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III. PRÉSENTATION PAR AGRÉGATS

A. SANTÉ PUBLIQUE ET SÉCURITÉ SANITAIRE

Les dépenses de cet agrégat s'établissent à 321,86 millions d'euros en 2004, en progression de 13,2 % par rapport à 2003, et représentent 2,88 % de l'ensemble des crédits du ministère.

1. Les subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire

a) Une croissance des dotations

Les crédits consacrés aux établissements nationaux à caractère sanitaire (inscrits au chapitre 36-81, hors Institut national de prévention et d'éducation pour la santé - INPES) augmentent de plus de 38 millions d'euros (+ 102,85 %), pour s'établir à 75,27 millions d'euros.

Cette hausse importante des dotations doit être appréciée au regard de la situation de 2003. Il faut en effet rappeler que des prélèvements sur fonds de roulement, parfois importants, ont été opérés, permettant de réduire la subvention de l'Etat : 26 millions d'euros ont ainsi été prélevés sur le fonds de roulement de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé en 2003, 14 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'Institut de veille sanitaire et 7,9 millions d'euros sur celui de l'Etablissement français des greffes.

Les évolutions sont cependant très différenciées selon les établissements, ainsi que le montre le tableau ci-après :

Subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81)

(en millions d'euros)

 

LFI 2002

Exécution 20026(*)

LFI 2003

PLF 2004

Evolution 2004/2003

Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé

25,21

18

4,67

18,6

+ 298,3 %

Etablissements nationaux à caractère sanitaire - recherche

0,15

-

0,25

0,25

stable

Agence française de sécurité sanitaire des aliments

4,28

4

4,28

5,86

+ 36,96 %

Agence française de sécurité sanitaire environnementale

2,59

1

2,00

1,93

- 3,6 %

Etablissement français des greffes (et agence de la biomédecine en 2004)

3,90

2

1,16

5,52

+ 376,69 %

Institut de veille sanitaire

16,52

14

16,00

37,66

+ 135,35 %

Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé

5,80

5

8,75

5,46

- 37,61 %

Total

58,45

44

37,11

75,27

+ 102,85 %

b) Quelques éclairages
(1) La valorisation du fonds de roulement de l'ANAES

Créée par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, l'agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) est chargée, au titre de sa mission d'évaluation, d'élaborer et de valider des recommandations de bonne pratique clinique et des références médicales ou professionnelles en matière de prévention, de diagnostic ou de thérapeutique ; d'élaborer et de valider des méthodes d'évaluation ; de réaliser et de valider des études d'évaluation technologique.

Au titre de sa mission d'accréditation, elle est chargée de l'élaboration et de la validation des référentiels de qualité des soins et des pratiques professionnelles, ainsi que de la mise en oeuvre de la procédure d'accréditation des établissements publics et privés de santé, des réseaux de soins et des groupements de coopération sanitaire.

Le budget de l'ANAES s'élève à 38,386 millions d'euros en 2003. Cette agence a reçu une subvention de 8,749 millions d'euros du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, ainsi qu'une contribution de 17,498 millions d'euros de la sécurité sociale. D'autres ressources lui ont apporté 8 millions d'euros, tandis qu'un prélèvement sur fonds de roulement a été opéré à hauteur de 4,1 millions d'euros.

Cette agence comprend 241 emplois budgétaires, auxquels il faut ajouter 9 agents mis à disposition. Deux nouveaux emplois budgétaires devraient lui être accordés en 2004.

Le ministère indique que la subvention, qui s'élève à 5,46 millions d'euros en 2004 contre 8,75 millions d'euros en 2003, a été calibrée pour tenir compte de la capacité d'autofinancement liée au niveau du fonds de roulement constaté fin 2002, augmenté du supplément prévisionnel de ressources propres (+ 4,8 millions d'euros) induit par la modification en 2004 du barème du coût des visites d'accréditation et l'augmentation du nombre de visites d'accréditation. De plus, elle tient compte de la nécessité de financer les mesures de reconduction, principalement le glissement vieillesse technicité (GVT), soit près de 102.000 euros, ainsi que le besoin de financement constaté en 2003.

