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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le jeudi 3 février 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, et de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur la réforme des retraites.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, s'est félicité que la première lecture au Sénat donne à nouveau l'occasion d'éclairer les enjeux, de croiser les arguments et de permettre à chacun de prendre ses responsabilités devant la Nation, au sujet de la réforme des retraites.

Il a estimé que la France n'avait que trop différé la réforme de son système de retraites alors que ses partenaires européens s'y étaient déjà attelés.

Il a rappelé les données démographiques relatives aux retraités : entre 2006 et 2010, la France connaîtra une véritable révolution démographique avec le départ massif à la retraite de la génération du « baby boom ».

Il a donc insisté sur l'urgence que constitue la réforme des retraites.

Tout en rappelant qu'il n'ignorait pas les crispations et la diversité d'opinions qui s'expriment à ce sujet, il a estimé que cette réforme devrait rassembler les Français car elle n'est pas inspirée par des considérations dogmatiques ; elle est fondée sur un constat partagé et des pistes définies par les travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR), explorées depuis le Livre blanc de Michel Rocard ; juste et équitable, elle est marquée par de véritables avancées sociales ; elle est progressive, rythmée par des rendez-vous réguliers permettant un pilotage et un ajustement continus ; elle s'inscrit enfin et surtout dans un choix de société commun : celui de la solidarité et de la répartition.

Il a donc estimé que cette réforme ferait du système des retraites français l'un des plus généreux et des plus solidaires d'Europe.

S'agissant de la conception du projet de loi, M. François Fillon a rappelé que la réforme s'est appuyée sur un dialogue social long et intense, qui s'était déroulé du début février à la mi-mai, et aura permis d'aborder tous les aspects de la réforme.

Il a indiqué que cette méthode avait porté ses fruits puisqu'un compromis avait été trouvé avec plusieurs organisations syndicales.

Il a également indiqué qu'il ne discernait pas les axes d'un véritable projet alternatif, car toutes les contre-propositions évoquées constituaient des dépenses supplémentaires qui conduiraient à un besoin de financement bien supérieur aux quatre points de produit intérieur brut (PIB) chiffrés pour 2040 par le COR. Elles correspondent, pour l'essentiel, à des impôts, des cotisations ou des taxes, c'est-à-dire à des charges supplémentaires pour les Français d'aujourd'hui et surtout de demain. Il a rappelé que ces charges seraient dangereuses pour l'économie et pour l'emploi dans la mesure où la France est déjà mal placée dans le domaine des prélèvements obligatoires.

Il a fait part de son sentiment que cette quête éperdue de prélèvements supplémentaires masquait un objectif inavoué : financer à tout prix le statu quo, notamment le statu quo sur la durée de cotisation.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a ensuite rappelé que le projet de loi reposait sur quatre orientations principales.

Il a tout d'abord indiqué que le Gouvernement avait fait le choix de maintenir le niveau des pensions aussi haut que possible par l'allongement de la durée d'activité et de la durée d'assurance.

Il a récusé l'idée selon laquelle cet objectif pourrait être atteint par une forte augmentation des cotisations ou un nouveau mode de financement qui viendrait miraculeusement changer la donne.

Il a souligné que la meilleure garantie pour assurer un haut niveau de retraite, sans reporter sur les actifs de demain une charge excessive, était d'allonger la durée d'activité et la durée de cotisation.

Il a en effet rappelé que cet allongement répondait à une triple nécessité : celle de ne pas handicaper la croissance et l'emploi ; celle de garantir l'équilibre et la sécurité des retraites par répartition, dans la mesure où un financement des retraites assis sur les flux financiers ou les bénéfices des entreprises serait par nature incertain et volatile ; celle, enfin, d'harmoniser la durée d'assurance, car nul ne pourrait comprendre que la fonction publique, fer de lance de la République, soit exonérée de l'effort demandé à tous pour la survie de notre système de retraite.

Il a donc indiqué qu'une fois l'étape des quarante annuités atteinte dans les régimes de la fonction publique, en 2008, la durée de cotisation augmenterait de manière très progressive, afin de stabiliser le rapport entre temps de travail et temps de retraite. Si le temps de retraite des Français peut continuer à augmenter et à bénéficier des gains d'espérance de vie, il a estimé que le partage de ces gains entre le temps de travail et le temps de retraite est devenu nécessaire pour garantir l'avenir de la répartition.

En conséquence, il a indiqué que la stabilisation de ce partage conduisait à une durée de cotisation de 41 ans en 2012, mais que cette évolution ne serait pas automatique.

Il a en effet précisé qu'une commission spécialement constituée à cet effet se réunirait à échéances régulières pour examiner les données démographiques, de façon à piloter l'augmentation de la durée de cotisation.

Il a toutefois observé que l'augmentation de la durée d'assurance serait difficile si aucun progrès n'était constaté quant à l'âge réel de cessation d'activité. Il a rappelé que c'était la raison pour laquelle le Gouvernement n'avait pas souhaité augmenter, dès 2004, la durée d'assurance du secteur privé.

