Allez au contenu, Allez à la navigation



 

CHAPITRE II
CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Article 98
Habilitation à réformer par ordonnance le contrôle de légalité

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures tendant à réformer le contrôle de légalité.

1. La nécessaire réforme du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements

Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics constitue une mission de nature constitutionnelle, dévolue par le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution au représentant de l'Etat.

Depuis la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative au droit et libertés des communes, des départements et des régions, ce contrôle s'exerce exclusivement a posteriori, le préfet ne détenant plus que la possibilité de déférer au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu'il estime contraires aux lois ou règlements. Le représentant de l'Etat n'a pas l'obligation de déférer un acte administratif, quand bien même il serait saisi d'une demande en ce sens d'un administré169(*). En conséquence, le refus du préfet de déférer un acte administratif est insusceptible de recours pour excès de pouvoir170(*).

Le contrôle de légalité du préfet s'exerce indifféremment selon que les actes des collectivités territoriales sont ou non « transmissibles », c'est-à-dire si leur entrée en vigueur est ou non conditionnée par leur transmission au préfet. Ces actes transmissibles sont limitativement énumérés par les articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces actes administratifs présentent, en termes juridiques, économiques financiers et humains un caractère très disparate.

Ce schéma, institué il y a maintenant plus de vingt ans, soulève aujourd'hui des difficultés.

La première d'entre elles provient de l'accroissement continu des actes reçus par les préfectures dans le cadre de leur contrôle de légalité. Ainsi, depuis 1990, le nombre d'actes transmis s'est accru de 40 %, pour atteindre en 2000 le nombre de 7.736.756171(*).

Ces actes sont constitués pour 42,60 % d'entre eux par les délibérations des collectivités et des établissements publics locaux, pour 19,07 % par des décisions individuelles relatives au personnel et pour 11,95 % par des décisions individuelles en matière d'urbanisme.

En pratique, cette impressionnante quantité d'actes ne peut que nuire à l'efficacité du contrôle de légalité.

Ainsi, 174.000 lettres d'observations172(*) ont été adressées par les préfets aux collectivités territoriales ou aux établissements publics locaux, ce qui représente seulement 2,25 % du total des actes reçus par les préfectures. En 1990, ce rapport était de 3 %173(*).

Les recours devant le juge administratif déposés par les préfets se sont quant à eux élevés à seulement 1.713.

Cette situation a conduit plusieurs préfectures à définir, en pratique, des priorités dans l'exercice du contrôle de légalité, au mépris de la lettre de la loi qui implique un contrôle de légalité uniforme sur l'ensemble des actes des collectivités décentralisées. En outre, ces critères varient d'un département à l'autre.

L'état du droit n'est donc pas satisfaisant. Le présent projet de loi entend y apporter des solutions permettant d'assurer une plus grande adéquation entre les textes et les réalités pratiques du contrôle de légalité.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

L'article 38 de la Constitution prévoit la possibilité, pour le législateur, d'autoriser le Gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi, dans les domaines qu'il détermine.

Les conditions de cette habilitation sont fortement encadrées, tant par le texte de l'article 38 de la Constitution que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel174(*).

En premier lieu, le Gouvernement est tenu d' « indiquer avec précision » au Parlement l'objet et la finalité des mesures qu'il se propose de prendre, sans pour autant être obligé de faire connaître la teneur des ordonnances.

En second lieu, doivent être précisément indiqués, d'une part, le délai au terme duquel l'ordonnance doit être prise et, d'autre part, le délai au terme duquel un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement.

Le présent article autoriserait le Gouvernement à intervenir par voie d'ordonnances afin de satisfaire à trois objectifs :

- déterminer la nature des actes soumis à l'obligation de transmission et permettre l'utilisation des technologies de l'information ;

- adapter les modalités juridiques du contrôle de légalité ;

- simplifier les procédures du contrôle.

L'habilitation serait donc particulièrement large.

Votre commission des Lois estime cependant que la réforme du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales ne saurait se faire par la procédure prévue à l'article 38 de la Constitution.