Au total, le budget de l'Etat contribuera au financement de l'ANAES, à hauteur de 16 % du budget de fonctionnement de l'établissement et la sécurité sociale à hauteur de 58 %, tandis que le budget de l'ANAES sera autofinancé à hauteur de 57 %. Le montant du fonds de roulement brut prévisionnel brut à la fin 2003 serait de 9,8 millions d'euros, légèrement supérieur à la réserve prudentielle d'un mois de fonctionnement.

Si le ministère indique que l'ANAES ne fait pas à ce stade l'objet d'un projet de fusion avec un autre établissement, il précise que la mise en place de procédures d'organisation pour améliorer la gestion de l'établissement est nécessaire. De plus, il paraît nécessaire d'explorer les possibilités de synergie avec d'autres agences, le ministère indiquant que « des plates-formes de gestion commune pourraient utilement contribuer à l'efficience de la dépense publique ».

(2) L'InVS bénéficiera de quatre emplois nouveaux

Créé par la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, l'InVS est un établissement national de santé publique placé sous la tutelle du ministère de la santé, le chef de file de cette tutelle étant la DGS. Succédant au réseau national de santé publique, il a effectivement été mis en place en mars 1999.

La mission de l'institut est particulièrement large, puisqu'il lui incombe, selon l'article L. 1413-6 du code de la santé publique :

1. d'effectuer la surveillance et l'observation permanente de l'état de santé de la population, dans le but, notamment, de détecter tout événement modifiant ou susceptible d'altérer l'état de santé de la population ;

2. d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace pour la santé publique, quelle qu'en soit l'origine, et de leur recommander toute mesure ou action appropriée ;

3. de mener à bien toute action nécessaire pour identifier les causes d'une modification de l'état de santé de la population, notamment en situation d'urgence.

La réalisation de cette mission et de ces objectifs repose principalement sur la mise en oeuvre et la coordination d'activités de surveillance et d'investigations épidémiologiques, d'évaluation de risque et d'expertise.

Pour accomplir cette vaste tâche, l'InVS dispose d'un budget de 31,874 millions d'euros en 2003, contre 23,96 millions d'euros en 2002 et 18,17 millions d'euros en 2001.

Le fonds de roulement a déjà été mis à contribution, ce qui laisse entrevoir, selon le contrôleur financier, « une situation de trésorerie très tendue dès la fin de l'exercice 2003 » et a conduit le conseil d'administration à accepter que « l'établissement puisse négocier l'ouverture d'une ligne de crédit qui lui permette de pallier temporairement une impasse de trésorerie ».

Les effectifs de l'établissement ont crû significativement depuis 1999. Les emplois budgétaires sont en effet passés de 100 postes en 1999 à 270 en 2003. Les effectifs réels sont toutefois inférieurs aux postes budgétaires puisqu'ils se montent à 238,3 équivalents temps plein à la fin août 2003.

Cette croissance des effectifs a notamment permis de renforcer les services administratifs et par là même la gestion de l'établissement, sévèrement jugée lors des inspections menées par l'IGAS, l'IGF et la Cour des comptes en 2001. Les dix-huit derniers mois ont été mis à profit pour assainir la situation et normaliser les relations avec le contrôleur financier de l'établissement.

En 2004, la subvention de l'Etat pour l'InVS s'établira à 37,658 millions d'euros. Trois millions d'euros lui sont transférés pour les besoins de la mise en oeuvre des mesures nouvelles du plan cancer, et 534.000 euros en provenance du chapitre 47-11 pour le suivi des hémophiles.

Le ministère indique que l'augmentation de la subvention de l'Etat financera d'une part, le lancement des travaux de réaménagement des locaux, d'autre part, 4 emplois nouveaux destinés à conforter le dispositif de surveillance et d'alerte, lequel a été pris en défaut lors de la crise liée à la canicule de l'été 2003, qui a entraîné environ 15.000 décès supplémentaires.

