minimum contributif dans la fonction publique vise à accroître la progressivité de ce minimum.

La base maximale de calcul, élevée à l'indice majoré 227, est atteinte après 40 années de service effectif.

Lorsque le fonctionnaire justifie d'une durée inférieure de service à 40 années, le minimum est proratisé :

- 57,5 % de l'indice susmentionné pour les 15 premières années ;

- 2,5 points pour les années supplémentaires comprises entre 15 et 30 années ;

- 0,5 point pour les années supplémentaires entre 30 et 40 ans.

Il est en outre notable que les bénéfices de campagne et bonifications prévus pour les militaires sont intégrés dans le décompte de la période. Il est prévu que le minimum garanti de pension est revalorisé comme les prix.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, à cet article, plusieurs amendements :

- à l'initiative du Gouvernement, un amendement maintenant le bénéfice du minimum garanti, au prorata de la durée des services effectifs, dans le cas des fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité, auxquels la condition de quinze ans de services n'est pas opposable ;

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement exonérant la pension de réversion de la décote si la pension n'a pas été liquidée du vivant de l'ayant droit ;

- un amendement rédactionnel à l'initiative du rapporteur et sept autres amendements rédactionnels identiques présentés par les membres du groupe des député(e)s communistes et républicains.

III - La position de votre commission

Les dispositions contenues dans le présent article constituent le coeur de la réforme des pensions des fonctionnaires, en ce qu'elle pose un double alignement :

- la durée d'activité sera à l'horizon 2008 égalisée. Les salariés des secteurs public et privé bénéficieront d'une retraite pleine et entière sous la condition d'une même durée de cotisation (160 trimestres) ;

- un mécanisme de revalorisation équivalent et équitable indexé sur l'évolution de l'inflation.

Votre commission constate que demeurent trois divergences entre régimes du public et régimes du privé. En contrepartie de la non-prise en compte des primes et de l'absence de régimes complémentaires obligatoires, les fonctionnaires bénéficient d'un « taux plein » et d'une base de calcul différents :

- un « taux plein » de liquidation s'élevant à 75 % du dernier traitement contre 50 % au régime général ;

- une base de liquidation constituée du dernier traitement d'activité et non par une référence à un salaire moyen d'activité constitué des 25 meilleures années (régime général).

Le projet de loi (cf. article 52) compense en partie l'inéquité que constituait la non-prise en compte des primes dans les régimes de fonctionnaires. Ce faisant, elle introduira sans doute la nécessité de revoir sinon le taux de liquidation, du moins la base de calcul des pensions des fonctionnaires, base suscitant par ailleurs des abus.

Votre commission souligne enfin l'extrême progressivité de la réforme. En effet, au terme de l'article 45, entreront en vigueur, dans leur régime de croisière :

- la décote entre 2006 et 2020 ;

- la réforme du minimum entre 2003 et 2013.


Les abus liés à la règle des six mois

La plupart des fonctionnaires atteignent la rémunération maximale prévue par le grade dont ils relèvent. Les agents entrés tardivement dans la fonction publique, ou ayant interrompu leur carrière bénéficient d'avancements tardifs.

Toutefois, certains ministères pratiquent une politique de promotion tardive permettant à l'agent de bénéficier d'une pension accrue sans pour autant en assumer le coût budgétaire (les pensions relèvent des charges communes).

Fréquence des promotions des personnels civils
intervenues dans les 12 mois précédant la radiation des cadres en 2001

Ministères

Nombre de promotions obtenues entre 6 et 7 mois avant la radiation des cadres

Nombre de promotions obtenues entre 7 et 12 mois avant la radiation des cadres

Total

Nombre total
de retraités

Economie et finances

507

14,4 %

296

8,5 %

22,9 %

3.503

Education nationale

928

3,1 %

1.558

5,3 %

8,4 %

29.712

Equipement et logement

90

8,0 %

131

7,3 %

15,3 %

1.814

Intérieur

1.125

23,0 %

422

8,5 %

31,5 %

4.947

Justice

33

2,9 %

91

8,1 %

11,0 %

1.139

La Poste

954

16,0 %

1.347

22,8 %

38,8 %

5.917

France Telecom

247

8,6 %

456

16,0 %

24,6 %

2.885

Anciens combattants

16

41,0 %

3

7,7 %

48,7 %

39

Défense

132

19,8 %

71

40,7 %

30,5 %

668

Aviation civile

26

20,0 %

3

2,3 %

22,3 %

129

Recherche

175

16,0 %

54

5,0 %

21,0 %

1.089

Autres

77

7,5 %

90

8,7 %

16,2 %

1.033

Total

4.310

8,2 %

4.530

8,6 %

17,0 %

52.880

Source : service des pensions.

Lire ce tableau : en 2001, sur les 4.947 fonctionnaires partant en retraite, 31,5 % avaient obtenu une majoration de traitement dans l'année précédente.

Ce syndrome est comparable dans la fonction publique territoriale.

La réforme de la base de calcul des pensions pourrait, en partie, dissuader l'administration employeur de pratiquer de telles promotions si elle devait en supporter le coût pendant une partie significative de la période d'activité du fonctionnaire.

Le dispositif proposé a omis de reprendre une disposition figurant dans le code des pensions, relative à l'application de la règle des six derniers mois aux personnels à temps partiel, que votre commission vous proposera de réintroduire par amendement.

Constatant qu'il n'était pas possible de modifier l'ensemble des paramètres dès à présent, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 33
(art. L. 22 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Liquidation de la solde

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions applicables à la solde de réformes.

La solde de réforme prévue par l'article L. 7 du code des pensions est une prestation accordée aux militaires de carrière ou servant sous contrat au-delà de la durée légale et qui :

- ne remplissent pas les conditions ouvrant droit à une pension de retraite (officiers et sous-officiers de carrière) ;

- ont été réformés pour invalidité sans avoir droit à pension.

Cette solde, à jouissance immédiate, n'est servie que pendant un laps de temps égal à la durée de service qu'elle rémunère.

Son taux est forfaitaire et n'inclut en conséquence ni bonifications ni ne prend en compte la durée de service accomplie.

Il est égal à 30 % de la solde de base avec un minimum de 60 % du traitement de l'indice 100.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, coordonne les dispositions relatives à la solde de réforme avec les modifications introduites au L. 17 (garantie de pension) pour prendre en considération :

- la modification de la référence indiciaire (227 majorée au lieu de 100) ;

- le mécanisme de revalorisation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 34
(art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Conditions de liquidation immédiate des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions d'âge pour la liquidation de la pension.

I - Le dispositif proposé

a) Le droit en vigueur

A l'instar des conditions d'ouverture de droit à retraite dans les autres régimes de retraite légalement obligatoires, la pension ne peut être versée à un fonctionnaire que lorsque celui-ci atteint un âge minimum. Cet âge, en principe, est fixé à soixante ans.

Néanmoins, ce dispositif connaît des exceptions importantes, qui rendent difficile le rapprochement avec les dispositions prévues pour le régime général.

En effet, certains fonctionnaires bénéficient d'un départ précoce :

- dès l'âge de 50 ans, pour les fonctionnaires ayant accompli quinze ans de service actif et justifiant d'une bonification du cinquième77(*) ;

- dès l'âge de 55 ans, pour les fonctionnaires ayant accompli quinze ans de service effectif, dans un emploi classé en service actif ou de la catégorie B ;

- sans conditions d'âge, pour les femmes fonctionnaires ayant eu au moins trois enfants ;

- dès l'âge de 50 ans pour les fonctionnaires élus parlementaires et ayant effectué quinze ans de service antérieurement à leur élection.

D'après les chiffres disponibles pour 2001, il apparaît que près de 50 % des pensions liquidées l'étaient au bénéfice de fonctionnaires âgés de moins de 60 ans ; près de 9 % du total l'étaient au bénéfice de femmes fonctionnaires mères d'au moins trois enfants, avec un âge moyen de départ de 51,7 ans, et près de 41 % du total l'étaient au bénéfice de fonctionnaires classés en service actif, avec un âge moyen de liquidation de 54,8 années.

 Les services actifs

Dès la loi du 9 juin 1853, fut posée la règle qu'une partie des emplois de la fonction publique, qualifiés d'« actifs », permettait à leurs titulaires de bénéficier d'une jouissance anticipée de leur pension de retraite. Alors que l'âge légal de départ était fixé à soixante ans (et 30 ans de service), il ne fut requis des personnels classés en catégorie active que vingt-cinq années de service, dont quinze dans la partie active, pour entrer en jouissance de leur pension dès l'âge de 55 ans.

Depuis la loi du 31 mars 193278(*), les emplois classés en catégorie active, dénommés emplois de catégorie B, sont définis par décret et sont censés rassembler les emplois « présentant un risque particulier et des fatigues exceptionnelles ».

Certains fonctionnaires civils, classés en catégorie B, se sont en outre vu reconnaître par différents textes le bénéfice d'une bonification du cinquième, proche de celle ouverte au bénéfice des militaires, leur permettant ainsi de faire liquider leur pension à un âge compris entre 50 et 55 ans (cf. ci-dessus).

 Les femmes ayant élevé trois enfants

Les dispositions de l'article L. 24 du code des pensions trouvent, à l'instar de la bonification d'un an par enfant, leur origine dans les législations natalistes des années 20.

La loi du 14 avril 1924 ouvrait un droit à pension pour les mères d'au moins trois enfants et ayant accompli au moins quinze années de service, calculé au prorata des années effectuées, la législation alors en vigueur exigeait des fonctionnaires une durée de service de vingt-cinq ans.

Cette disposition fut élargie par la loi du 30 mars 1928 qui a supprimé cette condition d'âge, et a, en outre, ouvert le droit à une pension à jouissance immédiate au bénéfice des femmes fonctionnaires atteintes elles-mêmes, ou leur conjoint, d'une infirmité ou d'une maladie incurable.

Cette disposition généreuse permet aux seules femmes de liquider leur pension :

- soit à un âge très jeune, inférieur à 40 ans, mais bénéficiant d'une pension plus modeste ;

- soit à un âge compris entre 50 et 60 ans, les femmes ayant eu trois enfants bénéficiant ainsi d'une faculté de départ plus précoce.

Cette disposition pose aujourd'hui deux difficultés :

- un coût élevé pour les finances publiques, dès lors qu'il s'agit de verser des rentes viagères sur de longues périodes ;

- une incompatibilité de cette disposition, réservée aux femmes, au regard des dispositions communautaires précédemment évoquées.

b) Le dispositif proposé

Le présent article propose de réécrire partiellement l'article L. 24 du code des pensions.

