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CHAPITRE III
LES TRANSPORTS DANS LA RÉGION ILE-DE-FRANCE

En 1997, la part des déplacements en transports en commun en Ile-de-France était évaluée à 28 % des déplacements en par modes mécanisés52(*), soit environ 6,83 millions de déplacements. Selon une enquête conduite par la Régie autonome des transports en commun (RATP), la part des transports en commun avoisinerait désormais les 30 %.

Le réseau des transports en commun y est très développé et multimodal. Il comporte le réseau du métro, desservant la partie centrale de l'agglomération parisienne (211 km de lignes), un réseau de chemin de fer -incluant le réseau RER- (1.366 km de lignes), des lignes de tramway (20 km) et près de 1.200 lignes d'autobus ou autocars.

L'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France est assurée par un syndicat dénommé Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, ce syndicat, doté de la personnalité morale, regroupe l'ensemble des collectivités territoriales la région Ile-de-France, les départements situés sur le territoire régional, la ville de Paris, ainsi que l'Etat. Ce dernier est fortement impliqué dans cet organisme, puisqu'il est représenté, dans son conseil d'administration, par un nombre de représentants égal à celui des représentants des collectivités territoriales qui en sont membres.

Cette organisation apparaît particulièrement singulière aujourd'hui, dans la mesure où, sur le reste du territoire française, l'organisation du transport régional de personnes, qui inclut notamment le transports scolaires, est du ressort exclusif des collectivités territoriales. Les caractéristiques administratives de la région parisienne ne semblent plus justifier un régime aussi spécifique pour l'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France.

Le chapitre III du titre II tend, dès lors, à modifier l'organisation des transports en région Ile-de-France afin de développer les compétences des collectivités territoriales franciliennes.

A cette fin, le statut et les conditions de fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile-de-France seraient fortement modifiés (articles 29 et 30). De nouvelles compétences lui seraient octroyées, notamment pour l'élaboration du plan de déplacements urbains en Ile-de-France (article 31) et l'organisation des transports scolaires (article 32).

Article 29
(art. 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France)
Organisation et compétences du Syndicat des transports
d'Ile-de-France

Cet article tend à réécrire l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France afin de substituer à l'actuel syndicat doté de la personnalité morale associant l'Etat aux collectivités territoriales un établissement public territorial bénéficiant de nouvelles compétences.

1. Le droit en vigueur

L'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France est confiée, par l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région Ile-de-France au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain, le syndicat des transports d'Ile-de-France regroupe l'Etat, la région Ile-de-France, la ville de Paris, ainsi que les départements des Hauts de Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val d'Oise et de la Seine-et-Marne.

La gestion et la responsabilité des transports en Ile-de-France est donc aujourd'hui seulement partiellement décentralisée, l'Etat étant représenté dans le conseil d'administration du syndicat par un nombre de représentants égal aux représentants des collectivités territoriales membres.

Afin d'harmoniser les conditions d'exercice des transports publics en Ile-de-France avec celles existant sur le reste du territoire métropolitain, le présent article modifierait les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance précitée. Le Conseil constitutionnel ayant, par une décision en date du 31 mai 1999, prise sur la base de l'article 37, deuxième alinéa, de la Constitution, jugé que ces dispositions avaient un caractère législatif, le recours à la loi était indispensable53(*).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le texte proposé par le présent article pour remplacer les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959 comprendrait sept paragraphes, numérotés I à VII.

a) Statut juridique du Syndicat des transports d'Ile-de-France

Aux termes du premier paragraphe (I) du texte proposé pour cet article, un établissement public territorial se substituerait, avec la même dénomination, au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Cette substitution s'opérerait à la date prévue à l'article 34 du présent projet de loi, lequel énoncerait que l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux transports en Ile-de-France ne pourrait s'opérer qu'après l'intervention de décrets en Conseil d'Etat.

L'Etat ne ferait plus partie des collectivités constituant cet établissement public, à l'inverse de la situation prévalant dans le Syndicat. Et, en conséquence, le préfet de la région Ile-de-France ne présiderait plus le syndicat.

L'objet de cette personne publique soumise au principe de spécialité fonctionnelle resterait à l'identique : le Syndicat serait chargé de l'organisation des transports publics de personnes en Ile-de-France.