Le contrôle administratif des actes des collectivités décentralisées constitue en effet un point central de la décentralisation et il convient que le Parlement exerce pleinement son rôle de législateur en cette matière essentielle.

En conséquence, votre commission vous propose de fixer, dans le projet de loi lui-même, les règles juridiques qui permettraient d'améliorer la qualité et l'efficacité du contrôle de légalité.

Elle vous soumet, à cet effet, une série d'amendements tendant à insérer plusieurs articles additionnels après l'article 98 du présent projet de loi afin d'améliorer les conditions d'exercice du contrôle de légalité.

Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de l'article 98.

Article additionnel après l'article 98
(art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général
des collectivités territoriales)
Transmission par voie électronique des actes
des collectivités décentralisées au représentant de l'Etat

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à permettre la transmission par voie électronique des actes des collectivités décentralisées au représentant de l'Etat.

1. Le droit en vigueur

Aux termes des articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales, certains actes des collectivités territoriales, limitativement énumérés175(*), doivent, pour devenir exécutoires, faire l'objet d'une double formalité :

- d'une part, une publication, un affichage ou une notification de ces actes ;

- d'autre part, leur transmission au représentant de l'Etat dans le département -ou à son délégué dans l'arrondissement- ou dans la région.

Actuellement, cette transmission s'effectue par courrier ou par coursier, sous la responsabilité de l'exécutif de la collectivité décentralisée de laquelle émane l'acte176(*). Elle doit comporter le texte intégral de l'acte et être accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le représentant de l'Etat à même d'en apprécier la portée et la légalité177(*).

2. Le dispositif proposé par la commission des Lois

Cet article additionnel introduirait aux articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales un nouvel alinéa permettant d'effectuer la transmission des actes des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics par la voie électronique. La transmission par voie électronique de ces actes aurait ainsi une valeur juridique identique à la transmission « papier ».

Cette réforme technique du contrôle de légalité ne pourra qu'être bénéfique, tant en termes de coût de fonctionnement qu'en termes de délais de traitement. Elle assurerait la possibilité juridique pour l'Etat et les collectivités territoriales de tirer partie des nouvelles technologies dans le cadre du contrôle de légalité.

Les modalités techniques par lesquelles cette transmission par voie électronique interviendra seraient, aux termes du présent article, fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Votre commission des Lois souligne que le 2° de l'article 28 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a un objet identique à la présente disposition. Le Gouvernement est en effet habilité, en vertu de cet article, à prendre par ordonnance toutes les mesures nécessaires pour développer l'utilisation des technologies de l'information afin de simplifier « les procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'Etat dans le département. »

Cette habilitation n'a cependant pas encore conduit à l'adoption d'aucune ordonnance. En outre, elle a un champ d'application plus réduit puisqu'elle ne concerne que le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat dans le département. Or, il convient de faire en sorte que la transmission dématérialisée des actes des collectivités puisse également concerner le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat dans la région.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article  98.

* 169 CE, Sect., 28 février 1997, Commune du Port, Rec. Lebon p. 61.

* 170 CE, Sect., 25 janvier 1991, Brasseur, Rec. Lebon p. 23.

* 171 18ème Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux - Années 1999 et 2000, p. 10.

* 172 Ces lettres ont la nature soit d'un recours gracieux - le préfet demandant le retrait de l'acte concerné - soit d'une simple demande d'informations.

* 173 142.637 lettres d'observation pour 5.543.000 actes transmis.

* 174 Décision n° 77-72 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la Chambre des députés du territoire français des Afars et Issas ; décision n° 86-207 des 25-26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social (« Privatisation ») ; décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* 175 Voir les articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales.

* 176 CE, Sect., 6 décembre 1995, Préfet des Deux-Sèvres c. Commune de Neuvy-Bouin, Rec. Lebon p. 425.

* 177 CE, Sect., 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels de collectivités locales et de leurs établissements, Rec.Lebon p. 6.