Le 1° du I concerne les règles de liquidation. Celles-ci sont fixées à 60 ans, sauf pour les fonctionnaires justifiant plus de quinze ans de services actifs (55 ans).

Le 2° du I introduit une condition nouvelle pour la mise à la retraite pour invalidité. Celle-ci n'intervient que dès lors qu'aucun reclassement n'a pu être effectué.

Le II abroge les dispositions relatives au droit, pour une femme gravement malade ou invalide ou dont le conjoint est lui-même malade ou invalide, de partir en retraite sans condition de durée. Ce droit est en effet étendu au fonctionnaire sans distinction de sexe (III de l'article) sous la réserve qu'il ait effectué quinze années de service.

Le IV modifie les dispositions relatives aux militaires, en détaillant la situation réservée aux non-officiers, pour lesquels aucune précision n'était inscrite antérieurement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Cova, elle a adopté, malgré un avis défavorable du Gouvernement, un amendement prévoyant de compléter le II de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite par un 3° prévoyant la validation législative des dispositions figurant à l'article R. 64 du code des pensions (chapitre V du titre VII, intitulé droits des personnels militaires féminins, officiers ou assimilés aux avantages accordés aux personnels féminins).

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté un amendement ouvrant la faculté, pour le militaire, et sous réserve qu'il ait accompli 15 ans de services, de liquider sa pension si son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable.

III - La position de votre commission

Votre commission, qui approuve les précisions introduites par le présent article au régime de liquidation des pensions des fonctionnaires, se bornera à regretter le statu quo retenu pour la disposition prévoyant un droit à jouissance immédiate de leurs pensions pour les mères de trois enfants ; le principe d'égalité, posé par le droit européen, aurait dû conduire, à l'instar d'autres dispositions prévues par le texte (bonification et réversion), une extension de ce dispositif aux hommes.

Votre commission vous propose de ne pas retenir la première des modifications introduites par l'Assemblée nationale qui est d'ordre réglementaire et, de surcroît, comme l'a souligné le ministre dans son avis en séance publique à l'Assemblée nationale, contraire au droit européen.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 35
(art. L. 25 à L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Conditions de liquidation différée des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles la jouissance de la pension est différée.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, porte nouvelle rédaction des articles L. 25 à L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite.

 Article L. 25

L'article L. 25 précise les conditions d'âge auxquelles le fonctionnaire doit satisfaire pour entrer en jouissance de sa pension.

En effet, comme il a été vu à l'article 34, l'âge normal de départ en retraite pour les fonctionnaires est de 60 ans. L'article L. 24 du code des pensions prévoit un certain nombre d'exceptions (cf. ci-avant). Pour les fonctionnaires ne relevant pas de ces exceptions, le droit à pension est constitué après quinze années de service, mais la jouissance de ce droit est différée jusqu'à l'âge prévu par l'article L. 25.

Le texte proposé par le présent article pour l'article L. 25 du code des pensions prévoit :

- la même condition d'âge que celles précédemment fixées par la rédaction en vigueur de l'article L. 25, à savoir 60 ans pour les fonctionnaires ne ressortant pas des exceptions susmentionnées ;

- pour les officiers de carrière, l'âge de 50 ans ;

- l'âge de 50 ans également pour les officiers radiés des cadres pour raisons disciplinaires s'ils ne justifient pas de 25 années de service.

L'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 25 précise que les règles de liquidation applicables sont les dispositions en vigueur au moment de la mise en paiement.

Le dernier alinéa, pour sa part, précise que, par analogie aux mécanismes des salaires portés aux comptes du régime général, le traitement ou la solde de référence pour le calcul de la pension sont revalorisés conformément aux dispositions de l'article L. 16 (indexation sur indice des prix). Cette disposition est opérante dans le cas où le fonctionnaire ne liquide pas sa pension immédiatement après sa radiation des cadres.

 Article L. 26

Cet article réaffirme la disposition prévue par l'article L. 3 du code des pensions qui subordonne la liquidation de la pension ou de la solde de réforme à la radiation des cadres. Certains cas, prévus par décret en Conseil d'Etat, peuvent déroger à la règle posée par cet article.

 Article L. 26 bis

Cet article prévoit le cas particulier de certains fonctionnaires radiés des cadres, mais poursuivant leur activité dans l'intérêt du service. Il précise que, dans ce cas, le fonctionnaire ne peut entrer en jouissance de sa pension, malgré sa radiation des cadres, qu'à la date de cessation effective de perception d'un traitement.

La rédaction en vigueur prévoyait que cette durée d'activités supplémentaires ne donnait droit à aucun complément de pension. La disposition proposée par le texte du présent article pour la dernière phrase de l'article L. 26 bis prévoit que cette durée d'activités supplémentaires donnera un supplément de liquidation, sans pour autant permettre aux fonctionnaires d'obtenir un montant de pension supérieure au taux maximal de 75 %. Il n'y aura donc pas bénéfice de surcote au titre de ces activités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 36
(art. L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Modalités de revalorisation de la rente d'invalidité

Objet : Cet article a pour objet de préciser les modalités de revalorisation de la rente d'invalidité.

Tout fonctionnaire atteint d'une invalidité imputable au service a droit, sans considération de la durée de ces derniers, à deux prestations :

- une pension proportionnelle à la durée des services qu'il a accomplis ;

- une rente viagère d'invalidité, calculée en fonction d'un pourcentage d'invalidité.

Cette prestation est doublement soumise à un minimum et un maximum.

Les dispositions du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, modifient les seules modalités de calcul de la rente viagère d'invalidité.

Son montant est traditionnellement égal au traitement de base multiplié par le pourcentage d'invalidité. Son calcul est plafonné : dans le cas où le traitement de référence dépasse le triple de l'indice prévu pour le calcul du minimum de pension, la fraction dépassant cette limite n'est comptée que pour le tiers, et si, le cas échéant, elle excède dix fois l'indice de référence, elle est alors écartée.

Le texte proposé par le présent article pour le troisième alinéa de l'article L. 28 du code des pensions vise simplement à coordonner :

- l'indice de référence, qui devient indice majoré 681, c'est-à-dire l'équivalent du triple de l'indice tenant lieu de base au calcul du minimum garanti de pension (indice 227 majoré) ;

- la modalité de revalorisation de la rente, similaire aux conditions de revalorisation des pensions prévues au nouvel article L. 16 (indexation sur l'indice des prix).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 37
(art. L. 38 et L. 39 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Droit à pension de réversion -
Mise en conformité
avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'étendre aux conjoints des femmes fonctionnaires le bénéfice de la réversion d'une pension d'ayant droit.


Ayant droit et ayant cause : les réversions dans la fonction publique

Pour mémoire, on rappellera que, dans le code des pensions civiles et militaires de l'Etat, l'ayant droit est l'équivalent de l'assuré dans le code de la sécurité sociale et l'ayant cause est son ayant droit.

Les règles relatives à la réversion dans la fonction publique diffèrent profondément des règles prévues au bénéfice du conjoint survivant dans le régime général.

En effet, le code des pensions distingue trois types d'ayants cause différents :

- la veuve d'un fonctionnaire,

- l'orphelin de fonctionnaire,

- le veuf d'une femme fonctionnaire.

 Les droits de la veuve

Pour bénéficier d'une pension de réversion, la veuve d'un fonctionnaire doit avoir été mariée avec ce dernier. Ce mariage doit, en outre, avoir été conclu plus de deux ans avant la radiation des cadres de l'ayant droit, sauf si un enfant est issu du mariage.

Le divorce ou la séparation de corps ne fait plus obstacle au bénéfice de la réversion par le conjoint survivant. Dès lors qu'il existe plusieurs épouses survivantes, la réversion est répartie entre ces dernières au prorata de la durée respective de chaque mariage.

Le montant de la réversion de l'ayant cause s'élève à 50 % de la pension de l'ayant droit décédé, à l'exception des veuves de maréchaux et amiraux de France, qui bénéficie d'un traitement plus favorable (75 % des émoluments de base servant au calcul de la solde de réserve d'un général de division au taux le plus élevé).

 Les droits des orphelins

Les orphelins mineurs d'un fonctionnaire peuvent prétendre à pension et ce, même s'ils ont été adoptés par une autre famille, et sous la réserve qu'ils aient été légalement reconnus par leur parent fonctionnaire.

Ils doivent en outre être âgés de moins de vingt et un ans, la pension étant servie jusqu'à cet âge, sauf en cas d'invalidité avérée. En règle générale, la pension versée à l'orphelin est égale à 10 % de la pension de l'ayant droit. En cas de décès de la mère, ils peuvent bénéficier en sus de la réversion de cette dernière.

 Les droits des veufs

Originellement, les dispositions de l'article L. 50 du code des pensions prévoyaient pour les conjoints d'une femme fonctionnaire une possibilité de réversion minimale sous la double condition :

- d'une condition d'ancienneté de mariage équivalente à celle requise de la veuve pour avoir droit à la réversion ;

- être en incapacité de travailler.

Le maximum de cette pension de veuf était équivalent au minimum de pension.

La loi de finances rectificative du 21 décembre 1973 a modifié cette disposition pour écarter l'obligation d'être en incapacité de travailler, et fixer le montant de la pension de réversion à un maximum de 37,5 % du traitement afférent à l'indice brut 550.

L'économie de ce dispositif appelle deux remarques :

- les règles de réversion dans la fonction publique sont favorables aux femmes de fonctionnaires du fait, d'une part, de l'absence de conditions de ressources pour la perception de la réversion et, d'autre part, de l'absence de condition d'âge pour entrer en jouissance ;

- elles sont, malgré les dispositions de loi de finances rectificative susmentionnée, beaucoup moins favorables pour les conjoints de femmes fonctionnaires, pour lesquels une condition d'âge est posée et qui n'entrent en jouissance que d'une réversion plafonnée.

Le principe d'égalité posé par les traités européens et réaffirmé par la jurisprudence, notamment pour la question des avantages familiaux, ont rendu cette disparité de situations illégales et justifié les modifications prévues aux articles 37 à 41 du présent projet de loi, proposant d'étendre au bénéfice des conjoints des femmes fonctionnaires, les avantages concédés à leurs homologues féminins.

Ainsi que le précise l'encadré ci-dessus, les droits à pension de réversion divergent profondément selon que le conjoint du fonctionnaire décédé soit un homme ou une femme.

L'application des traités européens a rendu illégale la discrimination existante au bénéfice des femmes dans le code des pensions.