Observant que le premier « rendez-vous » était fixé pour 2008, il a insisté sur le fait qu'il était désormais impensable de se contenter d'assister à l'exclusion du marché du travail des salariés de plus de 55 ans. Il a rappelé que l'Assemblée nationale avait mis particulièrement l'accent sur la valorisation des seniors au travail en décidant, par exemple, qu'une conférence tripartite serait consacrée à cette question avant les rendez-vous prévus en 2008, 2012 et 2016.

Dans la mesure où il est clairement impossible de supprimer, du jour au lendemain, tous les dispositifs de préretraites, il a indiqué avoir retenu un objectif réaliste, tendant à faire passer l'âge moyen de cessation d'activité de 57,5 à 59 ans de 2003 à 2008.

Il a également estimé nécessaire de recentrer les dispositifs de préretraite sur deux outils : les préretraites « pénibilité » qui seront définies par les partenaires sociaux car ils sont les mieux à même, au niveau interprofessionnel, puis au niveau des branches, de définir les métiers et les secteurs justifiant un départ anticipé ; les préretraites « restructuration », qui s'avèrent nécessaires, dans le cadre de plans sociaux, pour assurer la survie de l'entreprise.

Dans le cadre d'un élargissement du taux d'activité, il a insisté sur le fait que le travail au-delà de 60 ans, pour ceux qui le souhaitent, devait être favorisé, que ce soit par un assouplissement des règles sur le cumul emploi-retraite ou par le report à 65 ans de la possibilité de mise à la retraite d'office à l'initiative de l'employeur.

Il a ensuite rappelé que l'essentiel de l'effort en matière de taux d'activité des seniors devait passer par la formation continue, afin de permettre aux salariés de plus de 50 ans de valoriser leur expérience, de changer de métier ou de poste, de retrouver, le cas échéant, une seconde carrière dans un autre secteur.

Il a indiqué avoir demandé aux partenaires sociaux d'engager une négociation sur ce sujet, afin de pouvoir présenter un projet de loi à l'automne.

Au-delà de ces mesures législatives, il a appelé les parlementaires à prendre la mesure du défi que représente le vieillissement de la France et du changement culturel majeur sur le rôle des seniors dans la société et sur le marché du travail qu'il entraîne, estimant qu'il était nécessaire de miser sur la transmission des savoirs et des métiers.

Il a insisté sur le contrat de confiance que le Gouvernement voulait passer avec les entreprises : si elles ne favorisent pas cette mutation des esprits et des pratiques, il n'y aura pas d'autres choix que d'augmenter de façon drastique leurs charges pour financer les retraites.

Il a conclu que, pour réussir ce changement culturel, chacun devrait assumer sa part de responsabilité : l'Etat avec ses agents, les entreprises avec leurs salariés, et le législateur en utilisant les leviers et les rendez-vous que cette loi lui offre.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a ensuite présenté la deuxième orientation de la réforme des retraites : l'équité et la justice sociale.

Il a rappelé que la réforme des retraites avait mis en évidence quelques injustices profondes auxquelles il convenait de remédier.

Il s'est tout d'abord attaché à la situation des salariés les plus modestes, et plus particulièrement ceux ayant toujours travaillé au salaire minimum de croissance (SMIC). Il a indiqué que le projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que leur retraite s'élèverait, pour une carrière complète, à un minimum de 85 % du SMIC net en 2008, contre 81 % aujourd'hui, ce qui constitue une avancée sociale, définie conjointement avec les organisations syndicales qui ont choisi de soutenir le processus de réforme.

Il a ensuite mentionné l'injustice qui touche les Français qui travaillent depuis l'âge de 14, 15 et 16 ans et qui, malgré tout, doivent attendre 60 ans avant de pouvoir partir en retraite. Il a rappelé que le projet de loi entendait leur ouvrir ce droit à taux plein, entre 56 et 59 ans, répondant ainsi à une demande ancienne des partenaires sociaux, relayée par nombre de parlementaires de tous horizons politiques.

Il a également insisté sur le fait que la garantie du pouvoir d'achat de tous les retraités, à travers l'indexation sur les prix, était également une importante mesure d'équité : le projet de loi propose ainsi que, tous les trois ans, une conférence réunisse le Gouvernement et les partenaires sociaux, afin qu'ils définissent ensemble, par la négociation, si un « coup de pouce » peut être effectué en fonction de la croissance et de la situation financière des régimes d'assurance vieillesse.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé que le projet de loi comprenait aussi une importante réforme de la réversion dans le régime général et les régimes alignés : la pension de réversion serait désormais attribuée sans condition d'âge et le système serait rendu davantage lisible et équitable, en remplaçant la double condition de ressources et de cumul par un plafond de ressources.

Il a indiqué que les avantages familiaux seraient maintenus, notamment la majoration de pension pour trois enfants élevés et que, dans les régimes de la fonction publique, la jurisprudence européenne serait prise en compte pour les enfants nés après le 1er janvier 2004.

