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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

II. UN PROJET ÉQUILIBRÉ POUR UN HORIZON RAISONNABLE

A. FAVORISER L'ACCÈS ET LE MAINTIEN DANS L'EMPLOI DES SALARIÉS ÂGES AINSI QU'UN MEILLEUR CHOIX DANS LA GESTION DES TEMPS DE LA VIE

Si l'importance de favoriser un taux d'activité - et a fortiori un taux d'emploi18(*) - élevé pour les salariés âgés est soulignée depuis de nombreuses années19(*), l'apparition d'un chômage de masse à la fin des années 1970 a conduit les pouvoirs publics à orienter les politiques de l'emploi vers un objectif défensif visant à contenir le développement du chômage. Dans ce contexte se sont multipliées les mesures incitant les salariés âgés à quitter de manière précoce le marché du travail.

Ces politiques souvent qualifiées de « malthusiennes » ont certes été pratiquées dans la plupart des pays occidentaux. Mais elles ont pris en France une dimension toute particulière qui explique largement la faiblesse du taux d'emploi des plus de 55 ans dans notre pays.

Taux d'emploi et âge moyen du retrait du marché du travail
dans quelques pays européens en 2001

 

Taux d'emploi (en %)

Age moyen du retrait du marché du travail

 

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

Total

Belgique

64,6

38,1

12,1

3,0

1,2

57,0 ans

Allemagne

74,5

57,7

20,8

5,3

2,6

60,7 ans

Espagne

60,1

47,3

29,5

3,9

1,0

60,6 ans

France

75,8

49,3

9,9

2,1

0,9

58,1 ans

Italie

60,5

36,2

18,0

6,2

2,5

59,4 ans

Pays-Bas

73,7

56,9

18,5

6,0

4,2

60,9 ans

Suède

84,7

77,9

50,2

13,3

6,1

62,0 ans

Royaume-Uni

77,3

64,7

37,6

10,7

4,4

62,1 ans

Moyenne UE 15

71,3

52,9

23,4

6,7

3,1

59,9 ans

Source : Eurostat.

En France, la baisse du taux d'emploi apparaît très rapide à partir de 50 ans, et surtout de 55 ans.

Evolution du taux d'emploi selon l'âge en 2001

Age

Taux d'emploi (%)

Age

Taux d'emploi (%)

50 ans

79,9

58 ans

45,9

51 ans

78,9

59 ans

38,3

52 ans

78,4

60 ans

31,2

53 ans

74,7

61 ans

14,6

54 ans

73,7

62 ans

9,0

55 ans

70,9

63 ans

8,2

56 ans

61,2

64 ans

6,5

57 ans

55,0

65 ans

5,4

Source : INSEE, enquête emploi, mars 2001.

Cette situation apparaît lourde de conséquences.

D'une part, elle fragilise nos régimes de retraites, déjà confrontés à d'importants besoins de financement compte tenu des évolutions démographiques. Sans évolution des politiques de l'emploi, notamment en faveur des salariés âgés, l'équilibre à venir restera particulièrement difficile à atteindre. On estime ainsi généralement qu'une hausse de un point du taux d'emploi ferait diminuer la part des pensions dans le PIB de 0,2 à 0,4 point d'ici 2040.

D'autre part, le vieillissement de la population active va se traduire par une augmentation de la part des personnes de plus de 45 ans dans les entreprises. Or, ces dernières, qui ont souvent par le passé recouru fréquemment aux mesures d'âge pour gérer la pyramide des âges et les restructurations, restent encore mal préparées au défi du vieillissement de la main-d'oeuvre, comme l'observe une récente étude de la DARES : « Si le thème du vieillissement est de plus en plus présent dans le débat public, il ne semble pas inquiéter outre mesure les entreprises, dont la réflexion sur le sujet reste limitée. Moins d'un établissement sur cinq gère aujourd'hui sa pyramide des âges de façon anticipée, et cette pratique est surtout répandue parmi les plus grands établissements. Même ceux qui sont les plus confrontés au vieillissement de leurs effectifs se préoccupent peu de la question et lorsqu'ils prennent des mesures, c'est rarement à titre préventif »20(*).

Certes, on assiste aujourd'hui à l'amorce d'un changement d'état d'esprit.

Ainsi, les pouvoirs publics, au niveau européen, ont souscrit des engagements particulièrement explicites en faveur du relèvement du taux d'emploi, notamment des plus âgés.


Les conclusions des récents sommets européens sur l'emploi des seniors

Le sommet de Lisbonne (mars 2000) avait proposé aux Etats membres de conduire une politique active pour l'emploi se donnant un objectif global consistant « à porter le taux d'emploi des personnes âgées de 15 à 64 ans (actuellement de 61 % en moyenne) à un niveau aussi proche que possible de 70 % en 2010 et à faire en sorte que la proportion des femmes actives (actuellement de 51 % en moyenne) dépasse 60 % d'ici 2010 ».