Aussi le présent article propose-t-il dans son I, d'étendre aux hommes le bénéfice de la réversion dans les mêmes termes que celle dont bénéficie les épouses de fonctionnaires :

- 50 % de la pension de l'ayant droit,

- le cas échéant, 50 % de la rente d'invalidité,

- le cas échéant, 50 % de la majoration de pension pour enfants.

Le dernier alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article L. 38 du code des pensions précise en outre que la pension de réversion ne peut être inférieure au montant majoré du minimum vieillesse.

Le II du présent article prévoit la coordination des dispositions de l'article L. 39 du code des pensions qui précise les conditions requises pour avoir droit à la réversion (mariage, etc.).

A l'initiative des membres du groupe des député(e)s communistes et républicains, l'Assemblée nationale a adopté opportunément sept amendements identiques corrigeant une erreur matérielle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 38
(art. L. 40 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions de réversion et orphelins -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet de coordonner les dispositions relatives à la réversion versée au bénéfice des orphelins.

Le I de cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède, à l'article L. 40, aux coordinations rendues nécessaires par l'extension aux hommes du bénéfice de la réversion.

Les orphelins pourront bénéficier, en cas de décès ou d'incapacité de leur mère elle-même bénéficiaire de la réversion, de la pension de réversion dont elle bénéficiait.

Les modifications rédactionnelles permettront de prendre en compte les situations où l'ayant droit sera le mari, la notion de « pension de veuve » étant abrogée par ce texte.

Le II de cet article procède à une coordination équivalente tout en supprimant la référence à la « déchéance du droit à réversion ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 39
(art. L. 49 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Droit à pension de réversion et pluralité de conjoints -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet de modifier les conditions régissant l'attribution du droit à réversion en cas de pluralité de conjoints.

Le I de cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède à une coordination en prévoyant le remplacement des références au « mari » par le mot « fonctionnaire ».

Le II modifie les conditions de transmission de la réversion en cas de décès de l'un des bénéficiaires.

Dans le dispositif en vigueur, lorsque l'une des veuves décède, sa part est répartie entre les autres veuves. La disposition prévue par le II du présent article pour l'article L. 45 du code des pensions précise qu'en cas de décès du conjoint survivant, sa part passe, s'il y a lieu aux orphelins de moins de 21 ans, mais en cas d'absence d'orphelin, cette réversion sera « éteinte ».

Le III est de coordination, le renvoi à l'article L. 50 du code des pensions étant sans objet du fait des dispositions de l'article 42 du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 40
(art. L. 47 et L. 48 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions militaires de réversion -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'harmoniser les conditions de réversion entre fonctionnaires civils et militaires.

Le I du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, procède à l'harmonisation des dispositions relatives aux réversions en précisant que les dispositions relatives à la réversion applicables aux fonctionnaires civils sont également applicables aux militaires.

Ce faisant, il supprime la disposition dérogatoire en faveur des veuves de maréchaux et amiraux. Votre commission vous proposera de maintenir cette disposition existant au bénéfice des veuves des grands serviteurs de l'Etat.

Le II prévoit une coordination à l'article L. 48 du code des pensions.

Les présentes dispositions ont, en outre, pour objet de mettre en conformité les dispositions de l'article L. 47 du code des pensions avec les impératifs posés par les textes européens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 41
(art. L. 57 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pension ou rente provisoire d'invalidité
au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu -
Mise en conformité avec le droit communautaire

Objet : Cet article a pour objet d'étendre aux hommes le bénéfice de la réversion au titre d'un conjoint disparu.

L'article L. 57 du code des pensions précise les conditions dans lesquelles les ayants cause peuvent obtenir une pension de réversion en cas de disparition de l'ayant droit.

Les dispositions du présent article visent à procéder aux coordinations rendues nécessaires par l'extension du dispositif de réversion aux ayants droit hommes.

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement abrogeant le deuxième alinéa de l'article L. 57 du code des pensions supprimant la faculté laissée à l'orphelin de réclamer une pension provisoire en cas de disparition de la mère, ayant droit, cette disposition étant devenue inutile du fait de la réforme des réversions dans le code des pensions civiles et militaires de retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 42
(art. L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Pensions de réversion en cas de décès d'un fonctionnaire
par suite de circonstances particulières

Objet : Cet article a pour objet de modifier les régimes de réversion au bénéfice d'ayants cause de fonctionnaires tués en service.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 37 bis du code des pensions prévoit un minimum de réversion (50 % ou 10 % pour les orphelins afférents indice brut 515) supérieur au droit commun des réversions au bénéfice des ayants cause de fonctionnaires ou militaires décédés à la suite d'un acte méritant (tués en service, acte de dévouement, sauvetage de la vie d'une ou plusieurs personnes). Cette réversion est accordée quelle que soit la durée de service du fonctionnaire décédé.

Les dispositions prévues par le présent article visent à préciser ce régime.

Devenues obsolètes du fait de l'extension aux hommes du bénéfice de la réversion, les dispositions relatives à la pension de veuf (article L. 50 du code des pensions en vigueur) sont remplacées par les dispositions suivantes :

- le I reprend les dispositions prévues par l'article L. 37 bis susmentionné. Le montant de la réversion proposée est calculé en référence à l'indice 221 majoré.

Le II codifie certaines dispositions plus favorables (réversion équivalente à la pension qu'aurait perçue le fonctionnaire) régies par des textes isolés :

- en faveur des fonctionnaires des douanes de la branche de la surveillance tués au cours d'une opération douanière (article 33 de la loi de finances rectificative pour 1987) ;

- en faveur des fonctionnaires de la police nationale tués au cours d'une opération de police ou en service cités à l'ordre de la Nation (article 6 ter de la loi du 8 avril 1957) ;

- en faveur des gendarmes tués au cours d'une opération de police ou en service cité à l'ordre de la Nation ou de la gendarmerie (articles 22 et 29 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) ;

- en faveur des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire tués à la suite d'un acte de violence dans l'exercice de ses fonctions (article 68 de la loi n° 93-73 du 21 janvier 1993) ;

- en faveur des sapeurs-pompiers de Paris ou du bataillon des marins pompiers de Marseille tués dans l'exercice de leurs fonctions et cités à l'ordre de la Nation (article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990).

Le III prévoit enfin que le montant de la réversion est égal à l'intégralité du traitement du fonctionnaire si celui-ci est tué, en service, lors d'un attentat ou dans une opération militaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de son rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle.

A l'initiative de M. Richard Maillé, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant substantiellement l'économie du présent article :

- les fonctionnaires des douanes, de la police nationale et de la gendarmerie bénéficieraient, pour leur ayant cause, d'un avantage majoré, alors que le texte initial prévoyait le bénéfice de cet avantage à ces seuls fonctionnaires décédés en « opération de service » (opération douanière, policier ou gendarme cité à l'ordre de la Nation) ;

- les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire tués à la suite d'un acte de violence dans l'exercice de leurs fonctions et les sapeurs-pompiers de Paris et les marins-pompiers de Marseille, qui ont la qualité de militaires, tués en fonctions et cités à l'ordre de la Nation se trouveraient exclus de cette « codification ». En application des dispositions de l'article 48 du projet de loi qui abrogent « l'article source », ils se trouveraient de ce fait privés à l'avenir de ce dispositif.

Il élève, en outre, à 100 % du traitement ou de la solde au bénéfice des trois catégories susmentionnées lorsque le décès intervient au cours d'une opération (conditions initialement prévues pour le bénéfice de la disposition prévue au I) et non plus lorsqu'ils sont tués du fait d'un attentat, ou en opération militaire.

Votre commission, considérant que le bénéfice de ces dispositions doit être réservé aux seuls fonctionnaires tués en opération, vous proposera un amendement de rétablissement du texte proposé pour les II et III de cet article par le projet de loi initial.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 42 bis (nouveau)
Saisissabilité des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les règles de saisissabilité des pensions des fonctionnaires.

Le présent article, introduit sur proposition du Gouvernement par l'Assemblée nationale, modifie l'article L. 56 du code des pensions relatif à la saisissabilité des pensions des fonctionnaires.

Aux termes de l'article L. 56, les pensions et les rentes d'invalidité sont en principe incessibles et insaisissables, sauf :

- en cas de débet envers l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, les territoires d'outre-mer79(*) ;

- pour les créances privilégiées au sens de l'article 2101 du code civil ;

- dans les cas visés aux articles 203, 205, 206, 207 et 214 du même code.

En outre, la loi prévoit que les pensions peuvent être abandonnées par leurs titulaires.

La modification introduite par le Gouvernement vise à prévoir deux nouvelles catégories d'exceptions :

- les pensionnés condamnés à verser une indemnisation à leurs victimes suite à une infraction criminelle ;

- les pensionnés condamnés à cette même indemnisation pour complicité de crime contre l'humanité.

Le Gouvernement, par la voix du ministre de la fonction publique, a justifié en séance cet amendement en ces termes :

« Il apparaît opportun d'étendre ces exceptions au cas des indemnités dues, en application d'une décision de justice, aux victimes d'infractions criminelles. Il serait en effet inéquitable que la loi fasse obstacle à la réparation pécuniaire due aux victimes d'un crime commis par le titulaire de la pension.

« Cette mesure est d'autant plus indispensable que, dans une décision du 2 avril 2003, le Conseil d'Etat a estimé que la disposition de l'article 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite selon laquelle est automatiquement suspendue la pension due aux personnes condamnées à une peine afflictive et infamante pendant la durée de l'exécution de leur peine était privée d'effet, l'entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994 ayant fait disparaître la catégorie des peines afflictives et infamantes.

« A défaut de réforme, l'autorité administrative sera tenue de verser l'intégralité de leur pension aux fonctionnaires condamnés pénalement pour des faits graves. Cette situation est d'autant moins acceptable qu'elle n'a pas d'équivalent dans les autres régimes.

« Aussi l'amendement permet-il aux juridictions d'ordonner la saisie de la pension pour les infractions les plus graves.

« Par ailleurs, cet article additionnel prend en compte le cas particulier des condamnations civiles prononcées à l'encontre des personnes qui se sont rendues coupables de crime ou de complicité de crime contre l'humanité. L'extrême gravité de ces agissements justifie que la retenue permettant d'assurer le paiement des dommages et intérêts dus aux victimes ou à leurs ayants droit puisse porter sur la totalité de la pension. Par souci de constitutionnalité, l'article réserve toutefois le versement d'un minimum de subsistance, égal au tiers du minimum garanti, tel qu'il est fixé à l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

« L'amendement précise que les dispositions de cet article additionnel s'appliquent dès la publication de la présente loi, pour des raisons d'ordre public. »80(*)

Votre commission s'interroge sur le caractère spécifique de l'article 42 bis.