Il a ensuite présenté une autre avancée pour les fonctionnaires : l'intégration d'une partie des primes des fonctionnaires dans le calcul de leur retraite par la création d'un régime additionnel obligatoire.

Il a enfin observé que la pénibilité serait prise en compte et que, dans la mesure où cette notion est par nature variable suivant les époques, les métiers et les technologies, il avait demandé aux partenaires sociaux d'en définir, dans chaque branche, les contours avant trois ans.

Il a, par ailleurs, rappelé que l'Assemblée nationale avait pris le soin de confirmer cet engagement dans la loi et souhaité adopter des dispositions favorables pour les parents d'enfants gravement handicapés qui, désormais, bénéficieront d'une majoration de leur durée d'assurance.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a ensuite saisi l'occasion de dénoncer certaines contre-vérités apparues dans le débat à l'Assemblée nationale.

S'agissant des différences d'espérance de vie, il a rappelé qu'aucun pays n'a jamais pris en compte ces différences. Il a précisé qu'une telle prise en compte pénaliserait les femmes qui, avec une espérance de vie supérieure, se verraient appliquer une durée de cotisation plus importante que celle des hommes.

Il a également évoqué la critique selon laquelle le projet « pénaliserait les femmes ». Il a rappelé que la situation des femmes retraitées d'aujourd'hui tenait au fait qu'elles ont pas ou peu travaillé et il a observé que le décalage des pensions entre les hommes et les femmes devrait se réduire compte tenu de l'allongement des carrières des femmes. Il a concédé qu'il resterait à terme l'écart lié aux différences de rémunérations, mais il a précisé que si ce Gouvernement entendait placer le combat pour l'égalité professionnelle au coeur de son action, il ne pouvait en faire un préalable à la réforme des retraites.

Il a ensuite indiqué que la troisième orientation fondamentale de cette réforme était de permettre à chacun de mieux construire sa retraite, en donnant davantage de souplesse et de liberté de choix.

Il a rappelé que le droit de liquider sa retraite à 60 ans était confirmé et que, contrairement à ce qu'on avait voulu faire croire, il n'y avait jamais eu un droit de liquider sa retraite à 60 ans à taux plein, quelle que soit la durée d'assurance. Il a indiqué que ce droit était aujourd'hui donné à 65 ans et le projet de loi ne changerait rien sur ce point.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a ensuite rappelé qu'à l'heure actuelle, un salarié qui souhaite partir à 60 ans alors qu'il ne dispose pas de la durée d'assurance nécessaire, est soumis à une « décote » d'un taux de 10 % par année manquante. Il a indiqué que, pour donner davantage de choix, le Gouvernement proposait d'alléger par voie réglementaire ce taux, pour atteindre progressivement 5 % par année manquante.

Afin d'instaurer une véritable égalité entre cotisants, il a précisé que le projet de loi créait, dans la fonction publique, une condition de durée d'assurance tous régimes, ce qui signifie l'introduction à partir de 2006 d'une « décote », qui monterait progressivement en charge et respecterait les spécificités de la fonction publique, qui comprend des limites d'âge différenciées. En 2015, la décote serait donc la même pour tous, que l'on soit salarié du privé ou fonctionnaire, comme l'exige l'équité.

Il a également observé qu'en ouvrant la possibilité de la retraite progressive aux personnes n'ayant pas, à 60 ans, la durée d'assurance nécessaire, en ouvrant dans la fonction publique la cessation progressive d'activité, le Gouvernement donnait une marge supplémentaire de souplesse pour tous ceux qui souhaitaient passer de manière moins brutale du « tout travail » au « tout retraite ».

Il a également indiqué que, pour donner un sens à l'idée de la retraite « à la carte », la « décote » était complétée par un mécanisme de « surcote », dont le taux sera de 3 % par an, afin que ceux qui souhaitent continuer à travailler au-delà de 60 ans et de la durée d'assurance requise, soient incités à le faire.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé que la souplesse consistait également à ouvrir le droit au rachat de trimestres, dans des conditions financièrement neutres pour les régimes et que l'Assemblée nationale avait décidé de rendre ces rachats fiscalement déductibles.

Face à ces éléments de liberté et de souplesse, il a estimé qu'était nécessaire une information collective sur la situation financière des régimes de retraite et sur l'évolution des niveaux de vie entre actifs et retraités, qui sera confiée au COR, ainsi qu'une information individuelle sur le calcul des droits. A cette fin, le projet de loi crée un groupement d'intérêt public (GIP), qui permettra d'assurer la bonne coordination des traitements informatiques nécessaires.

Il a précisé que l'objectif était de permettre à chaque Français d'avoir accès à un décompte de ses droits à la retraite et à une estimation du montant de sa pension.