Ce nouvel établissement public se substituerait au syndicat préexistant dans l'ensemble de ses biens, droits et obligations. En outre, il serait engagé par « toutes les délibérations et tous les actes » du syndicat à la date de la transformation. Il y aurait donc continuité totale d'action entre cette nouvelle structure et celle résultant de la loi précitée du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain.

Les transferts susmentionnés interviendraient à titre gratuit, aucun versement, salaire, honoraire, indemnité ou perception de droit ou taxe ne pouvant être exigés du seul fait de ce transfert.

b) Compétences du Syndicat des transports d'Ile-de-France

Le deuxième paragraphe (II) du texte proposé pour l'article 1er de l'ordonnance étendrait les compétences du Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Les compétences conservées

A l'instar de la situation actuelle, le nouvel établissement public fixerait les relations à desservir, désignerait les exploitants des services de transport, définirait les modalités techniques d'exécution et les conditions générales d'exploitation.

L'exploitation des services de transport en Ile-de-France est aujourd'hui assurée, dans le cadre de contrats conclus avec le Syndicat54(*), par :

- la Régie autonome des transports parisiens (RATP), établissement public national à caractère industriel et commercial qui a transporté près de 2,61 milliards de voyageurs en 2001 ;

- la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), dont la Direction des services régionaux de voyageurs en Ile-de-France a assuré le transport de 545 millions de voyageurs55(*) ;

- l'OPTILE, association professionnelle regroupant une centaine d'entreprises de transporteurs privés, qui assure le transport d'environ 230 millions de voyageurs, essentiellement dans la grande couronne de l'Ile-de-France.

Outre la définition de la politique tarifaire, le Syndicat déterminerait également les conditions de financement des services.

Le syndicat poursuivrait son action visant à favoriser le transport des personnes à mobilité réduite, ce qui doit constituer un objectif prioritaire afin de limiter l'exclusion de ces personnes des possibilités de déplacements en transports publics. De fait, de 1992 à 2002, le syndicat a consacré 100 millions € à renforcer l'accessibilité des réseaux franciliens56(*).

Il lui serait également possible d'organiser des services à la demande.

Les compétences nouvelles

 Aux termes du deuxième alinéa de ce paragraphe, le Syndicat se verrait octroyer une compétence en matière d'organisation de transports scolaires.

Cette compétence est actuellement exercée par l'Etat et ce, de façon dérogatoire au droit commun, la région Ile-de-France étant restée à l'écart du transfert de compétences en la matière opérée par la loi précitée du 22 juillet 1983.

Le Syndicat serait désormais responsable de l'organisation et du fonctionnement de ce type de transports. La compétence en matière d'organisation du transport scolaire serait ainsi désormais unifiée, alors qu'elle est actuellement répartie entre plusieurs acteurs différents (le syndicat, les directions de l'équipement, les inspections d'académie ainsi que les collectivités territoriales). Il est cohérent que l'autorité chargée de coordonner et de financer l'ensemble de l'offre de transports publics en région Ile-de-France soit également responsable du transport des élèves, que ce dernier s'effectue sur des services réguliers ou qu'il se fasse par le biais de services spécialisés.

Dans ce cadre, il serait tenu de consulter, au moins une fois par an, le conseil interacadémique d'Ile-de-France57(*). Ce conseil comprend des représentants du conseil régional, des conseils généraux, des conseils municipaux d'Ile-de-France, des personnels de l'Etat exerçant leurs fonctions dans les services administratifs et les établissements publics d'enseignement et de formation, des parents d'élèves et des étudiants58(*).

 De même, le Syndicat bénéficierait d'une compétence d'organisation du transport public fluvial régulier de personnes. Actuellement, en Ile-de-France, aucun texte ne reconnaît la compétence d'une personne publique particulière pour ce type de mission. Le présent article comblerait ainsi une lacune et permettrait au Syndicat des transports d'Ile-de-France d'exercer ses compétences de coordinateur et d'organisateur pour l'ensemble des modes de transports publics de personnes.

Cette compétence ne s'exercerait cependant que sous réserve des pouvoirs reconnus à l'Etat pour exercer la police de la navigation, l'article 1-4 du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale prévoyant en effet la compétence générale de l'Etat en cette matière.

