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CHAPITRE III
LA TRANSFORMATION ET LA FUSION
DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Article 102
(section 7 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la cinquième partie
et art. L. 5211-41-2 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Transformation des syndicats intercommunaux
en communautés de communes

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 5211-41-2 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre la transformation d'un syndicat de communes en communauté de communes.

1. Le droit en vigueur

Les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU), les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) et les syndicats mixtes, respectivement créés en 1890, en 1959 et en 1955, constituent les établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre. Ils sont environ au nombre de 18.000.

En novembre 2000, la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, jugeait ce nombre « pléthorique, souvent injustifié, parfois coûteux ou maintenu pour des raisons d'opportunité », tout en reconnaissant la grande utilité de certains syndicats intercommunaux dans les domaines de l'eau, de l'assainissement, des ordures ménagères, dont l'ampleur dépasse largement l'agglomération ou le pays.

Aussi préconisait-elle, dans sa proposition n° 4, de simplifier le paysage intercommunal en facilitant à terme la dissolution de syndicats et en réservant l'adhésion à un syndicat aux seules intercommunalités à fiscalité propre.

En décembre 2002, le rapport du groupe de travail mis en place par l'actuel Gouvernement en vue de la mise en cohérence des trois textes relatifs à l'intercommunalité, à l'aménagement du territoire et à la solidarité et au renouvellement urbains, présidé M. Dominique Schmitt, alors préfet d'Indre-et-Loire, préconisait quant à lui de « rationaliser la construction intercommunale » et, notamment, de permettre la transformation des syndicats de communes établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, « afin de favoriser l'évolution vers une intercommunalité plus intégrée et partant de réduire le nombre de ces structures, sous réserve du respect des périmètres de gestion qui peuvent être plus larges, par exemple en matière d'eau et d'assainissement. »

Cette transformation leur est actuellement interdite.

L'article L. 5111-3 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que les règles applicables à la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre en une autre catégorie d'établissement public de coopération intercommunale sont celles de la création d'un nouvel établissement public de coopération.

A l'inverse, la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n'entraîne pas l'application des règles relatives à la création d'une nouvelle personne morale.

La transformation d'un syndicat de communes en un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre suppose donc, en l'état actuel du droit, la dissolution du syndicat, les communes membres lui étant solidairement substituées dans tous ses actes et contrats jusqu'à la répartition de l'actif et du passif, puis la création d'une nouvelle personne morale. La procédure à suivre s'avère ainsi extrêmement lourde et dirimante.

Dans son bilan de l'intercommunalité au 1er janvier 2003, le ministère délégué aux libertés locales indiquait que « Le schéma actuel dans lequel des communes appartiennent simultanément à plusieurs syndicats intercommunaux, à une communauté de communes, cette dernière adhérant elle-même à un ou plusieurs syndicats mixtes, ne favorise guère l'efficacité et la transparence. Il est préférable d'appuyer l'évolution progressive des syndicats intercommunaux en communauté de communes, pour privilégier l'appartenance des communes à une seule structure intercommunale à fiscalité propre.

« Bien entendu comme par le passé, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pourront être adossés à des syndicats mixtes, lorsque l'exercice des compétences requiert un périmètre particulièrement étendu (comme par exemple l'eau, l'assainissement, les ordures ménagères, l'électricité etc...).

« Cette simplification de la carte intercommunale favorisera les économies d'échelle ainsi qu'une meilleure compréhension de nos institutions locales pour nos concitoyens. »

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article a pour objet de mettre en oeuvre la préconisation du rapport « Schmitt ».

Le premier paragraphe (I) tend ainsi à compléter l'intitulé de la section VII (« Transformation ») du chapitre premier (« Dispositions communes ») du titre premier (« Etablissements publics de coopération intercommunale ») du livre II (« La coopération intercommunale ») de la cinquième partie (« La coopération locale ») du code général des collectivités territoriales, afin de viser le cas des fusion d'établissements publics de coopération intercommunale.