Il a enfin indiqué que la liberté et la souplesse signifiaient l'élargissement de l'accès à des outils d'épargne retraite. A cet égard, il a précisé que le projet de loi permettrait à chaque salarié, quelle que soit la politique sociale menée par son employeur, de bénéficier d'une incitation fiscale lui permettant de disposer d'une rente à l'âge de la retraite, grâce à un plan épargne individuelle pour la retraite dont les modalités ont été précisées par un amendement présenté par le Gouvernement à l'Assemblée nationale.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé par ailleurs que le projet de loi simplifiait la galaxie des différents dispositifs existants et les sécurisait, en allongeant notamment la durée du « plan partenarial d'épargne salariale volontaire », créé par la loi Fabius de 2001, afin de permettre aux salariés de disposer d'une véritable épargne en vue de la retraite, en rente ou en capital.

Il a enfin rappelé que la dernière orientation de cette réforme était de garantir le financement des retraites d'ici 2020.

Il a indiqué que les mesures d'allongement, pour le régime général, représentaient un peu plus du tiers du besoin de financement en 2020, chiffré à 15 milliards d'euros. Il a, par ailleurs, rappelé que ces mesures s'appliqueraient par définition au seul flux des retraités, à partir de 2004. Il a précisé que les mesures de justice sociale décidées dans le cadre de la réforme devraient être financées par la hausse de 0,2 point des cotisations vieillesse, prévue en 2006.

Il a ensuite précisé que, compte tenu du choix qui était fait de ne pas baisser le montant des pensions, deux tiers du besoin de financement du régime général seraient financés par une augmentation de la richesse nationale dévolue au paiement des retraites, et donc par une augmentation des cotisations vieillesse. Cette augmentation de trois points serait très progressive entre 2008 et 2020. C'est la raison pour laquelle il a estimé qu'afficher la durée d'assurance comme étant le seul paramètre d'équilibre était tout simplement faux.

Dans une volonté de cohérence avec la volonté du Gouvernement de réduire, ou tout au moins de stabiliser le niveau des prélèvements obligatoires, il a indiqué que l'augmentation des cotisations vieillesse pourrait être « gagée » par la diminution des cotisations chômage, estimant que si, aujourd'hui, cette perspective apparaît à certains comme inatteignable, à l'horizon 2020, il était impensable que le taux de chômage reste identique à celui d'aujourd'hui.

Il a en effet rappelé que, pour la première fois dans notre histoire, le nombre de ceux qui entrent chaque année sur le marché du travail allait diminuer et que cette diminution ne pouvait pas être sans conséquence sur le marché de l'emploi. En améliorant significativement le système de formation, initiale et continue, en optimisant les dépenses publiques, en résistant à la tendance à toujours accroître les prélèvements, il a estimé pouvoir raisonnablement atteindre un niveau de chômage en 2020 de 5 à 6 %, chiffre qui est au-dessus de celui retenu dans la projection du COR.

Il a donc estimé qu'au regard de ces conditions, la réforme était financée.

En conclusion, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a insisté sur le fait qu'au travers du prisme des retraites, la question de la capacité de la France à se réformer était posée.

Il a estimé que les Français n'étaient pas réfractaires à la réforme dès lors que le courage l'emporte sur les peurs et les doutes et qu'ils étaient capables de se projeter vers l'avenir en transcendant leurs intérêts particuliers dès lors qu'un effort collectif est demandé au nom de l'intérêt général pour sauver leur modèle social, unique et envié.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé qu'une partie importante de la réforme portait sur les régimes des fonctionnaires pour lesquels la nécessité de l'action était impérative dans la mesure où la réforme de 1993 n'avait pas touché ces régimes. Il a fait part des deux raisons essentielles pour lesquelles cette réforme était indispensable.

Il a ainsi observé qu'il se posait un problème d'équilibre des retraites des fonctionnaires : en effet, même si le régime des fonctionnaires de l'Etat n'est pas au sens strict un régime par répartition, puisque ses charges sont en grande partie budgétisées, l'inaction conduirait rapidement à une rupture de l'équilibre économique sur lequel repose ce système.

Il a rappelé à cet égard que l'Etat versait aujourd'hui 60 milliards d'euros de traitements et 30 milliards d'euros de pensions, qu'en 2020, il verserait 60 milliards d'euros de traitements et 60 milliards d'euros de pensions, en euros constants, et qu'en 2040, les règles actuelles conduiraient à verser 60 milliards d'euros de traitements et 90 milliards d'euros de pensions.

Il a également indiqué que la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui dispose pour l'instant d'une situation démographique plus favorable, n'échapperait pas longtemps à une dégradation rapide de ses ratios et serait, dans quelques années, elle aussi en déséquilibre.

Il a précisé que la réforme était également motivée par un impératif de justice, soulignant que l'opinion publique ne comprendrait pas pourquoi certaines catégories sociales devraient accomplir un effort tandis que d'autres en seraient exemptées. Il a donc estimé que le sauvetage de la retraite par répartition exigeait des efforts partagés et justement répartis et que, pour cette raison, il n'était plus possible de laisser de côté le régime de la fonction publique. Il a précisé qu'il ne s'agissait pas de s'en prendre à la fonction publique ou à toute autre catégorie, mais de faire contribuer les différents milieux professionnels à un sauvetage qui ne pouvait plus être différé.