En effet, la modification de l'article L. 56 ne met pas en cause la validité d'une règle exorbitante du droit commun, à savoir des conditions de protection particulière pour les pensionnés de la fonction publique, dont ne bénéficient ni les retraités du régime général, ni les salariés, ni les fonctionnaires pour leurs traitements.

A ce stade, votre commission préconise un alignement des conditions de saisissabilité des pensions des fonctionnaires sur le droit commun, c'est-à-dire l'article L. 355-2 du code des pensions.

Toutefois, elle s'interroge sur la pertinence d'instaurer une règle spécifique de saisie en vue d'indemniser les victimes de crimes, et notamment de crimes contre l'humanité, en maintenant la rédaction actuelle de cet article.

A titre conservatoire, votre commission propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 42 ter
Gestion interministérielle des pensions

Objet : Cet article vise à placer la gestion des pensions civiles et militaires de l'Etat sous la tutelle conjointe des ministères en charge de la fonction publique, des affaires sociales et du budget.

Le rapport de la Cour des comptes sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat met en évidence les limites d'une « organisation éclatée et lourde » de la gestion des pensions.

La cour constate en effet que « l'attribution des pensions de fonctionnaires de l'Etat à leurs bénéficiaires repose sur une organisation ancienne complexe, faisant appel à la coopération d'un grand nombre d'unités administratives, sans que s'exerce sur elles une autorité de conception et de commandement.

« Cette organisation n'est pas une simple modalité pratique d'administration du régime des fonctionnaires. Elle a pour une large part son fondement dans les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite. »

En pratique, la gestion des pensions est éclatée entre :

- la gestion du dossier pendant la carrière du fonctionnaire par le ministère de l'emploi ;

- la concession et la liquidation de la pension par le ministère des finances.

En proposant une triple tutelle sur la gestion des pensions, votre commission vise à favoriser, par une coopération interministérielle poussée, l'amélioration de la gestion des pensions des fonctionnaires.

Aussi vous propose-t-elle d'adopter le présent article additionnel rétablissant l'article L. 60 du code des pensions, dans une rédaction prévoyant cette tutelle conjointe.

Votre commission vous propose, par voie d'amendement, d'insérer un article additionnel.

Article additionnel avant l'article 42 ter
Création d'un établissement public
chargé de la gestion des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article additionnel vise à créer, à partir de 2006, un établissement public chargé de la gestion des pensions civiles et militaires de l'Etat.

Dans son rapport public particulier précité sur les pensions civiles de l'Etat, la Cour des comptes a mis en avant les limites de la gestion actuelle des pensions des fonctionnaires.

En effet, elle constate que cette gestion se caractérise par des insuffisances majeures :

« - l'organisation éclatée et lourde caractérisée par la juxtaposition des niveaux d'instruction et un empilement de contrôles formels assurés dans des services imprégnés par une culture d'examen exhaustif de dossiers accompagnés de leurs pièces justificatives sur support papier ;

« - un système informatique déficient qui reproduit les incohérences de la chaîne de traitement des pensions liées à l'éparpillement des responsabilités ;

« - des coûts de gestion mal cernés et une productivité médiocre liés au fait que l'Etat n'a jamais cherché à rationaliser cette activité de production de masse en s'inspirant par exemple des techniques employées par des organismes de retraite français. »

Votre rapporteur déplore particulièrement la faible efficacité des services de l'Etat que la Cour présente en ces termes :

« Des indications générales peuvent être tirées d'un rapprochement avec le régime générale de l'assurance vieillesse, étant noté que ce dernier est organisé de manière différente (gestion par une caisse nationale et des caisses régionales, existence d'un compte individuel par assuré dont la gestion informatique est centralisée...). Ainsi, 13.000 agents environ (soit un peu plus du triple) sont employés par le régime général pour couvrir 16 millions d'actifs (soit 7 fois plus), liquider 518.000 nouveaux dossiers (soit 5 fois plus) et assurer le paiement de quelque 9,2 millions de retraités (soit 7 fois plus). Ces données tendent à mettre en évidence le niveau d'efficience médiocre qui caractérise la gestion des pensions des fonctionnaires.

« Ce constat ne saurait surprendre, tant les causes, analysées dans les chapitres précédents, sont nombreuses et patentes.

« Les indications partielles réunies à partir d'enquêtes plus détaillées lorsqu'elles ont été possibles révèlent en outre des écarts très sensibles par rapport à ces données « moyennes ».

« Ainsi, alors qu'en 2001 le service des pensions a attribué 37.400 pensions sur la base de dossiers préparés par les 970 agents du ministère de l'éducation nationale, soit un ratio de 38,6 dossiers par agent, il a attribué 26.900 pensions sur la base de dossiers préparés par les 1.000 agents du ministère de la défense, soit un ratio de 26,9. Au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, les chiffres équivalents sont de 580 dossiers pour 22 agents, soit un ratio de 26,4.

« Au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les données par direction font apparaître des variations très fortes d'une direction à l'autre, sans que les causes de ces écarts aient pu être expliquées par les directions concernées. »

L'organisation de la gestion des pensions est un enjeu de toute première importance, à l'heure où la transparence est devenue une exigence quasi constitutionnelle.

L'impossibilité à identifier les coûts de gestion devient, selon les termes mêmes de la Cour, « un obstacle à l'application de la loi organique relative aux lois de finances d'août 2001 (LOF). L'article 21 de la loi dispose que « les opérations relatives aux pensions » sont, « de droit, retracées sur un compte unique d'affectation spéciale ». Ces opérations devraient en toute logique inclure, en charges, les frais de gestion du régime. Mais ces dispositions sont inapplicables en l'état car force est de constater qu'aucun des « services distincts » participant à cette gestion ne dispose aujourd'hui des moyens de connaître ses coûts ».

Fort de ce constat, votre commission propose d'insérer quatre articles au sein du code des pensions, qui jettent les bases d'une réforme ambitieuse de la gestion des pensions des fonctionnaires afin d'en assurer la transparence et l'efficacité pour un coût raisonnable pour le contribuable.

L'article L. 60-1 nouveau prévoit la création d'un établissement public sous la triple tutelle des ministres en charge de la fonction publique, de la sécurité sociale et du budget et qui est compétent pour la gestion des pensions.

Cette compétence s'étend à l'ensemble des aspects de cette gestion : mise à jour des dossiers, instruction des demandes, concession des pensions et opérations de paiement.

En outre, il assure l'information des fonctionnaires sur leurs droits à retraite.

L'article L. 60-2 nouveau prévoit ses organes directionnels : un conseil d'administration et un directeur général.

L'article L. 60-3 nouveau énumère, par renvoi à l'article L. 61, les ressources de l'établissement qui lui viennent de l'Etat ou d'autres régimes (compensation), étant précisé qu'il ne perçoit directement aucune cotisation. Cet article prévoit en outre le statut de ses personnels (détachés de leur administration centrale, contractuels).

L'article L. 60-4 nouveau prévoit que les comptes de l'établissement qui, en toute transparence, rassemblent les sommes versées au titre des pensions, sont retracés dans le compte prévu à cet effet par l'article 21 de la loi organique précitée.

Le présent article additionnel prévoit que seront fixées par décret en Conseil d'Etat les modalités d'intégration du service de l'Etat chargé de la gestion des pensions.

Afin de demeurer en cohérence avec les dispositions prévues à l'article L. 61 du code des pensions et de faciliter une mise en oeuvre progressive, le présent article prévoit deux ans de transition (1er janvier 2006).

Votre commission vous propose d'insérer, par voie d'amendement, cet article additionnel.

Article 42 ter (nouveau)
Financement des pensions des fonctionnaires

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser la nature des ressources permettant le financement des pensions des fonctionnaires civils et militaires.

A l'initiative particulièrement opportune de sa commission des Finances saisie pour avis, sous-amendée par son rapporteur général, l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel modifiant la rédaction de l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui précise, dans sa rédaction actuelle, que les agents supportent une retenue de 7,85 % sur leur traitement.

Cette nouvelle rédaction vise à identifier clairement les sources de financement des pensions civiles et militaires de l'Etat :

- la part « contributive » des fonctionnaires et de l'Etat employeur ;

- la part relevant d'une subvention d'équilibre ;

- la part relevant des transferts (compensations éventuelles).

Elle renvoie, de fait, au pouvoir réglementaire, comme c'est le cas pour le taux des cotisations sociales, le taux de la retenue sur le traitement des agents.

Votre commission partage en tout point l'initiative de la commission des Finances de l'Assemblée nationale qui vise à mieux identifier des flux financiers aujourd'hui très opaques.

Elle vous proposera de retenir une rédaction plus proche de l'amendement initial de la commission des Finances :

- en rétablissant la distinction entre ce qui relève d'un effort contributif et ce qui relève de l'équilibrage des régimes par une subvention ;

- en ne retenant en revanche la notion de cotisation que pour les seuls fonctionnaires, l'Etat, qui ne s'assujettit pas lui-même à des prélèvements obligatoires, versant une « contribution ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 43
(art. L. 84 à L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Cumul emploi-retraite pour les fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de modifier les règles régissant les cumuls de pension dans la fonction publique.

I - Le dispositif proposé

Les règles en vigueur (articles L. 84 à L. 87 du code des pensions) en matière de cumul de pension dans la fonction publique appelaient une clarification.

Le code des pensions distingue, en effet, deux cas de cumul : cumul de pension et d'un revenu d'activité et cumul de pensions acquises au titre d'une même période.

 Le cumul d'une pension avec un revenu d'activité

L'article L. 86 en vigueur interdit aux fonctionnaires n'ayant pas atteint la limite d'âge dans le corps auquel ils appartenaient de cumuler une pension avec une rémunération d'activité provenant d'une « collectivité publique »81(*). En outre, cette activité ne pouvait être exercée dans l'ancienne administration employeur.

Cette interdiction ne souffrait que trois exceptions :

- les invalides titulaires d'une pension acquise à ce titre ;

- les titulaires de revenus d'activité dont le montant est faible (inférieur à 25 % du montant de leur pension) ;

- les sous-officiers dont la pension annuelle rémunère une durée de service inférieure à 25 ans.

 Le cumul des pensions acquises au titre des mêmes périodes d'activité

L'article L. 87 du code des pensions interdit par principe le cumul de plusieurs pensions acquises au titre d'une même période d'activité soit dans plusieurs collectivités publiques soit dans une collectivité publique et un organisme privé.