Le texte proposé par le second paragraphe (II) pour insérer un article L. 5211-41-2 dans le code général des collectivités territoriales tend à ouvrir à un syndicat de communes la faculté de se transformer en communauté de communes, sous réserve de remplir les conditions exigées pour la création de cette catégorie d'établissement public, c'est-à-dire :

- former un territoire d'un seul tenant et sans enclave (article L. 5214-1) ;

- exercer de plein droit, en lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique ainsi que des compétences optionnelles dans l'un au moins des domaines suivants : protection et mise en valeur de l'environnement ; politique du logement et du cadre de vie ; création, aménagement et entretien de la voirie ; construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire (article L. 5214-16).

La procédure prévue par le premier alinéa s'inspire des dispositions régissant la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un autre établissement à fiscalité propre, fixées à l'article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales.

La transformation serait décidée par délibérations concordantes du comité syndical et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions requises pour la création des communautés de communes, c'est-à-dire deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, cette majorité devant nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée193(*).

Le conseil municipal de chaque commune membre disposerait d'un délai de trois mois à compter de la notification au maire de la délibération du comité syndical ou d'une commune membre pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision serait réputée favorable.

La transformation pourrait être prononcée par arrêté du représentant ou des représentants de l'Etat dans le département. Ce pouvoir discrétionnaire du préfet, traditionnel, est destiné à lui permettre de garantir la cohérence des projets de structures intercommunales.

Les conséquences de la transformation, fixées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas, seraient identiques à celles qui sont actuellement prévues par l'article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales pour la transformation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

- l'ensemble des biens, droits et obligations du syndicat transformé seraient transférés à la communauté de communes, celle-ci étant substituée de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté de transformation ;

- l'ensemble des personnels serait réputé relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi en vigueur dans le syndicat de communes.

En l'absence de modification de l'article L. 5111-3 du code général des collectivités territoriales et à la différence de ce qui est prévu pour la transformation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la transformation du syndicat de communes en communauté de communes se traduirait par la création d'une nouvelle personne morale.

Il est donc précisé, d'une part, que les contrats devraient être exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties, d'autre part, que la substitution de personne morale aux contrats conclus par le syndicat n'entraînerait aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour les cocontractants. Ces derniers n'en devraient pas moins être informés de la substitution de personne morale.

Aux termes de l'avant dernier alinéa du texte proposé pour insérer un article L. 5211-41-2 dans le code général des collectivités territoriales, la transformation d'un syndicat intercommunal en communauté de communes serait effectuée à titre gratuit et ne donnerait lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

Enfin, le dernier alinéa impose l'organisation d'une nouvelle élection des délégués des communes à l'organe délibérant de la communauté de communes.

Cette disposition semble légitime dans la mesure les règles régissant la répartition des sièges entre les communes membres d'un syndicat intercommunal et d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et la désignation de leurs délégués au sein de l'organe délibérant de l'établissement ne sont pas les mêmes.

Aux termes de l'article L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales, chaque commune est ainsi représentée par deux délégués au sein du comité du syndicat intercommunal. Le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour être conseiller municipal, à l'exception des agents de l'établissement. Selon le Conseil constitutionnel, le délégué peut ainsi être électeur d'une autre commune que celle qui le désigne (décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995).

L'article L. 5214-7 prévoit que le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes sont fixés dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêté fixant son périmètre : soit par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes intéressées, soit en fonction de la population par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Chaque commune dispose en tout état de cause au minimum d'un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.

Les conditions de désignation par les conseils municipaux de leurs délégués, appelés à représenter leurs communes au sein de l'organe délibérant d'une communauté de communes, sont fixées par l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, ces délégués sont élus par les conseils municipaux concernés parmi leurs membres, au scrutin secret et à la majorité absolue. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, qui a introduit cette disposition, a ainsi réservé aux élus communaux le soin de gérer, au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les affaires transférées à ces derniers par les communes.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet trois amendements ayant pour objet de permettre la transformation d'un syndicat de communes en communauté d'agglomération.

Sans doute, peu de syndicats remplissent les conditions démographique requises pour une telle transformation : regrouper au moins 50.000 habitants et compter une commune de plus de 15.000 habitants. Il n'y a cependant pas lieu de la leur interdire.

Votre commission vous soumet également un amendement tendant à imposer au comité syndical de se prononcer dans un délai de trois mois sur la transformation, à l'instar des conseils municipaux des communes membres du syndicat.