Il a souligné que le titre III du projet de loi, relatif à la fonction publique, était le fruit de discussions approfondies avec les syndicats de fonctionnaires, qui avaient pu en débattre au sein des conseils supérieurs des différentes fonctions publiques, lesquels avaient tous approuvé le texte du projet.

Il a précisé que l'objectif de la réforme était d'organiser la convergence avec le régime général des salariés pour les paramètres qui ne présentaient pas de caractère spécifique, à commencer par la durée de cotisation exigée pour bénéficier d'une pension au taux plein. Il a donc estimé que le projet répondait ainsi à l'impératif de justice entre les catégories professionnelles mis en avant par le Gouvernement, tout en satisfaisant à l'objectif de maîtrise des charges à l'origine de la réforme : celle-ci permettra de couvrir en 2020 la moitié du besoin de financement du régime des fonctionnaires, soit 14 milliards d'euros par an sur les 28 qui seront nécessaires.

Il a indiqué que le principe retenu consistait à allonger la durée de cotisation pour parvenir au taux plein, le nombre d'annuités correspondant à une carrière complète étant porté de 37,5 à 40 d'ici à 2008.

Il a rappelé que, tout comme dans le secteur privé, la variable clé de la réforme était l'augmentation du taux d'activité des seniors.

A cet égard, il a précisé que des dispositions étaient prévues pour inciter les agents à adapter leurs choix de départ à cette nouvelle situation comme la possibilité pour les enseignants d'effectuer une deuxième carrière ainsi que les aménagements apportés à la cessation progressive d'activité.

Il a indiqué qu'une surcote serait mise en place afin d'augmenter la pension de ceux qui compteraient 40 annuités après l'âge de 60 ans et que, parallèlement, une décote serait appliquée aux années manquantes, comme dans le régime général, pour ceux qui choisiraient de partir à compter de l'ouverture des droits avec une carrière incomplète.

Il a précisé que cette décote atteindrait 5 % en 2015, celle du régime général étant parallèlement abaissée à ce niveau. Il a contesté l'interprétation selon laquelle ce mécanisme visait à baisser le montant de la pension, estimant qu'il visait au contraire à inciter les agents à différer leur départ pour se rapprocher de la limite d'âge de leur corps, limite à laquelle s'annule la décote. L'agent qui partirait avec une carrière complète, soit 40 annuités à compter de 2008, percevrait, comme aujourd'hui avec 37,5 annuités, une pension égale à 75 % de son dernier traitement, lequel continuerait d'être calculé sur les six derniers mois de la carrière.

Il a, par ailleurs, rappelé que le projet de loi avait prévu des dispositions transitoires très longues, la décote ne commençant à s'appliquer qu'à partir de 2006 et atteignant son intensité maximale en 2020 seulement, et que les fonctionnaires proches de la retraite auraient ainsi le temps de se préparer et pourraient faire évoluer leurs choix de départ sur une longue période.

Il a indiqué que les règles de validation et d'acquisition des périodes comptant pour la retraite avaient été revues et ce pour ne pas pénaliser les fonctionnaires par rapport aux salariés.

Il a ainsi indiqué qu'une durée d'assurances « tous régimes » était instituée, afin de permettre à ceux qui ont eu des carrières successives, dans la fonction publique et dans d'autres régimes, de ne pas être pénalisés pour l'application des règles de décote et de surcote.

Il a également précisé que les fonctionnaires travaillant à temps partiel ne seraient pas défavorisés pour la durée d'assurance, dans la mesure où un temps partiel comptera comme un temps plein, ce qui est particulièrement important pour les femmes mères de famille. Il a indiqué qu'il serait aussi possible de « surcotiser » sur la base d'un temps plein pour améliorer le niveau de sa pension.

Il a souligné qu'une mesure particulière visait les personnels des services actifs de la fonction publique hospitalière qui recevraient une année d'assurance supplémentaire tous les 10 ans de carrière et que, comme dans les autres régimes, il serait possible de racheter jusqu'à trois années d'études, comptant soit pour la durée d'assurance, soit pour la liquidation, soit pour les deux.

Il a ensuite insisté sur le fait que les avantages familiaux étaient maintenus :

- la majoration de 10 % pour les parents d'au moins 3 enfants demeure inchangée, comme dans le régime général ;

- la pension de réversion des hommes est alignée à la hausse sur celle des femmes ;

- le droit au départ avec disposition immédiate de la pension après 15 ans de service des femmes ayant élevé trois enfants est conservé ;

- la bonification pour enfants est adaptée pour tenir compte de la jurisprudence européenne : les droits des femmes dont les enfants étaient déjà nés ne seront pas diminués. Mais la bonification est étendue aux hommes, à condition qu'ils se soient arrêtés de travailler pour la naissance ou l'éducation de l'enfant.