Le sommet de Stockholm (mars 2001) avait affirmé la résolution des Etats d'atteindre l'objectif du plein emploi comme moyen de répondre au « défi du vieillissement de la population ». Il proposait des objectifs intermédiaires pour 2005, soit un taux d'emploi de 67 % pour les hommes de 15 à 64 ans et de 57 % pour les femmes. Mais surtout il fixait un objectif spécifique de 50 % pour le taux d'emploi moyen des hommes et des femmes âgés de 55 à 64 ans. Il demandait en outre un rapport sur les moyens d'atteindre ces objectifs.

Le sommet de Barcelone (mars 2002) annonçait une évaluation à mi-parcours, en 2006, des résultats des politiques actives de l'emploi au regard de l'objectif d'élévation des taux d'emploi. Il affirmait que la stratégie européenne pour l'emploi devait « mettre l'accent sur le relèvement du taux d'emploi en encourageant l'aptitude à l'emploi et en supprimant les obstacles ou les freins à l'acceptation d'un emploi et au maintien dans cet emploi, tout en maintenant des normes de protection élevées, propres au modèle social européen ». Il proposait encore de réduire les incitations individuelles à la retraite anticipée, d'offrir aux travailleurs âgés davantage de possibilités de demeurer sur le marché du travail (par exemple par la retraite progressive). Il précisait enfin : « il faudrait chercher d'ici 2010 à augmenter progressivement d'environ cinq ans l'âge moyen auquel cesse, dans l'Union européenne, l'activité professionnelle ».

Source : Rapport « cumul emploi-retraite », Jean-Marc Boulanger, mars 2003.

De même, les entreprises commencent à réfléchir sur la gestion de l'emploi des salariés âgés et reconnaissent qu'une augmentation de la part des salariés de plus de 50 ans pourrait avoir des effets positifs sur le plan collectif.

Il reste, comme l'observait le COR dans son premier rapport en 2001, qu'« il est clair qu'à court terme chacun trouve encore un intérêt aux mesures d'âges (facilité de gestion pour les entreprises, retraite avancée pour les salariés, baisse apparente du chômage pour l'Etat) et que cet intérêt est d'autant plus sensible que (...) les restructurations se développent ».

De fait, la progression du taux d'emploi des travailleurs âgés constatée ces dernières années reste bien modeste, notamment en France, et s'explique pour une large partie par les effets mécaniques des évolutions démographiques.

Evolution du taux d'emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans
dans quelques pays de l'Union européenne entre 1995 et 2001

 

Taux d'emploi en 2001

Evolution entre 1995
et 2001 (en points)

Belgique

25,1 %

+ 2,2

Allemagne

37,7 %

0

Espagne

39,2 %

+ 6,8

France

31,9 %

+ 2,6

Italie

28,1 %

- 0,5

Pays-Bas

39,6 %

+ 10,3

Suède

66,8 %

+ 5,1

Royaume-Uni

52,3 %

+ 4,7

Moyenne (UE 15)

38,8 %

+ 2,8

Source : Eurostat

Aussi convient-il aujourd'hui d'agir avec force en faveur de l'amélioration du taux d'emploi des travailleurs âgés, ce qui exige à la fois un encadrement plus strict des mesures d'âge, des incitations à la prolongation d'activité et une souplesse accrue pour la transition entre activité et retraite.

Le Gouvernement s'est fixé comme objectif de faire passer l'âge moyen de cessation d'activité de 57,5 ans à 59 ans d'ici 2008.

Le présent projet de loi s'inscrit dans cette perspective.

1. Recentrer les dispositifs de préretraite

Le recours aux mesures d'âge - et en premier chef aux préretraites - comme moyen de lutte contre le chômage a été massif à partir du début des années 1980 et a conduit à une éviction durable des salariés âgés du marché du travail, dont les effets continuent de se faire sentir.

Une récente étude de l'INSEE21(*) souligne ainsi que « l'effet des préretraites sur le taux d'activité des 55-59 ans a été massif. Il explique l'essentiel de la chute des taux d'activité des hommes de cette tranche d'âge, qui est passée entre 1970 et 1998 d'une valeur moyenne de 84 % à un niveau inférieur de 15 points. L'effet est moins marqué chez les femmes que chez les hommes, sans doute parce que ces derniers représentent l'écrasante majorité des préretraités ».

Si les préretraites ont atteint leur dernier pic en 1997 avec quelque 240.000 bénéficiaires, elles continuent de concerner aujourd'hui environ 200.000 personnes. L'extinction de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) décidée par les partenaires sociaux à l'occasion de la conclusion de la nouvelle convention d'assurance chômage est en effet en grande partie compensée par la création et la montée en charge de nouveaux dispositifs créés par l'Etat (PRP et CATS notamment).