Enfin, elle vous propose par un amendement de prévoir que la transformation entraîne une nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 102 ainsi modifié.

Article 103
(art. L. 5211-41-3 et L. 5211-32-1 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Fusions entre établissements publics de coopération intercommunale
dont l'un au moins est un établissement à fiscalité propre

Cet article a pour objet de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale de fusionner sans devoir être dissous au préalable, à condition que l'un d'entre eux au moins soit un établissement à fiscalité propre.

Cette faculté ne leur étant actuellement pas reconnue, les communes membres des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée peuvent recourir à deux procédures, tout aussi « lourdes et politiquement délicates194(*). » comme le souligne le rapport précité du groupe de travail présidé par M. Dominique Schmitt.

La première solution consiste dans la dissolution de l'un des deux établissements et dans l'adhésion, à la même date, des communes issues de ce groupement à l'établissement non dissout. Cette première solution, qui nécessite la liquidation de la communauté dissoute et la répartition de ses biens et obligations entre les communes concernées, est la moins lourde. En revanche, elle implique que les communes issues de la communauté dissoute acceptent d'adhérer à un groupement déjà constitué.

La seconde solution repose sur la dissolution des établissements publics de coopération intercommunale existants et sur la création ex nihilo, à la même date, d'un nouvel établissement. Cette solution présente davantage d'inconvénients sur le plan technique, puisqu'elle nécessite la liquidation des deux établissements publics de coopération intercommunale existants et, par conséquent, la répartition de leurs biens meubles et immeubles et obligations entre les communes concernées, avant que ces mêmes biens ne soient mis à disposition de la communauté de communes dans le cadre du transfert de compétences. En revanche, elle permet à l'ensemble des communes intéressées par la constitution d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'élaborer en commun un nouveau projet de développement et pas seulement de faire évoluer l'ancien projet de la communauté de communes maintenue.

Dans les deux cas, les procédures doivent être menées parallèlement afin qu'elles puissent prendre effet à la même date.

1. Les conditions de la fusion

Le premier paragraphe (I) tend à insérer un article L. 5211-41-3 dans le code général des collectivités territoriales, afin de déterminer la procédure applicable aux fusions d'établissements publics de coopération intercommunale.

Aux termes du premier paragraphe (I) du texte proposé pour cet article L. 5211-41-3, la fusion entre des établissements publics de coopération intercommunale serait subordonnée à la présence d'au moins un établissement à fiscalité propre.

Cette condition a pour objet de promouvoir, outre la rationalisation des structures intercommunales, le développement des formes les plus intégrées de coopération.

L'initiative de la fusion appartiendrait aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, aux conseils municipaux de leurs communes membres ainsi qu'aux préfets.

Le représentant de l'Etat serait en revanche seul juge de l'opportunité du projet de fusion, puisqu'il lui appartiendrait d'arrêter le projet de périmètre du nouvel établissement en dressant la liste des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Cette liste pourrait en outre inclure des communes n'appartenant à aucun d'entre eux, afin de délimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave. La continuité territoriale constitue en effet une condition requise pour la création des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il disposerait d'un délai de deux mois, à compter de la première délibération transmise par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à l'initiative d'un projet de fusion, pour arrêter le projet de périmètre du nouvel établissement.

Dans l'hypothèse où il serait à l'initiative du projet de fusion, le préfet serait tenu de recueillir l'avis préalable de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale concernées. Comme pour les créations d'établissements publics de coopération intercommunale, l'avis de cette commission ne serait donc pas obligatoire pour les projets de fusion émanant des communes et de leurs groupements. Il devrait être rendu dans un délai de deux mois à compter de sa saisine par le préfet, sous peine d'être réputé favorable.

L'arrêté préfectoral établissant le projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale serait ensuite notifié aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale concernés par la fusion afin qu'ils se prononcent sur ce projet. A défaut de délibération dans un délai de trois mois, celle-ci serait réputée favorable.

Dans le même délai, les conseils municipaux devraient se prononcer sur la répartition des sièges au conseil du nouvel établissement public de coopération intercommunale dans les conditions applicables à la catégorie d'établissements publics dont ce dernier relèvera après la fusion.