Dans le cas où ce cumul serait contrasté, suite notamment à une déclaration des retraités, la fraction de la pension de l'Etat représentative de la période doublement rémunérée dans l'autre pension de retraite est suspendue.

Les dispositions en vigueur encourent plusieurs critiques sérieuses

La définition des collectivités publiques prévue à l'article L. 84 du code des pensions a fait la double preuve de son incohérence (cf. commentaire ci-dessous) et de son obsolescence (le dispositif n'a pas été mis à jour et ne comprend pas, dans sa liste, les régions ou les cas d'activité internationale82(*)).

Le texte proposé par le présent article pour les articles L. 84 à L. 86-1 du code des pensions simplifie ce dispositif autour de trois axes :

- suppression de l'essentiel de l'interdiction de cumul de pensions acquises au titre d'une même période d'activité ;

- simplification des règles de cumul emploi-retraite ;

- mise en cohérence de la liste des collectivités publiques prévue à l'article L. 84.

 Les modifications de l'article L. 84

Le présent article supprime les dispositions de l'article L. 84 en vigueur, relative à la définition des collectivités publiques. Ces dispositions sont renvoyées à l'article L. 86-1 nouveau.

Il précise ensuite :

- que l'article L. 161-22 (cf. article 9) du code de la sécurité sociale n'est pas applicable aux personnes relevant du code des pensions ;

- que le cumul d'une pension avec des revenus d'activité est possible dans les conditions fixées aux articles L. 85, L. 86 et L. 86-1 (cf. ci-dessous).

 Les modifications de l'article L. 85

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 85 substitue aux dispositions en vigueur de cet article (perte définitive de la pension en cas de fraude) la fixation des règles du cumul entre revenu d'activité et pension :

- ce revenu ne doit pas être supérieur à 30 % du montant brut de la pension ;

- si un excédent est contracté, il est déduit de la pension après application toutefois d'un abattement équivalent à la moitié du minimum de pension.

 Les modifications de l'article L. 86

Les dispositions actuelles de cet article qui traite des règles du cumul (cf. ci-dessus) sont remplacées par des exceptions aux limites de cumuls équivalentes à celles prévues par les 1°, 2° et 3° de l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale (artistes et interprètes, activité intellectuelle, activité juridictionnelles, consultatives ou délibératives) (I de l'article L. 86 nouveau).

Sont, en outre, reprises les exceptions prévues initialement en faveur des titulaires de pensions allouées pour invalidité.

L'exception prévue en faveur des sous-officiers est étendue à l'ensemble des non-officiers ne justifiant pas de 25 années de services ou n'ayant pu poursuivre leur carrière en raison de la limite d'âge lors du service applicable à leur corps.

 Les modifications de l'article L. 86-1

L'actuel article L. 86-1 du code des pensions reprenait les dispositions introduites par l'article 3 de l'ordonnance du 30 mars 1982, subordonnant le service d'une pension à la cessation d'activité dans la dernière collectivité employeur du fonctionnaire. La nouvelle rédaction de cet article arrête la liste des collectivités anciennement prévue par l'article L. 84.

L'ancienne liste souffrait de plusieurs incohérences :

- la liste des EPIC fixée par le ministre des finances (2° du L. 84) n'obéit, selon la Cour des comptes à aucune logique ;

C'est ainsi que l'établissement public d'aménagement de la défense (EPAD) figure sur la liste, mais ce n'est le cas d'aucun des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles. Des organismes appartenant clairement à la sphère publique tels que GIAT industries, l'Imprimerie nationale ou l'établissement français du sang ne sont pas non plus inclus dans la liste des organismes soumis aux règles de cumul.

Dans la pratique, le classement de ces organismes est une source supplémentaire d'incohérence : du fait des délais écoulés entre leur création ou leur transformation et la publication du décret spécifique d'assujettissement, la législation sur les cumuls ne peut être immédiatement appliquée. Ainsi, alors que la transformation de la nature juridique de la Poste et de France télécom est intervenue en 1990, la publication des décrets classant ces organismes dans la liste prévue par l'article L. 84-2° n'est intervenue qu'en mars 1992 (décret n° 92-235 du 11 mars 1992).

- l'impossibilité à appliquer avec cohérence le critère prévu par le 3° (organismes dont la moitié du budget de fonctionnement est alimentée par des fonds publics), du fait de la difficulté à séparer nettement fonctionnement et investissement. En outre, cette distinction s'appuyant sur une base mouvante par définition, aboutirait à incluse puis exclure certains organismes d'une année sur l'autre ;

- l'exclusion de certains organismes chargés d'une mission de service publique et non frappé par le critère ci-dessus, notamment les cliniques PSPH83(*).

Le texte proposé par le présent article répond à l'essentiel de ces critiques puisqu'il retient :

- l'ensemble des administrations de l'Etat et établissement public, hors EPIC ;

- l'ensemble des collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

- les établissements de soins sociaux ou médico sociaux84(*).

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 44
(art. L. 37 bis, L. 42, L. 68 à L. 72 et L. 87
du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires

Objet : Cet article a pour objet d'abroger des dispositions obsolètes du code des pensions.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit l'abrogation de plusieurs dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraites :

- l'article L. 37 bis, dont les dispositions sont intégrées dans l'article 50 (cf. article) ;

- l'article L. 42, devenu inutile du fait de la modification de l'article L. 40 (cf. article) ;

- les articles du chapitre Ier du titre Ier du livre II relatif aux droits à pension d'invalidité des fonctionnaires invalides par faits de guerre et de leurs ayants cause, l'exposé des motifs les considérant obsolètes ;

- le premier alinéa de l'article L. 87, du fait de la réforme du cumul emploi retraite dans la fonction publique.

Votre commission a ajouté à cette énumération l'abrogation des dispositions des articles L. 58 et L. 59 du code des pensions.

L'article L. 58 prévoit la suspension du droit à pension pour les raisons suivantes :

- révocation avec suspension des droits à pension ;

- perte par déchéance totale ou partielle de l'autorité parentale pour les seules veuves et les femmes divorcées ;

- condamnation à la destitution prononcée par application du code de justice militaire ou maritime ;

- condamnation à une peine afflictive ou infamante pendant la durée de la peine.

L'article L. 59 prévoit encore la suspension du droit à pension d'agents révoqués ou mis à la retraite d'office pour :

- avoir été reconnus coupables de détournement soit de deniers de l'Etat, des départements, des communes ou établissements publics, soit de dépôts de fonds particuliers versés à sa caisse ou de matières reçues et dont l'agent avait compte ;

- avoir été convaincus de malversations relatives à son service ;

- pour s'être démis de leurs fonctions à prix d'argent ou à des conditions équivalant à une rémunération en argent ou s'être rendus complices d'une telle démission, lors même que la pension ou la rente viagère aurait été concédée ;

-  des faits qui auraient été de nature à entraîner la révocation ou la mise à la retraite d'office, lorsque les faits sont révélés ou qualifiés après la cessation de l'activité.

Il est notable que, dans ce dernier cas, un arrêté conjoint du ministre compétent, du ministre des finances et, pour les fonctionnaires civils, du ministre chargé de la fonction publique peut relever l'intéressé de la suspension encourue.

Votre commission constate :

- que ces dispositions sont pour une part obsolètes (les peines afflictives ou infamantes n'existent plus depuis 1994), contraires au droit communautaire (déchéance totale ou partielle de l'autorité parentale pour les seules veuves et les femmes divorcées) ;

- que ces sanctions constituent parfois des sanctions administratives et non pénales, applicables par le ministre en charge des finances et le ministre concerné ;

- qu'il n'est pas prévu de prescription des faits entraînant la sanction (faits qui auraient été de nature à entraîner la révocation ou la mise à la retraite d'office lorsque les faits sont révélés ou qualifiés après la cessation d'activité).

Votre commission s'interroge en conséquence sur l'articulation de ces dispositions et les principes généraux du droit pénal, qui prévoit les régimes de peines. Les délits décrits dans ces articles doivent, de l'avis de votre commission, donner lieu à des sanctions prononcées par les tribunaux et non comporter en quelque sorte des « peines accessoires ».

Elle s'interroge en outre, en parallèle à la règle de quasi-insaisissabilité des pensions, sur la portée d'une disposition pouvant être mise en oeuvre au préjudice des seuls fonctionnaires et non des retraités.

Elle s'interroge donc enfin sur l'articulation de ces dispositions avec l'esprit de la présente réforme qui visent à faire des pensionnés de la fonction publique des retraités comme les autres (déconnexion des revenus des actifs et des pensionnés, création d'une durée générale d'assurance).

Dans ce cadre, et afin d'interroger le Gouvernement sur la pertinence du maintien de ces dispositions, votre commission propose un amendement prévoyant l'abrogation de ces deux articles du code des pensions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 45
Dispositions transitoires

Objet : Cet article a pour objet de déterminer le calendrier de mise en oeuvre des réformes dans la fonction publique.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article précise les conditions de mise en lace du nouveau délai de demande de validation des services auxiliaires.

En effet, tant pour prévenir un risque d'engorgement des services que pour accorder un délai raisonnable de réflexion aux agents déjà titularisés, il est prévu que ces derniers titularisés avant le 1er janvier 2004 pourront demander la validation de leurs services auxiliaires jusqu'au 31 décembre 2008.

En revanche, pour les personnels titularisés postérieurement au 1er janvier 2004, le délai prévu par le nouvel article L. 5 du code des pensions, à savoir d'un an, s'appliquera.

Le paragraphe II prévoit le calendrier d'augmentation du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire.

Jusqu'en 2003, le nombre de trimestres nécessaires est de 150. Ce montant est relevé de deux trimestres par an jusqu'en 2008 où il atteindra 160.

L'année de référence pour déterminer le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du pourcentage maximum de pension n'est pas celle du départ effectif, mais celle où l'agent réunit les conditions d'âge nécessaires à la liquidation de sa pension.

Le paragraphe III précise les conditions d'entrée en application de la décote dans la fonction publique.

Afin d'assurer une lente progressivité à la mise en place de cette mesure nouvelle pour les fonctionnaires, le présent article propose :

- une mise en place lente de la décote entre 2006 et 2020 ;

- sur cette période, une augmentation du taux de 0,125 point par trimestre afin d'atteindre, au 1er janvier 2015, le taux de 1,25 % par trimestre, soit 5 % par an ;

- d'ici 2020, les fonctionnaires bénéficient d'une augmentation progressive de l'âge auquel s'annule la décote, pour atteindre la limite d'âge du grade en 2020.

A titre d'exemple, en 2006, lorsque la limite d'âge est de 60 ans, l'âge auquel la décote s'annule est de 56 ans. Cette augmentation se fait sur un rythme de deux trimestres par année.