Le sixième alinéa du texte proposé permettrait désormais au Syndicat d'assurer la réalisation d'infrastructures ou d'équipements destinés au transport de voyageurs. Le syndicat acquerrait ainsi la maîtrise d'ouvrage en la matière, ce qui complètera utilement ses compétences en matière d'organisation des transports.

Afin d'éviter tout chevauchement de compétences avec celles déjà détenues par l'établissement public Réseau ferré de France, la maîtrise d'ouvrage serait accordée sous réserves de celles de cet établissement. En effet, Réseau ferré de France disposant, en vertu de la l'article 5 de la loi du 13 février 199759(*), des biens constitutifs de l'infrastructure appartenant à l'Etat et jusqu'alors gérés par la Société nationale des chemins de fer français, reste maître d'ouvrage pour une partie des réseaux ferroviaires d'Ile-de-France.

Les conditions d'exercice des compétences dévolues au Syndicat

Le Syndicat serait tenu d'exercer lui-même les compétences relatives à la fixation des relations à desservir, à la désignation des exploitants, ainsi qu'à la définition des modalités techniques d'exécution et des conditions générales d'exploitation et de financement des services.

En revanche, le texte préciserait que l'exécution des services de transports scolaires, les services à la demande, les transports de personnes à mobilité réduite ainsi que les transports fluviaux réguliers de personnes seraient assurés :

- soit en régie par une personne publique ;

- soit par une entreprise ou une association ayant passé à cet effet une convention à durée déterminée avec l'autorité compétente. Cette précision permet d'autoriser la « contractualisation » de l'exécution du transport public de personnes en Ile-de-France, qui se pratique d'ores et déjà, depuis 2000.

En outre, le Syndicat pourrait déléguer tout ou partie de ses attributions aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Ainsi, l'organisation des transports scolaires s'effectuerait, en pratique, par des « autorités organisatrices de second rang » qui pourraient ainsi être les départements, les communes ou des établissements publics de coopération intercommunale.

Une telle possibilité figure déjà dans le texte actuel de l'ordonnance. Le champ de cette délégation serait plus étendu que celui actuellement autorisé par l'article 1er de l'ordonnance, dans la mesure où elle pourrait concerner des services situés à Paris, dans les communes limitrophes ou desservies par le métropolitain. La délégation dans ces espaces géographiques est en effet actuellement interdite.

Cette délégation n'en serait pas moins encadrée.

D'une part, la politique tarifaire ne pourrait pas faire l'objet de délégation.

D'autre part, la délégation serait soumise au commun accord du Syndicat et des collectivités et groupements concernés tant sur le périmètre ou les services faisant l'objet de la délégation que sur les conditions de participation au financement de ces services et les aménagements tarifaires applicables. Ces deux derniers points devraient être fixés par une convention entre le Syndicat et la collectivité ou le groupement concerné.

c) Répartition des charges liées au fonctionnement du Syndicat

Le troisième paragraphe (III) déterminerait la clef de répartition des charges liées à l'exécution par le Syndicat de ses missions.

Les charges relatives à l'exploitation des services de transports « compris » en Ile-de-France feraient l'objet d'une répartition entre les différents membres du syndicat, dans des conditions fixées par le statut de l'établissement public.

Toutefois, cette répartition pourrait faire l'objet d'une modification « dans les conditions fixées au paragraphe V », c'est-à-dire sur décision du Syndicat acquise à la majorité des deux-tiers des membres présents ou représentés de son conseil d'administration.

Ces charges et la contribution corrélative des collectivités territoriales ou de leurs groupements auraient le caractère de dépenses obligatoires. Elles devraient, en conséquence, être obligatoirement inscrites au budget de l'établissement public. A défaut, ces dépenses pourraient faire l'objet d'une inscription obligatoire par le préfet de région dans le budget de l'établissement public, après mise en demeure restée infructueuse, adressée par la chambre régionale des comptes à l'établissement60(*).

Les frais de transport individuel des élèves et étudiants handicapés, engendrés par leur handicap, seraient supportés par le Syndicat.

d) Organisation et fonctionnement du Syndicat

Le quatrième paragraphe (IV) du texte proposé pour l'article 1er de l'ordonnance définirait les modalités d'organisation et la composition des organes du Syndicat.