Dispositifs de préretraite

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Allocation spéciale du Fonds national de l'Emploi (ASFNE)

                   

Nombre d'entrées annuelles

45.837

56.345

49.462

23.683

21.015

21.669

18.672

11.993

7.920

6.740

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

162.558

174.662

179.219

152.409

128.442

107.789

90.654

73.411

59.939

48.045

Préretraite progressive

                   

Nombre d'entrées annuelles

4.517

10.616

22.282

26.858

24.262

20.870

16.717

13.372

11.117

12.357

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

13.114

17.145

30.910

52.520

54.672

55.032

52.112

44.675

42.045

42.764

Allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE)

                   

Nombre d'entrées annuelles

     

2.650

52.211

35.353

43.438

45.170

37.461

21.354

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

     

2.622

49.523

65.795

76.917

84.519

86.580

73.121

Congé de fin d'activité (CFA)

                   

Nombre d'entrées annuelles

         

19.168

10.782

15.564

11.888

12.965

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

         

10.061

12.117

15.142

18.407

21.579

Cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

                   

Nombre d'entrées annuelles

               

5.218

5.313

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

               

5.218

9.871

Cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (CAATA)

                   

Nombre d'entrées annuelles

               

3.894

5.803

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

               

3.785

9.152

TOTAL

                   

Nombre d'entrées annuelles

50.354

66.961

71.744

53.191

97.488

97.060

89.609

86.099

77.498

64.532

Nombre d'allocataires en cours à la fin décembre

175.672

191.807

210.129

207.551

232.637

238.677

231.800

217.747

215.974

204.532

Source : Unédic, ministère de la fonction publique, CNAM, exploitation DARES

S'agissant des mesures d'âge, les partenaires sociaux ont déjà pris des décisions courageuses visant à les limiter. Ainsi, en application de l'accord du 1er juillet 2000, l'ARPE n'a pas été reconduite et est donc actuellement en cours d'extinction. De même, l'accord du 20 décembre 2002 sur le retour à l'équilibre de l'assurance chômage prévoit une révision de la filière d'indemnisation des chômeurs de plus de 55 ans, leur régime d'indemnisation en faisant plus une « préretraite déguisée » qu'autre chose.

A son tour, le projet de loi engage une réforme en profondeur des préretraites tant dans le secteur privé que dans la fonction publique.

 Dans le secteur privé

L'exposé des motifs précise que le Gouvernement a fait le choix de « recentrer les préretraites autour de deux dispositifs : un dispositif « pénibilité » autour des cessations anticipées d'activité des travailleurs salariés (CATS) et un dispositif « plans sociaux » qui est aujourd'hui nécessaire ».

Dans cette perspective, le projet de loi prévoit :

- l'assujettissement de certaines préretraites d'entreprise à une contribution spécifique afin de dissuader les employeurs d'avoir recours à cette mesure d'âge. On rappellera à cet égard que le COR, dans son rapport de 2001, avait suggéré un tel « durcissement des mécanismes sociaux et fiscaux applicables aux préretraites d'entreprise, les rentes versées aux salariés étant exonérées de cotisations sociales, dès lors qu'elles ne correspondent pas à un salaire versé en contrepartie d'une activité » (article 11) ;

- la suppression de la préretraite progressive (PRP), qui n'a pas réussi à trouver sa place au sein des différents dispositifs de cessation anticipée d'activité et qui ne constitue qu'un instrument imparfait de la gestion des ressources humaines dans les entreprises (article 12) ;

- le recentrage des CATS vers les seuls salariés ayant exercé des travaux pénibles, en réservant à ces salariés les avantages sociaux et fiscaux dont bénéficie actuellement cette allocation (article 12).

 Dans le secteur public

La loi de finances pour 2003 avait prévu une extinction progressive du dispositif de cessation de fin d'activité (CFA). Le présent projet de loi ne revient pas sur le principe défini au mois de décembre 2002, tout au plus précise-t-il les conditions dans lesquelles les fonctionnaires concernés pourront liquider leur pension. Il prévoit en revanche la prise en compte, pour les fonctionnaires maintenus en activité sur leur demande au-delà de la limite d'âge, la prise en compte de cette prolongation d'activité au titre de la constitution de leur pension.

* 18 Le taux d'activité se distingue du taux d'emploi en ceci qu'il intègre les personnes en situation de chômage et de préretraite.

* 19 Ainsi, dès 1960, le rapport de la Commission d'études des problèmes de la vieillesse, présidée par M. Pierre Laroque, avait attiré l'attention sur les conséquences en termes de charges pour la société de la baisse du taux d'activité à partir de l'âge de 55 ans et suggéré des mesures permettant le maintien des travailleurs âgés en activité et l'adaptation et l'amélioration de leurs conditions de travail.

* 20 Premières informations et premières synthèses, avril 2002, n° 15-1.

* 21 Prévoir l'évolution des taux d'activité aux âges élevés : un exercice difficile », Economie et statistique, nos  355-356, 2002