Il est toutefois notable que, en sens inverse, l'augmentation de la durée totale d'assurance à l'horizon 2012, telle qu'elle résulte de l'article 5 du présent projet de loi, augmentera progressivement le nombre de trimestres nécessaires pour éviter l'application de la décote.

Le paragraphe IV précise les conditions d'entrée en vigueur des nouvelles modalités de revalorisation des pensions des fonctionnaires, afin que ceux d'entre eux qui appartenaient à un corps ou grade dont l'extinction a été décidée puissent bénéficier d'un maintien de l'application des règles en vigueur avant le 1er janvier 2004 (l'assimilation de leur pension).

Cette disposition vise particulièrement les corps chargés d'enseignement (éducation physique et sportive, professeur d'enseignement général des collèges, professeur de lycée professionnel, conseiller d'éducation ainsi que le corps des instituteurs).

Les modalités de revalorisation des pensions seront déterminées par décret en Conseil d'Etat, la réforme statutaire entraînant cette révision doit avoir lieu avant le 1er janvier 2004, et cette révision n'intervient qu'à la date de suppression du corps du grade concerné.

Le paragraphe V prévoit les conditions d'entrée en vigueur progressive de la réforme du minimum de pension prévue à l'article 32 du présent projet de loi.

Entre 2003 et 2013, le montant éliminé en quinze années de service diminue progressivement de 60% à 57,5 %, sur un rythme de 0,3 point par an.

Dans le même temps, le montant supplémentaire servi au titre des périodes comprises entre 15 et 30 ans passe progressivement de quatre points à 2,5 et pour les périodes comprises entre 30 et 40 ans, de 0,04 point à 0,5 point.

La prise en compte des bonifications prévues à l'article L. 12, à l'exception des bonifications prévues au b) (pour enfant) et c) (de campagne) sont progressivement réduites jusqu'à un maximum d'un an en 2008.

Le paragraphe VI prévoit une phase transitoire de deux années pour la mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives au cumul emploi-retraite.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement précisant, au deuxième alinéa du V, le mode de calcul du minimum garanti pour les fonctionnaires en invalidité pendant la période transitoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 45 bis (nouveau)
Coordination

Objet : Cet article a pour objet de coordonner les dispositions de la présente loi avec les dispositions prévues par la loi de modernisation sociale.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, vise à assurer la coordination du présent projet de loi avec les dispositions de la loi du 17 janvier 2002 dite « modernisation sociale » (rectification du visa à l'article L. 87 du code des pensions que comporte l'article 20 de cette loi).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 45 ter (nouveau)
Rapport sur les avancements intervenus dans les trois années
précédant la mise à la retraite

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit une série de rapports sur les avancements dont bénéficient les fonctionnaires civils et militaires des trois fonctions publiques dans les trois ans qui précèdent leur mise à la retraite.

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a introduit le présent article motivé en ces termes :

« L'amendement vise à répondre aux interrogations, voire aux craintes suscitées par l'évolution de la position du Gouvernement sur la durée de référence pour le calcul des pensions dans la fonction publique. Son intention première, en effet, était de retenir le traitement des trois dernières années ; suite aux négociations avec les partenaires sociaux, il a décidé de continuer de retenir les six derniers mois.

« Compte tenu des risques, redoutés par certains, que se perpétue la pratique des promotions dites « coup de chapeau » dans les mois précédant le départ à la retraite, la commission a adopté l'amendement qui dispose que les avancements intervenus dans les trois années précédant la mise à la retraite des fonctionnaires donneront lieu à un rapport annuel adressé aux ministres, ou conseils d'administration concernés. Il va de soi qu'il ne s'agit en aucune façon de remettre en cause le principe de calcul sur le traitement des six derniers mois. »

Le champ de l'amendement couvre l'ensemble des fonctions publiques, civile et militaire de l'Etat, territoriale et hospitalière.

Votre commission, qui a précisé sa position sur les pratiques parfois suscitées par la règle de calcul de la pension des fonctionnaires (cf. article 32) vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46
(article premier bis de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984
relative à la limite d'âge dans la fonction publique)
Maintien en activité au-delà de la limite d'âge

Objet : Cet article a pour objet d'introduire une nouvelle dérogation à la cessation d'activité du fait de la limite d'âge.

Le présent article propose d'introduire un article premier bis après l'article premier du statut de la fonction publique afin d'ouvrir une nouvelle possibilité de maintien en activité du fonctionnaire au-delà de la limite d'âge.

Les droits au recul des limites d'âge sont prévus pour l'essentiel dans la loi du 18 août 1936 modifiés à plusieurs reprises.


Les exceptions prévues par la loi du 18 août 1936
concernant les mises à la retraite par ancienneté

a) Les limites d'âge sont reculées d'une année par enfant à charge, sans que la prolongation d'activité puisse être supérieure à trois ans. Les enfants pris en compte sont ceux qui sont définis par les lois et règlements régissant l'attribution des prestations familiales, ainsi que ceux qui ouvrent droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

b) Les limites d'âge sont également reculées d'une année pour tout fonctionnaire et employé civil qui, au moment où il atteignait sa cinquantième année, était parent d'au moins trois enfants vivants, à la condition qu'il soit en état de continuer à exercer son emploi. Toutefois, cet avantage ne peut se cumuler avec celui prévu à l'alinéa précédent que si l'un des enfants à charge est atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ou ouvre droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

c) La disposition du a) ne pourra pas avoir pour résultat de retarder la limite d'âge au-delà de soixante-treize ans pour les fonctionnaires et employés civils classés dans la catégorie A et au-delà de soixante-huit ans pour les fonctionnaires et employés civils de la catégorie B.

Le premier alinéa du nouvel article premier bis du statut susmentionné prévoit que seuls sont concernés par cette possibilité de recul de la limite d'âge les fonctionnaires ne justifiant pas de la durée maximale de services admissibles en liquidation.

Le bénéfice de ces dispositions s'exerce sous réserve de l'intérêt du service et de l'aptitude physique du fonctionnaire qui en fait la demande.

Le deuxième alinéa limite à dix trimestres l'ampleur de cette dérogation ou au nombre de trimestres nécessaires pour que ce fonctionnaire atteigne la durée d'assurance lui permettant d'obtenir le pourcentage maximal de la pension.

Le dernier alinéa précise que la prolongation d'activité est prise en compte pour la liquidation des droits à pension ; il serait en effet paradoxal, ce dispositif visant essentiellement à permettre aux fonctionnaires de compléter le nombre de trimestres leur manquant afin de bénéficier d'une retraite entière, de prévoir que ces durées d'activité ne complètent pas leurs droits.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les règles de limites d'âge en cas de réformes statutaires.

Cet amendement a été justifié en ces termes par le M. le ministre de la fonction publique : « A la suite de réformes statutaires, les instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles, les préposés de La Poste et les agents d'exploitation de la distribution et de l'acheminement intégrés dans le corps des agents professionnels de La Poste qui ont accompli au moins quinze ans de services dans leur emploi d'origine classé en services actifs ont conservé la possibilité de partir à la retraite à partir de l'âge de 55 ans. Toutefois, la limite d'âge de leur nouveau corps est fixée à 65 ans. Compte tenu des articles 32 et 45 du texte, c'est cette limite d'âge qui sera prise en compte pour le calcul de la décote, ce qui peut être source d'injustices. Pour remédier à cette inégalité, nous proposons par amendement de permettre à ces agents de conserver à titre individuel le bénéfice de leur ancienne limite d'âge. Ainsi, un fonctionnaire âgé de 55 ans partant à la retraite en 2008 se verrait appliquer un âge butoir de 62 ans pour l'annulation de la décote s'il n'a pas le nombre de trimestres requis. Un agent classé en service actif et y terminant sa carrière réunissant les mêmes conditions d'âge et de durée de cotisation se verrait appliquer un âge butoir de 57 ans. »

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 47
(article 37 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat,
article 60 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
et article 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Temps partiel de droit pour l'éducation d'un enfant

Objet : Cet article a pour objet d'augmenter le nombre de quotités de travail à temps partiel pouvant être accordé aux fonctionnaires lors de la prise de congé parental.

Le présent article modifie les trois statuts de la fonction publique, fonction publique d'état, hospitalière et territoriale afin de modifier la quotité de temps partiel pouvant être accordée aux fonctionnaires faisant valoir leurs droits au congé parental.

Le dispositif en vigueur ne prévoit que l'autorisation, qui est accordée, de plein droit, d'accomplir un service à mi-temps. Les dispositions proposées par le présent article étendent le champ de ces autorisations de plein droit à trois quotités respectivement égales à 60 %, 70 % et 80 %.

Votre commission constate que la création d'une validation pour les années passées auprès des enfants rendait nécessaire l'introduction d'une plus grande souplesse au sein de ce dispositif.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les modalités de calcul de quotité de temps partiel pour les personnels relevant de statuts spécifiques.

A titre d'exemple, un enseignant certifié doit accomplir 18 heures d'enseignement par semaine. S'il opte pour une quotité de 80 %, il devra alors effectuer 14,4 heures d'enseignement, ce qui ne correspond pas aux durées normales d'un cours. Aussi, par le biais de cet amendement, ce type de situation pourra être adapté. Ces dispositions seront d'ailleurs applicables à l'article 49 relatif à la cessation progressive d'activité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 48
(article 6 ter de la loi n° 57-444 du 8 avril 1957 modifiée instituant un régime particulier de retraites en faveur des personnels actifs de la police,
article 95 de la loi n° 82-1126 du 25 décembre 1982
portant loi de finances pour 1983,
article 131-1 de la loi n° 83-1173 du 29 décembre 1983
portant loi de finances pour 1984,
article 76 de la loi n° 85-1403 du 30 décembre 1985
portant loi de finances pour 1986,
article 33 de la loi n° 87-1061 du 30 décembre 1987
portant loi de finances rectificative pour 1987,
article 127 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989
portant loi de finances pour 1990,
article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990
relative à la fonction publique territoriale
et portant modification de certains articles du code des communes,
article 68 de la loi n° 93-121 du 21 janvier 1993
portant diverses mesures d'ordre social,
articles 22 et 29 de la loi organique n° 95-72 du 20 janvier 1995
relative au financement de la campagne
en vue de l'élection du Président de la République,
article 88 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001
portant loi de finances rectificative pour 2001)
Abrogation de dispositions législatives

Objet : Cet article a pour objet d'abroger des dispositions soit codifiées, soit devenues sans objet.