Il a précisé que pour le futur, la bonification serait remplacée par une validation comme période de service des périodes d'arrêt en relation avec la naissance, l'adoption ou l'éducation de l'enfant, cette validation pouvant atteindre trois ans par enfant et pouvant être accordée aux femmes et aux hommes.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif en accordant aux femmes qui auront des enfants à partir de 2004 une majoration de six mois de durée d'assurance, qui ne pourra pas se cumuler avec la validation des périodes non travaillées.

Il a ensuite fait part du choix du Gouvernement de faire converger les règles d'indexation des pensions afin de les rapprocher de celles du régime général : les pensions seront ainsi revalorisées chaque année en fonction de la hausse des prix. Il a précisé que, de même, et sous réserve des plans en cours qui seraient honorés, il était mis fin aux dispositions qui répercutaient sur les retraités les revalorisations catégorielles ou indiciaires accordées aux corps auxquels ils appartenaient en activité. Il a estimé que ces mesures redonneraient aux employeurs publics des marges utilisables pour mener à l'avenir une politique salariale et de gestion des ressources humaines plus dynamique, qui permettrait de maintenir l'attractivité des métiers de la fonction publique.

Il a enfin souligné que la réforme abordait la délicate question des primes. Il a précisé que l'intégration de ces éléments dans la pension proprement dite n'était pas envisageable en raison notamment de son coût très élevé : 5 à 6 milliards d'euros par an en 2020.

Il a indiqué que le Gouvernement avait souhaité avancer sur deux points :

- l'intégration des primes des aides-soignantes dans leur traitement, et dans le calcul de la pension, à hauteur de 10 % du traitement indiciaire, engagement qui avait été pris mais non tenu par le précédent Gouvernement ;

- l'institution pour tous les fonctionnaires civils et les militaires d'un nouveau régime, distinct du régime des pensions.

Il a précisé que ce régime par répartition et par points serait garanti par un mécanisme de provisionnement selon des modalités qui devraient être précisées d'ici à sa mise en oeuvre et qu'il serait obligatoire.

Il a indiqué que l'assiette du régime serait constituée par les éléments de rémunération qui n'entrent pas actuellement dans l'assiette des pensions, dans la limite de 20 % du traitement et que cette assiette était suffisamment large pour toucher la quasi-totalité des situations.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a constaté que les orientations retenues par le Gouvernement pour garantir l'avenir des retraites ne s'écartaient guère des préconisations des différents rapports officiels publiés depuis 1991 et des pistes annoncées par le précédent gouvernement. Il a regretté, en conséquence, que le projet de loi ne réunisse pas une forme de consensus.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la commission des finances, a tenu à rappeler que l'horizon envisagé pour un transfert des cotisations à l'assurance chômage vers l'assurance vieillesse était 2020 et non 2008 comme se plaisaient à le dire certains membres de l'opposition à l'Assemblée nationale.

Il a également souligné l'importance de la formation professionnelle, objet d'un projet de loi annoncé par le Gouvernement, pour l'équilibre de la réforme des retraites.

Il a toutefois observé, s'agissant de la fonction publique, que le projet de loi ne permettait de financer que la moitié du besoin de financement prévisionnel à l'horizon 2040. Il a enfin souhaité connaître les intentions du Gouvernement quant à l'avenir de la « Préfon ».

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la délégation aux droits des femmes, s'est interrogé sur les perspectives de simplification et d'unification des différents régimes de retraite et sur le rôle qui pourrait être confié au COR dans cet objectif.

Il a également voulu savoir si la règle permettant, dans la fonction publique, aux mères ayant élevé trois enfants de liquider leur pension après 15 ans d'activité continuerait à s'appliquer sans décote.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué que, dans la perspective d'une augmentation de la durée d'activité, la formation professionnelle était effectivement la clé de voûte de la réforme des retraites et qu'il était nécessaire, à cet égard, de changer la mentalité des entreprises vis-à-vis des salariés âgés.

Il a souligné que les entreprises avaient entre les mains les clés de la réforme, dans la mesure où, en l'absence de changement d'attitude de leur part à l'égard des seniors, une augmentation des cotisations deviendrait indispensable.

S'agissant plus précisément de la formation, il a précisé que l'objectif du Gouvernement, à travers le futur projet de loi, était de donner à chaque salarié un choix individuel à la formation, indépendant de l'entreprise ou de son secteur d'activité.

Concernant la « Préfon », il a observé que ce système était loin d'être le seul système d'épargne retraite en France et qu'il était temps de donner à chaque Français la possibilité d'en bénéficier.

S'agissant des inégalités entre les hommes et les femmes, il a souligné qu'il était inconcevable de déconnecter totalement la retraite de la durée d'assurance et que, par conséquent, la résorption de ces inégalités devait surtout passer par le règlement des inégalités au travail, notamment en matière de rémunération.

