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CHAPITRE III
LE LOGEMENT SOCIAL ET LA CONSTRUCTION

En l'état actuel du droit, le logement relève essentiellement de la compétence de l'Etat, pour des raisons de solidarité nationale et de lutte contre les exclusions, mais la mise en oeuvre de cette politique repose sur de nombreux acteurs.

L'Etat définit les principes fondamentaux de la politique du logement. Il est le principal financeur de la politique du logement social. Les produits d'aide à la pierre sont définis au niveau national, de même que les barèmes des aides personnelles.

La région joue un rôle de conceptualisation et de financement des opérations. Dans le cadre de ses compétences en matière de développement économique et social et d'aménagement du territoire, elle « définit des priorités en matière d'habitat », après consultation des départements et au vu des programmes locaux de l'habitat qui lui sont adressés par les communes. Elle peut compléter l'aide de l'Etat par des subventions, des prêts, des bonifications d'intérêts ou des garanties d'emprunt. Elle peut également accorder des subventions à l'acquisition et à l'aménagement de terrains à bâtir. Enfin, il lui est également possible d'engager, seule ou par voie contractuelle, un programme d'aides destinées à améliorer la qualité de l'habitat des quartiers et des logements existants, l'équipement des terrains à bâtir, l'innovation, les économies d'énergie et l'utilisation des énergies renouvelables.

Le département définit ses priorités. Il est consulté par la région lorsque celle-ci définit ses propres priorités et par le préfet de région lorsque celui-ci répartit les crédits de l'Etat affectés au département. Il peut compléter l'aide de l'Etat par des subventions, des garanties d'emprunt ou des avances.

La commune définit également ses priorités en matière d'habitat. Elle établit un programme local de l'habitat qui détermine les opérations prioritaires et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées. Seules les communes comprenant une ou plusieurs zones sensibles ont obligation d'établir un programme local de l'habitat et de créer une conférence du logement. Cette compétence peut être transférée à un établissement public de coopération intercommunale.

L'état du droit actuel se caractérise donc par une pluralité d'acteurs dans la politique du logement social. Ceux-ci interviennent de façon concurrente dans l'attribution des logements sociaux. Le dispositif multiplie également les financements croisés et les consultations des différents niveaux de collectivités.

Il en résulte un dispositif complexe où l'Etat garde un rôle prééminent mais dans lequel les départements et les structures intercommunales occupent une place croissante.

Une clarification des compétences et le rapprochement de la politique du logement de l'usager devraient favoriser l'adéquation entre les besoins locaux et les financements.

L'exposé des motifs du projet de loi indique ainsi que « La politique du logement menée par l'Etat apparaît aujourd'hui comme excessivement centralisée dans sa mise en oeuvre et particulièrement complexe dans ses procédures. Afin de mieux tenir compte de la diversité des besoins en logement sur le territoire national, il convient de donner aux collectivités territoriales les plus proches des bassins d'habitat la possibilité d'exercer dans un cadre conventionnel la responsabilité de la conduite des politiques de l'habitat. »

Article additionnel avant l'article 49
(art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation)
Transfert aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale du contingent préfectoral
de logements sociaux

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation afin de transférer au maire ou, par délégation du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement, le contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.

Ce contingent est actuellement fixé, par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation à 30 % au plus des logements locatifs d'organismes d'habitation à loyer modéré, dont 5 % au bénéfice des fonctionnaires.

Le total des logements réservés aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux chambres de commerce et d'industrie en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts ne représente généralement pas plus de 20 % des logements de chaque programme. La réservation donne lieu à une convention avec l'organisme d'habitations à loyer modéré. En contrepartie d'un apport de terrain ou d'un financement, ce dernier peut consentir des réservations supplémentaires.

Comme le soulignait la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, « le droit au logement doit être mis en oeuvre au plus près des réalités. » La proposition n° 47 de son rapport consistait ainsi à transférer les contingents de logements sociaux des préfets aux intercommunalités87(*).

Bien évidemment, le maire devra attribuer les logements sociaux au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées. Simplement, il semble mieux placé que le préfet pour connaître les vacances de logement et les besoins de la population.

En réponse à une question de notre collègue Emmanuel Hamel, qui souhaitait connaître les suites susceptibles d'être réservées à cette proposition, le précédent Gouvernement mettait en exergue le fait que « Le contingent préfectoral est la contrepartie directe du rôle général de l'Etat à l'égard du logement social et notamment de l'aide financière dont il fait bénéficier les organismes de logement à caractère social. Les communes se voient elles aussi réserver un contingent de logements sociaux en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts. Toutefois, le contingent communal n'est pas réservé aux personnes prioritaires, ou du moins pas exclusivement. En revanche, le contingent préfectoral est en priorité destiné aux ménages ne parvenant pas à accéder au logement social par les circuits classiques d'attribution, et notamment par les autres contingents. Pour ces raisons, le transfert général des contingents préfectoraux à des structures intercommunales n'est pas envisagé. Toutefois, rien n'interdit au préfet de décider localement, en commun accord avec les maires des communes concernées, d'une gestion conjointe des contingents préfectoraux et communaux confiée à un établissement public de coopération intercommunale, le représentant de l'Etat dans le département devant néanmoins conserver un droit de regard sur l'utilisation conforme à son objet du contingent, c'est-à-dire au profit des personnes prioritaires. Cette démarche peut s'inscrire le cas échéant dans le cadre des conférences et des chartes intercommunales du logement prévues par la loi de lutte contre les exclusions88(*). »

Les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, élus au suffrage universel direct pour les premiers et au suffrage universel indirect pour les seconds, semblent au contraire mieux à mêmes que les préfets de prendre en compte les besoins des personnes défavorisées et de leur attribuer des logements sociaux en disposant du contingent de réservation actuellement réservé au représentant de l'Etat.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel avant l'article 49.

* 87 « Refonder l'action publique locale » - rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation - page 72.

* 88 Réponse à la question écrite n°  30302 du 28 décembre 2000, publiée au Journal officiel du Sénat du 1er mars 2001, page 757.