Le présent article abroge des dispositions codifiées à l'article L. 50 I, tel qu'il résulte du présent projet de loi, ainsi que les dispositions de révision des pensions de certains ayants droit et ayants cause (gendarme, service extérieur de l'administration pénitentiaire, service extérieur de la DGDDI, sapeurs pompiers professionnels), rendu incompatible avec les nouvelles règles d'indexation des pensions (article 32).

L'abrogation des articles 22 et 29 de la loi n° 95-72 visait, en réalité, les mêmes articles de la loi n° 95-73 relative à la sécurité, ces articles traitant des pensions d'ayant cause en cas de décès de forces de l'ordre en opération.

L'Assemblée nationale a adopté successivement :

- sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et de plusieurs de ses collègues, deux amendements rectifiant une erreur matérielle ;

- sur proposition du Gouvernement, elle a adopté un amendement prévoyant que soit revalorisé en fonction de l'indice des prix, le supplément de pension dont bénéficient les retraités qui, au cours de leur carrière ont pu percevoir la nouvelle bonification indiciaire attribuée pour certains emplois.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 49
(articles 2, 3, 3 bis, 3 ter, 4, 5-1, 5-2, 5-4 et 6 de l'ordonnance n° 82-297
du 31 mars 1982 portant modification de certaines dispositions
du code des pensions civiles et militaires de retraite
et relative à la cessation d'activité des fonctionnaires et des agents de l'Etat
et des établissements publics à caractère administratif
et articles premier, 2, 3, 3-1, 3-2, 3-3 et 3-4, 4, 5, 6, 7, 8 et 9
de l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982
relative à la cessation progressive d'activité des agents titulaires
des collectivités locales et de leurs établissements publics
à caractère administratif)
Cessation progressive d'activité

Objet : Cet article a pour objet de modifier les modalités de la cessation anticipée d'activité.

I - Le dispositif proposé

La cessation progressive d'activité (CPA) permet aux fonctionnaires et agents publics âgés de 55 ans et justifiant de 25 années de services de travailler à mi-temps tout en conservant 80 % de leur traitement.

La contrepartie à ce système généreux est que ces agents sont mis en retraite à 60 ans, la liquidation intervenant dans des conditions relativement défavorables puisque les annuités accomplies en CPA ne sont prises en compte pour la liquidation que pour la moitié de leur valeur (1 % au lieu de 2 %).

A l'instar des dispositions prévues pour développer le passage progressif de l'activité vers la retraite dans le régime général (cf. article 21 ci-avant), le dispositif du CPA est modifié en profondeur par le présent article (cf. tableau).

 

Condition d'ouverture du CPA

Conditions de départ en retraite des agents en CPA

Conditions de travail à temps partiel des agents en CPA

Modalités de prise en compte des périodes de CPA pour les droits à retraite

FPE Ordonnance 82-297

Article 2 en vigueur

I du présent article

Article 4

III du présent article

Articles 1 et 3

V du présent article

-

VI du présent article

 

- occuper un emploi dont la limite d'âge est fixée à 65 ans

- occuper un emploi dont la limite d'âge est fixée à 65 ans

- mise à la retraite dès que le fonctionnaire peut entrer en jouissance de sa pension

Les agents admis en CPA y demeurent :

- travail à mi-temps

La quotité de travail est au choix :

Prise en compte à 50 %

Le CPA est pris en compte :

 

- avoir 55 ans

- avoir 58 ans

- pour les femmes ayant eu trois enfants, dès les 60 ans

- jusqu'à ce qu'ils aient réuni la double condition de l'âge d'ouverture des droits (60 ans) et de la durée d'assurance tous régimes confondus (160 trimestres)

- traitement équivalent au mi-temps plus une prime égale à 30 % du traitement indiciaire à temps plein

- dégressive en fonction de leur entrée dans le dispositif (80 % pendant 2 ans puis 60 %). Le traitement est respectivement de 85 % puis de 70 %

 

- en intégralité pour la durée d'assurance tous régimes

 

- justifier 25 années de services

- justifier 25 années de services

- pour le enseignants, le départ doit intervenir en début d'année scolaire

- lorsqu'ils atteignent la limite d'âge

 

- temps partiel fixe à 50 %. Le traitement est de 60 %.

 

- au prorata de la quotité choisie pour la liquidation de la pension

 

- ne pas réunir les conditions nécessaires pour avoir une jouissance de pension immédiate (exception pour les mères de 3 enfants

- justifier de 33 ans d'assurance tous régimes réunis

         

- l'agent peut demander, sans revenir sur ce choix, à cotiser sur un équivalent taux plein

CNRACL Ordonnance 82-298

Article 1 en vigueur

II du présent article

Article 2

IV du présent article

Article 2

VI du présent article

   
 

Idem que ci-dessus plus condition d'occuper un emploi à temps complet

Idem que ci-dessus

- condition de temps complet conservée

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

Idem que ci-dessus

   

Condition d'âge d'admission à la CPA

Ouverture de la CPA aux agents non titulaires

Financement de la CPA

Cotisations sociales appliquées aux agents de la CPA

VII et VIII du présent article

Articles 5-1, 5-2, 5-3

IX et XIV du présent article

       

Précise que l'entrée dans le dispositif est possible le premier jour du mois suivant celui où les conditions d'âge et de durée d'assurance sont réunies (cf. colonne 2). Il n'est pas fait référence à la durée nécessaire de service (25 ans) VIII de l'article.

Il est, en outre, fait référence à des conditions alternatives et non cumulatives.

- accès au CPA sous les mêmes conditions que les fonctionnaires - fin de contrat à l'âge de 60 ans

Identique aux fonctionnaires

       

Idem que ci-dessus

Article 3-1, 3-2, 3-3

Article 2

XIII du présent article

Article 3-2

XV du présent article

 

Idem que ci-dessus

Pour les agents territoriaux, la « prime de CPA » est financée pour : - 2/3 par le fonds de compensation des CPA, alimenté par une contribution de 0,2 % sur les traitements ;

La différence de rémunération entre la rémunération proportionnelle au temps de service effectué et celle versée est couverte dans les mêmes conditions que la « prime de CPA »

Assujettissement de la prime de CPA aux seules cotisations d'assurance maladie

Idem

     

- 1/3 par les collectivités locales

     

Les conditions d'accès sont précisées :

- l'âge sera progressivement relevé de 55 à 58 ans ;

- il sera nécessaire de justifier d'une double durée d'assurance (35 ans tous régimes, 25 ans de services dans la fonction publique) ;

- la liquidation n'intervient plus automatiquement à l'âge de 60 ans ;

- la quotité de travail est choisie par le bénéficiaire (80 %, 60 % ou 50 %) ;

- les périodes sont prises en compte dans la retraite, à hauteur de 100 % pour la durée d'assurance nécessaire tous régimes confondus, et jusqu'à 100 % pour les services ouvrant droit à pension.

Le X de cet article abroge les articles relatifs au CPA des agents non titulaires, ces articles étant devenus inutiles (cf. tableau).

Le XI prévoit une élévation progressive de la condition d'âge pour passer de 55 à 58 ans d'ici 2008. La durée prévue de 57 ans et demi en 2007 montre les limites de la symétrie respectée par le présent projet quant à l'allongement des durées d'ici 2008.

Le XII prévoit les conditions applicables aux fonctionnaires et agents bénéficiant du dispositif de CPA au 1er janvier 2004 :

- ils peuvent continuer à bénéficier du dispositif selon les règles actuellement en vigueur ;

- ils peuvent exercer un droit d'option d'ici le 1er janvier 2005 pour bénéficier des dispositions nouvelles avec comme limite une élévation programmée de la limite d'âge.

Agent né en ...

Jusqu'à leurs ...

1944 et 1945

61 ans

1946 et 1947

62 ans

1948

63 ans

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié cet article à quinze reprises.

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté quatre amendements prévoyant :

- un abaissement de la condition d'âge d'entrée en cessation progressive d'activité, de 58 à 57 ans ; ce faisant, le présent article prévoit tout de même une élévation de deux ans de cette condition par rapport au droit en vigueur ;

- une modification, par coordination, du rythme d'entrée en vigueur progressive de la nouvelle condition d'âge ;

- une unification des paragraphes III et IV du présent article prévoyant un régime commun pour les agents entrés en cessation progressive d'activité :

 ces agents ne peuvent revenir sur le choix qu'ils ont fait et doivent, comme c'est le cas actuellement, demeurer dans le dispositif jusqu'à l'âge d'ouverture de leurs droits à retraite ;

 à cette date, ils peuvent choisir de partir à la retraite, dans les conditions prévues aux articles L. 13 et L. 14 du code des pensions civiles et militaires, ou bien de rester dans le dispositif ;

 le bénéfice de la cessation progressive d'activité cesse obligatoirement lorsque les agents concernés atteignent une durée d'assurance, au sens de l'article L. 14 du code des pensions, correspondant au nombre de trimestres permettant de bénéficier du pourcentage maximum mentionné à l'article L. 13 du même code et, au plus tard, à la limite d'âge ;

- une modalité spécifique de détermination de la condition d'âge pour les enseignants.

A l'initiative du rapporteur de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté onze amendements dont sept rédactionnels et quatre de coordination.

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte des réformes proposées pour la cessation progressive d'activité, en souhaitant qu'à l'instar de la réforme du dispositif de retraite progressive prévu par le présent projet de loi (article 21), elle favorisera et permettra l'allongement de la durée d'activité à ses bénéficiaires afin d'éviter la rupture brutale qu'imposait l'obligation de départ à 60 ans.

A cet article, elle vous propose un amendement de correction d'une erreur matérielle au second alinéa des 7° a) et 8° du A.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 50
Modalités de liquidation des pensions des agents
en congé de fin d'activité

Objet : Cet article a pour objet de définir les modalités de liquidation des pensions des agents en CFA.

Le congé de fin d'activité (CFA) a été institué par l'article 12 de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, pour une durée initiale d'un an.

Il a été plusieurs fois prorogé jusqu'au 31 décembre 2002.

En effet, l'article 132 de la loi de finances pour 2003 a prévu la suppression de ce dispositif permettant aux agents âgés de 56 ans au moins et justifiant de 40 années de cotisations tous régimes de retraite confondus, dont 15 années dans la fonction publique de partir en préretraite en percevant un traitement équivalent à 75 % de leur traitement brut.

L'extinction du dispositif a été prévue en le réservant aux seules personnes nées avant 1946 et justifiant au 31 décembre 2002 de 40 annuités.