Le deuxième paragraphe (II) du texte proposé pour insérer un article L. 5211-41-3 dans le code général des collectivités territoriales tend à déterminer les conditions de majorité requises pour prononcer la fusion des établissements publics de coopération intercommunale.

Celle-ci ne pourrait être décidée, par arrêté préfectoral, qu'en cas d'accord non seulement des organes délibérants de tous les établissements publics de coopération intercommunale concernés mais également des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Un établissement public de coopération intercommunale ne pourrait fusionner avec un autre établissement contre la volonté de son organe délibérant.

Quand bien même ces conditions seraient réunies, le représentant de l'Etat conserverait la liberté de ne pas prononcer la fusion.

Aux termes du troisième paragraphe (III) du texte proposé pour insérer un article L. 5211-41-3 dans le code général des collectivités territoriales, l'établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion relèverait de la catégorie de l'établissement à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi - et non les communes membres - aurait confié le plus grand nombre de compétences, c'est-à-dire, par ordre croissant : communauté de communes, communautés de communes à dotation globale de fonctionnement bonifiée, communauté d'agglomération et communauté urbaine.

Il détiendrait la totalité des compétences qui étaient transférées aux établissements préexistants et devrait exercer, dès la fusion, les compétences obligatoires et optionnelles sur l'ensemble de son territoire. En revanche, à titre transitoire et pour une période de deux ans suivant la fusion, les autres compétences transférées pourraient n'être exercées que sur la partie du territoire de l'établissement sur laquelle elles étaient mises en oeuvre avant la fusion. A l'issue de cette période, elles devraient être soit exercées sur l'ensemble du territoire intercommunal soit restituées aux communes.

Cette souplesse a pour objet d'éviter de rendre la procédure de fusion dissuasive pour les établissements publics de coopération intercommunale susceptibles de s'y engager.

L'ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés seraient transférés au nouvel établissement. Les compétences des communes lui seraient transférées dans les mêmes conditions financières et patrimoniales que celles prévues en cas de transfert de compétences nouvelles des communes aux établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres.

Les personnels relèveraient de l'établissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et d'emploi antérieures à la fusion.

L'établissement public issu de la fusion serait substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, aux anciens établissements publics et, le cas échéant, aux communes incluses dans son périmètre dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.

Il est également prévu, d'une part, que les contrats seraient exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties, d'autre part, que la substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale et les communes n'entraînerait aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour les cocontractants. Ces derniers devraient simplement être informés de la substitution de personne morale par l'établissement public issu de la fusion.

Enfin, la fusion d'établissements publics serait effectuée à titre gratuit et ne donnerait lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

Le quatrième et dernier paragraphe (IV) du texte proposé pour insérer un article L. 5211-41-3 dans le code général des collectivités territoriales prévoit que la fusion entraînerait une nouvelle élection des délégués des communes au conseil de l'établissement public.

2. Les conséquences financières de la fusion

Le second paragraphe (II) du présent article tend à insérer un article L. 5211-32-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de préciser les modalités de calcul de la dotation d'intercommunalité due aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus d'une fusion.

Le coefficient d'intégration fiscale retenu pour le calcul de la dotation d'intercommunalité attribuée, au titre de la première année, à une communauté de communes ou à une communauté d'agglomération issue d'une fusion serait celui de l'établissement préexistant ayant le coefficient d'intégration fiscale le plus élevé l'année précédant la fusion. Les attributions des communautés de communes issues d'une fusion ne subiraient pas d'abattement de 50 %.

De la même façon, pour le calcul des garanties la première année, la dotation à prendre en compte au titre de l'année précédente serait celle de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre préexistant ayant la dotation par habitant la plus élevée.

S'agissant des communautés urbaines ayant fusionné avec d'autres établissements publics de coopération intercommunale, leur dotation d'intercommunalité serait calculée en retenant la dotation par habitant la plus élevée parmi les établissements préexistants.

Votre commission des Lois vous soumet cinq amendements de précisions et vous propose d'adopter l'article 103 ainsi modifié.

* 193 Article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales.

* 194 Rapport du groupe de travail présidé par M. Dominique Schmitt sur la mise en cohérence des trois textes relatifs à l'intercommunalité, à l'aménagement du territoire et à la solidarité et au renouvellement urbains, décembre 2002, page 5.