Il a enfin précisé que le projet de loi allait permettre un progrès significatif pour les agriculteurs avec l'instauration de la mensualisation.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, s'est interrogé sur l'articulation des amendements adoptés par l'Assemblée nationale en matière d'avantages familiaux dans la fonction publique avec les dispositions du texte initial du Gouvernement.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a précisé que la modification des règles régissant les avantages familiaux avait été provoquée par la jurisprudence européenne. Il a indiqué que deux paramètres avaient été pris en compte pour cette réforme : la nécessité d'aider aujourd'hui les femmes désireuses de concilier vie familiale et travail et celle d'éviter une fragilisation de leurs carrières vis-à-vis des droits à la retraite.

Il a donc souligné que la solution choisie par le Gouvernement, c'est-à-dire le temps partiel familial, permettrait de répondre à ces deux impératifs, dans la mesure où ce temps partiel permettrait aux femmes de continuer à se constituer des droits à la retraite, sans que leur durée d'assurance soit réduite au prorata des heures travaillées.

Il a précisé que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale visait le cas des femmes qui ne souhaiteraient pas entrer dans le système du temps partiel familial : elles pourraient alors majorer de six mois par enfant leur durée d'assurance.

S'agissant des inégalités entre les hommes et les femmes, il a tenu à rappeler que les inégalités en termes de retraite observées aujourd'hui reflétaient la situation du travail des femmes dans les années 60 et que les retraites des femmes s'amélioreraient dans les années à venir.

Il a ensuite précisé que la décote s'appliquerait dorénavant aux femmes ayant élevé trois enfants qui prendraient leur retraite après quinze ans d'activité. Il a toutefois observé qu'en pratique, peu de femmes utilisent aujourd'hui cette possibilité.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les perspectives de réformes des régimes spéciaux. Il a également voulu connaître les intentions du Gouvernement concernant le rôle du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a constaté que ses excédents, qui étaient initialement supposés alimenter le fonds de réserve des retraites, avaient été prélevés pour financer le fonds de financement des trente-cinq heures et l'allocation personnalisée d'autonomie.

M. Claude Domeizel a dénoncé la volonté du Gouvernement d'imposer une réforme des retraites qui ne recueille pas l'assentiment des Français. Il a estimé que le projet de loi conduisait à remettre en cause la retraite à 60 ans, qu'il faisait reposer l'ensemble des efforts sur les seuls salariés et qu'il contenait des dispositions particulièrement inéquitables pour les femmes.

M. Serge Franchis s'est félicité de la prise en compte, dans la loi, de la notion de pénibilité au travail. Il a regretté que le projet de loi n'aille pas plus loin en matière de rachat des années d'études. Il a enfin insisté sur la nécessité d'offrir un accès privilégié au système d'épargne retraite aux personnes dont la durée d'assurance est particulièrement faible.

Mme Michelle Demessine a contesté le fait que le débat à l'Assemblée nationale ait fait l'objet d'une obstruction et a plaidé pour qu'un temps d'examen suffisant soit également laissé au Sénat.

Elle a estimé que le projet de loi était déconnecté des préoccupations manifestées par les Français depuis plusieurs semaines et a regretté l'obstination du Gouvernement à imposer sa réforme.

Elle a dénoncé un risque d'appauvrissement des retraités et la mise en danger du système par répartition.

Elle a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen proposait un projet alternatif, fondé notamment sur une mise à contribution des entreprises dans le financement de la réforme.

M. Paul Vergès a fait part de son inquiétude quant à l'application de la réforme des retraites dans les départements d'outre-mer. Il a notamment indiqué que l'évolution démographique dans ces territoires était exactement inverse de celle de la métropole et que cette réforme aurait pour conséquence un système de retraite à deux vitesses et une augmentation importante du nombre de personnes réduites au minimum vieillesse.

M. Jean-Pierre Fourcade a observé que le principal intérêt du projet de loi était sa progressivité et les possibilités de pilotage qu'il offrait. Il s'est interrogé sur les conséquences des modifications apportées par l'Assemblée nationale pour la souplesse du dispositif.

Il a regretté que le Gouvernement ne soit pas allé jusqu'au bout de sa logique en élargissant la CNRACL à l'ensemble des fonctionnaires, y compris ceux de l'Etat.

Il a enfin fait part de son inquiétude au regard de la situation de la France en matière de prélèvements obligatoires. Il a notamment relevé que le projet de loi ne permettait de financer qu'un tiers du besoin de financement prévisionnel à l'horizon 2040. Il a demandé au ministre quelles étaient les pistes envisagées pour aller plus loin en la matière.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a confirmé que le projet de loi ne concernait pas les régimes spéciaux. S'agissant du FSV, il a souligné la difficulté à remettre à plat les circuits de financement qui avaient été mis en place pour financer les 35 heures. Il a fait remarquer que le Gouvernement avait, d'ores et déjà, accompli un progrès en mettant un terme à la création de nouvelles « tuyauteries ».