Les dispositions du présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoient les conditions dans lesquelles ces agents pourront liquider leur pension :

- soit ils sont entrés en CFA avant le 1er janvier 2004 et la pension leur sera liquidée selon les dispositions présentement en vigueur du code des pensions ;

- soit ils entrent en CFA après cette date et leur pension sera liquidée sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par le présent projet de loi.

Vote commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 51
Modalités de liquidation des pensions des fonctionnaires
affectés à France Télécom bénéficiaires d'un congé de fin de carrière

Objet : Cet article a pour objet de préciser les modalités de liquidation des pensions des fonctionnaires de la poste et des télécommunications bénéficiant d'un CFA.

L'article 30-1 a été introduit dans la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications par l'article 7 de la loi du 27 juillet 1996.

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit, pour les agents fonctionnaires relevant de France Télécom, le bénéfice du congé de fin d'activité (CFA) dans les conditions s'appliquant aux fonctionnaires de l'Etat.

Ce dispositif était prévu au terme de la loi pour dix ans et prendra fin au 31 décembre 2008.

Les règles de liquidation de la pension applicable seront celles en vigueur lors de la rentrée de l'agent dans le système de CFA.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 52
Création d'un régime de retraite additionnel obligatoire
pour les fonctionnaires

Objet : Cet article a pour objet de créer un régime additionnel pour les fonctionnaires.

Le présent article crée un régime complémentaire obligatoire provisionné et par points, à gestion paritaire, pour les fonctionnaires.

Ce régime complémentaire obligatoire est ouvert à l'ensemble des fonctionnaires relevant des dispositions du code des pensions :

- aux trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière (1° du II) ;

- aux magistrats (2° du II) ;

- aux militaires (3° du II) ;

- aux conjoints et aux orphelins (4° du II).

L'assiette des cotisations repose sur les éléments de rémunération non pris en compte pour la pension (primes) dans des limites fixées par décret (I).

Les cotisations dont le taux est fixé par décret en Conseil d'Etat sont acquittées par les employeurs publics et les fonctionnaires. L'ouverture du droit est fixée à 60 ans au moins. Elle est normalement servie sous forme de rente viagère (III).

Ce régime est géré par un établissement administratif, dont le conseil d'administration est paritaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à cet article :

- à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté un amendement visant à préciser l'assiette des cotisations de ce régime, ainsi qu'un amendement de précision ;

- à l'initiative de sa commission des Finances saisie pour avis, un amendement précisant que les fonctionnaires assujettis obligatoirement au nouveau régime de retraite, mais dont le montant des primes comprises dans l'assiette de cotisations est inférieur au plafond fixé par décret en Conseil d'Etat, doivent pouvoir compléter leurs droits sur une base volontaire.

S'agissant d'un régime par répartition dont il convient d'assurer la sécurité financière, cette faculté ouverte aux cotisants implique que les droits soient intégralement couverts par des engagements provisionnés dans les comptes individuels ouverts au nom de chaque agent ;

- un amendement du Gouvernement prévoyant une entrée en vigueur de ce dispositif au 1er janvier 2005.

III - La position de votre commission

Votre commission, qui a déjà formulé un avis sur la question de la base de cotisation des fonctionnaires (cf. article 32), se bornera à formuler trois observations :

- elle se félicite de cette création qui permet de compenser, pour les fonctionnaires, la non-prise en compte d'une part significative de leur rémunération dans le calcul de la retraite ;

- elle constate que cette création n'est pas éloignée du « pacte » proposé par Lionel Jospin aux fonctionnaires comportant une prise en compte des primes contre un allongement de la durée de cotisation ; cette mesure devrait rassembler, dès lors, un large consensus ;

- elle souligne cette nouveauté que va constituer, dans la fonction publique d'Etat, la création d'un régime de retraite obligatoire géré de manière paritaire.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 53
Evolution professionnelle des membres des corps enseignants

Objet : Cet article a pour objet de favoriser la mobilité professionnelle des enseignants.

Le présent article précise les conditions dans lesquelles les membres du corps enseignant pourront bénéficier d'un détachement hors de leur corps d'origine.

Le premier alinéa précise que la demande faite par l'enseignant est agréée par le ministre de l'éducation nationale et par le responsable du corps administratif d'accueil en l'espèce « le ministre intéressé » ou « le représentant des collectivités locales et des établissements administratifs ».

Les deuxième, troisième et quatrième alinéas précisent les conditions dans lesquelles s'exerce ce détachement :

- la rémunération des enseignants ne peut être inférieure à celle qui aurait été la leur s'ils étaient restés dans leur corps ;

- sous réserve qu'il en fasse la demande, et une fois son aptitude constatée, l'enseignant peut être intégré dans son nouveau corps après un délai d'un an ;

- l'intégration dans le nouveau corps est faite à grade et indice équivalents à ceux détenus dans le corps d'origine.

Le cinquième alinéa précise la durée limite de détachement, qui est de deux ans. Au-delà de cette période, l'enseignant, qui n'a pas intégré le corps dont relève son nouvel emploi, regagne, même en surnombre, son corps d'origine. A l'inverse, un enseignant ayant intégré un nouveau corps, bénéficie de droit, s'il en fait la demande, d'un détachement dans son corps d'origine.

Le dernier alinéa précise qu'un décret définit la liste des corps enseignants bénéficiaires des dispositions de cet article, ainsi que les conditions de grade et d'ancienneté requises. Cet alinéa précise, en outre, que les contingents annuels d'emplois pour toute administration, y compris chaque catégorie de collectivités locales, sont fixés par arrêté ministériel.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement ayant pour objet :

- de lever toute ambiguïté sur le fait que le détachement prévu dans le cadre de ce dispositif ne peut avoir lieu que sur demande des fonctionnaires intéressés ;

- de préciser que les enseignants relevant du ministre chargé de l'agriculture entre également dans le champ du dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54
Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers
en catégorie active

Objet : Cet article a pour objet de prévoir une majoration de durée d'assurance pour les fonctionnaires hospitaliers classés en catégorie active.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose que, pour le calcul de la durée d'assurance prévue par le I de l'article L. 14 du code des pensions (cf. article 32), les fonctionnaires hospitaliers classés en catégorie active bénéficient d'une majoration équivalente à un an de service par décennie de service effectué.

Pour obtenir le bénéfice de cette disposition, le fonctionnaire hospitalier doit réunir les conditions d'ouverture des droits à retraite à partir de 2008.

La rédaction de cette disposition est, à cet égard, sibylline. En effet, elle pourrait laisser entendre deux interprétations :

- le candidat doit, par anticipation, réunir les conditions d'ouverture des droits à retraite prévue au 1er janvier 2008 ;

- le dispositif n'entre en vigueur qu'à compter de 2008. C'est, au regard des dispositions figurant dans l'exposé des motifs, l'interprétation que retient votre rapporteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54 bis (nouveau)
Présentation détaillée des charges de pension
en loi de finances

Objet : Cet article a pour objet de prévoir que seront présentés en loi de finances les éléments de l'équilibre emploi-ressources du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Finances, saisie pour avis, propose que soit améliorée en loi de finances, la présentation du financement du régime des pensions civiles et militaires de l'année en cours et suivantes par :

- une présentation de l'équilibre emploi-ressources ;

- l'évaluation du taux de collaboration implicite de l'Etat à « ce régime » ;

- une évaluation de la contribution d'équilibre nécessaire à l'équilibre de ce régime au regard de celui qui serait atteint en appliquant à l'Etat et ses agents des taux de cotisation comparables à ceux pratiqués par les autres régimes légalement obligatoires.

Votre commission approuve tout élément permettant d'améliorer la transparence des pensions civiles et militaires de l'Etat. Elle considère à ce titre que le caractère analytique du dispositif que le présent article propose d'introduire est complémentaire et nullement concurrent de celles prévues à l'article 42 ter du présent projet.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 55
Entrée en vigueur des dispositions du titre III

Objet : Cet article précise la date d'entrée en vigueur des dispositions du titre III.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit pour principe une entrée en vigueur des dispositions du titre III au 1er janvier 2004.

Plusieurs exceptions étaient prévues par le projet initial :

- résultant de l'article 45 qui prévoit une mise en oeuvre progressive de certains dispositifs de la réforme ;

- résultant des articles 49 relatif à la cessation progressive d'activité, 50 du congé de fin d'activité, 51 relatif aux fonctionnaires de France Telecom en conge de fin d'activité et à l'article 54 relatif aux fonctionnaires hospitaliers en « catégorie active ».

A l'issue des modifications introduites au présent projet de loi par l'Assemblée nationale, trois dispositions supplémentaires sont assorties d'un calendrier de mise en oeuvre dérogatoire :

- l'article  24 bis relatif à l'abrogation de l'article L. 75 du code des pensions ;

- l'article  42 bis relatif aux modifications du régime de saisissabilité des pensions.

Ces deux articles sont d'applicabilité immédiate.

- l'article 52 prévoyant l'entrée en vigueur au 1er janvier 2005 du régime complémentaire obligatoire des fonctionnaires.

Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 70 Cour des comptes - Rapport précité p. 179.

* 71 Cf. article 31 bis.

* 72 Rapport public particulier (avril 2003).

* 73 Dans les conditions prévues à l'article 37 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.

* 74 Les décisions d'octroi de pensions doivent être contestées dans le délai d'un an.

* 75 Du fait des modalités de calcul des 200 heures.

* 76 Fonctionnaires placés sous statut spécial.

* 77 Bonification des non-militaires ne figurant pas dans le code des pensions.

* 78 L'article 75 de cette loi a substitué à l'ancienne clarification des emplois en emplois sédentaires et emplois actifs, un classement en catégorie « A » et en catégorie « B ».

* 79 Mais non les régions, l'article L. 56 ayant été rédigé antérieurement à la création de ces dernières.

* 80 Compte rendu analytique, Assemblée nationale, 1ère séance du lundi 30 juin 2003, p. 2.

* 81 Dont la liste est fixée à l'article 84 du code des pensions.

* 82 Alors même que l'article 87 prévoit ce dernier cas, du fait des dispositions de l'article 20 de la loi du 17 janvier 2002 dite de modernisation sociale.

* 83 Participant au service public hospitalier.

* 84  Etablissements publics de santé et syndicats interhospitaliers mentionnés aux articles L. 711-6 et L. 713-5 du code de la santé publique ; les hospices publics ; les maisons de retraite publiques, à l'exclusion de celles qui sont rattachées au bureau d'aide sociale de Paris ; les établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et maisons d'enfants à caractère social ; les établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou d'éducation surveillée les centres d'hébergement ou de réadaptation sociale, publics ou à caractère public ainsi que le centre d'accueil et de soins hospitaliers de Nanterre.