Le syndicat serait administré par un conseil composé exclusivement des représentants des collectivités territoriales membres de l'établissement public, à savoir : la région Ile-de-France, la Ville de Paris, les départements des Hauts de Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val d'Oise et de la Seine-et-Marne.

Toutefois, la répartition des sièges ne serait pas égalitaire entre les membres, la région disposant, aux termes du texte proposé, de la majorité absolue. En outre, la présidence du Syndicat serait assurée par l'un des représentants élu du Conseil régional d'Ile-de-France.

Cette prééminence de la région Ile-de-France s'explique logiquement par son rôle prépondérant dans l'organisation de transports dépassant les limites territoriales d'un seul département.

Le texte proposé préciserait les conditions de majorité applicables à certaines décisions importantes du Syndicat. Ainsi, une majorité des deux tiers des membres présents ou représentés serait exigée pour :

- les décisions relatives aux délégations d'attributions relevant du Syndicat ;

- les modifications de répartition des contributions des membres du Syndicat.

Le choix de cette majorité qualifiée peut s'expliquer par le souci de ne pas laisser une seule collectivité membre du Syndicat pouvoir décider seule en ces matières essentielles. De fait, les décisions en cause devront obtenir nécessairement l'adhésion de plusieurs collectivités territoriales.

? Pour les autres décisions, aucune règle de majorité n'étant prévue, les décisions devraient être prises à la majorité absolue des membres présents ou représentés. Il reviendra cependant aux statuts du Syndicat -qui seraient définis par décret en Conseil d'Etat, en application du septième paragraphe (VII) du texte proposé par cet article- de fixer les règles en la matière.

Le représentant de l'Etat dans la région Ile-de-France serait entendu, à sa demande, par le conseil d'administration du syndicat. Ainsi, l'absence de représentant de l'Etat au sein même des organes du Syndicat n'empêcherait pas que l'Etat, par le biais du préfet de la région Ile-de-France, puisse faire connaître aux membres du Syndicat les orientations de l'Etat concernant l'organisation des transports dans la région.

e) Contrôle administratif exercé sur le Syndicat

Le cinquième paragraphe (V) du texte proposé déterminerait les conditions d'exercice du contrôle administratif sur le syndicat.

Le représentant de l'Etat dans la région aurait la responsabilité d'assurer :

- le contrôle de légalité sur les actes du syndicat, notamment par le biais du déféré préfectoral ;

- le contrôle budgétaire, permettant notamment de sanctionner le respect du principe de l'équilibre réel du budget de l'établissement public.

Le syndicat serait soumis à la première partie du livre II du code des juridictions financières, ce qui implique que la chambre régionale des comptes aura compétence pour assurer le contrôle budgétaire des actes du syndicat.

? Aux termes du sixième paragraphe (VI) de cet article, le Syndicat serait doté d'un comptable public, nommé par le ministre chargé du budget.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 29 sans modification.

* 52 Modes de transport recouvrant : voitures particulières, transports en commun, deux roues, taxis et autres véhicules motorisés.

* 53 Décision n° 99-186 L du 31 mai 1999.

* 54 Le décret n° 2000-634 du 6 juillet 2000 modifiant le décret n° 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l'organisation des transports de voyageurs en région parisienne et le décret n° 59-1090 du 23 septembre 1959 portant statut du Syndicat des transports parisiens a autorisé la contractualisation de l'exécution des services publics de transports entre le Syndicat et les opérateurs publics de transport que sont la RATP et la SNCF.

* 55 Au titre de ces contrats, le Syndicat verse ainsi 1,9 milliard € par an à la RATP et 1,2 milliard € à la SNCF.

* 56 Cette somme se répartit de la façon suivante : 50 millions € pour le réseau ferré, 15 millions € pour le réseau routier et 35 millions € pour les services spécialisés.

* 57 Article L. 234-8 du code de l'éducation.

* 58 Articles 3 et 4 du décret n° 91-108 du 25 janvier 1991 relatif au conseil interacadémique d'Ile-de-France et au conseil de l'éducation nationale dans le département de Paris.

* 59 Loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire.

* 60 Article L. 1612-15 et suivants du code général des collectivités territoriales.