Il a précisé que le fonds de réserve des retraites aurait un rôle important pour la période 2020-2040. Il a indiqué que le Gouvernement se refusait à créer un prélèvement supplémentaire pour l'alimenter mais qu'il continuerait à l'abonder, au fur et à mesure des futures privatisations.

Il a contesté l'absence de concertation sur la réforme des retraites. Il a rappelé que le projet de loi avait été mûri pendant un an et qu'il avait été précédé de plus de trois années de concertation avec les partenaires sociaux. Il a observé que malgré tous les efforts de conciliations et de pédagogie, certaines organisations syndicales n'auraient de toute façon jamais voulu conclure un accord.

S'agissant de la prise en compte de la pénibilité, il a rappelé que la France faisait figure de précurseur en la matière. Il a estimé que la détermination précise de la pénibilité et sa compensation en termes de retraite devaient reposer sur des accords de branche, de façon à responsabiliser les entreprises.

Concernant l'épargne retraite, il a estimé que l'accès des salariés les plus modestes à ce système devait relancer le débat sur le crédit d'impôt mais il a émis des doutes quant à cette solution, du fait de la situation des finances publiques.

Il a concédé que le groupe communiste, républicain et citoyen proposait un véritable projet alternatif en matière de retraites mais il a estimé que la solution qu'il préconisait était dangereuse en termes de compétitivité et d'emploi.

Il a observé que le mouvement social des dernières semaines avait, en grande majorité, touché le secteur public, ce qui était difficilement évitable dans la mesure où les retraites de ce secteur n'avaient pas été réformées depuis 1964. Il a appelé l'ensemble des groupes à avoir une position claire et à prendre leurs responsabilités en matière d'allongement de la durée de cotisation.

S'agissant du pilotage à long terme de la réforme, il s'est félicité que l'Assemblée nationale ait renforcé le dispositif et il a estimé que le projet de loi constituerait une réforme durable précisément parce qu'il offrait des outils utilisables dans les années à venir quelles que soient les alternances.

Il a enfin estimé, s'agissant de la compensation de l'augmentation des cotisations vieillesse par une baisse des cotisations chômage, que le simple jeu de la démographie devrait permettre à la fois une baisse du chômage et une augmentation de deux ans de la durée moyenne d'activité des Français.

M. Jean-Pierre Cantegrit a plaidé pour une adaptation de certains aspects du projet de loi à la situation spécifique des Français de l'étranger, notamment en matière de rachat des années d'études, de surcote et d'accès à l'épargne retraite.

M. Roland Muzeau a fait part de son étonnement devant le peu d'évolution des propos du ministre après quatre semaines de débat à l'Assemblée nationale.

Il s'est inquiété des velléités de certains membres de la majorité de démanteler les régimes spéciaux.

Il a enfin dénoncé la pratique du Gouvernement consistant à légitimer ses réformes par des accords minoritaires. Il a rappelé que les derniers sondages faisaient d'ailleurs toujours état d'une proportion de 56 % des Français opposés à la réforme des retraites.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur le niveau des retraites qui serait garanti en échange de l'augmentation de la durée de cotisation.

S'agissant du travail des seniors, il a mis en avant la contradiction qu'il y avait à encourager leur maintien en activité tout en laissant aux entreprises l'outil des préretraites pour gérer les plans sociaux. Il a estimé qu'il s'agissait en réalité d'un jeu de vases communicants, consistant à transférer les salariés âgés du système de l'assurance chômage vers la préretraite.

Mme Nelly Olin a salué le courage du Gouvernement, dans la mesure où la réforme des retraites avait été constamment repoussée ces dernières années, et elle a dénoncé la désinformation pratiquée par l'opposition vis-à-vis d'un projet de loi qu'elle a estimé généreux et solidaire.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a d'abord estimé que les adaptations demandées à l'égard des Français de l'étranger lui semblaient justes et il a invité M. Jean-Pierre Cantegrit à faire part de ses propositions précises au Gouvernement.

S'agissant des accords minoritaires, il a tenu à rappeler que le défaut dénoncé par l'opposition était dû à un système de représentativité syndicale obsolète et, à bien des égards, confortable pour certaines centrales syndicales car il leur permettait de conserver leurs positions contestataires.

Il a, à nouveau, insisté sur l'importance de la formation continue pour l'activité des seniors. Il a précisé que le futur projet de loi du Gouvernement créerait une « portabilité » des droits à la formation professionnelle, tout en espérant que ce texte pourrait s'appuyer sur un accord des partenaires sociaux.

Il a enfin souligné que l'équilibre du projet de loi, compte tenu de son horizon temporel, ne pouvait pas ne pas comporter une part d'incertitudes et de paris.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a enfin estimé que la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances permettrait de mieux repérer les masses financières représentées par les pensions dans la fonction publique de l'Etat et qu'en cela, elle représentait une solution alternative à l'extension de la CNRACL.