Votre rapporteur spécial, qui a mené une série de contrôles sur pièces et sur place à la suite de la crise de la canicule, sera attentif à l'évolution de cet établissement et estime qu'une réflexion doit être menée sur les rapprochements possibles entre cet institut et les autres agences de sécurité sanitaire, et tout particulièrement l'agence française de sécurité sanitaire environnementale.

(3) L'établissement français des greffes (EFG) : vers une agence de la biomédecine

L'EFG a été créé par l'article 56 de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994. Il s'agit d'un établissement public national sous tutelle du ministre chargé de la santé. Il couvre le champ des greffes d'organes (3.632 en 2002), de tissus et notamment de cornées (4.107 en 2002), de moelle osseuse et de cellules (dont 933 administrations de cellules souches hématopoïétiques allogéniques issues de la moelle osseuse ou du sang en 2002).

La mise en place effective de l'établissement est intervenue le 1er décembre 1994 et l'établissement produit depuis un important travail d'expertise technique dans le cadre de la préparation des textes. Depuis le 12 décembre 1994, il assure la responsabilité de la régulation nationale du prélèvement et de l'attribution des organes : il enregistre l'inscription des patients en attente de greffe sur une liste nationale et gère cette liste ; il attribue les greffons, prélevés ou non sur le territoire français en fonction de règles de répartition homologuées par le ministre chargé de la santé. Il veille à l'amélioration de l'organisation du secteur des greffes et a en charge la mise en place du dispositif d'évaluation des résultats des greffes. Il mène des actions de promotion du prélèvement en vue de greffes et assure la gestion du registre national des refus de prélèvement.

Il participe à l'enseignement et à la recherche dans son domaine de compétences. Il exerce également son expertise dans le domaine des xénogreffes. Enfin, il est habilité à représenter la France au sein des instances internationales.

Son budget s'élève en 2003 à 20,16 millions d'euros. Normalement, près de 20 % des recettes totales de l'établissement sont financées par le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, tandis que la contribution de la sécurité sociale en représente environ 70 %. Compte tenu d'une reprise sur fonds de roulement de 7,9 millions d'euros en 2003, la subvention de l'Etat s'est établie à 1,157 million d'euros et la contribution de la sécurité sociale à 8,583 millions d'euros.

L'établissement comprend 100,6 emplois budgétaires et 56,4 emplois non budgétaires en 2003.

En 2004, la subvention versée par l'Etat à l'établissement français des greffes s'élève à 5,516 millions d'euros.

D'une part, le ministère indique que cette subvention est destinée à couvrir le montant nécessaire au rétablissement de la clé de répartition entre l'Etat et la sécurité sociale. Une nouvelle reprise sur fonds de roulement est envisagée en 2004 à hauteur de 1,8 million d'euros.

D'autre part, la création de l'agence de biomédecine induit une hausse de 700.000 euros de la subvention.

Il est en effet envisagé de créer 20 nouveaux postes au titre de la création de cette agence. Le ministère indique que l'établissement bénéficiera par anticipation de quatre postes, afin notamment de mettre en place cette agence.

La création de l'Agence de la biomédecine

La création de l'Agence de la biomédecine (ABM), prévue dans le cadre du projet de loi relatif à la bioéthique actuellement soumis au Parlement, s'inscrit dans une perspective de recomposition des agences sanitaires et répond au souci de créer de nouvelles synergies dans le domaine de la biomédecine. Cette agence rassemblera les missions de l'EFG et celles qui étaient prévues par le projet de loi initial relatif à la bioéthique pour l'agence de la procréation, de l'embryologie et de la génétique humaine, c'est-à-dire la greffe, la reproduction, l'embryologie et la génétique. La création de l'ABM reste conditionnée à l'adoption du projet de loi relatif à la bioéthique, qui devrait intervenir d'ici la fin de l'année 2003. Le rapprochement avec l'EFG tient compte du continuum qui existe entre organe, tissu, cellule et gène. Les activités les concernant présentent des similitudes en terme d'exigences éthique, de sécurité sanitaire et d'encadrement médico-technique. De plus, elles font appel à des métiers proches et elles impliquent une forte coopération avec les professionnels de santé.

La structure déconcentrée de l'EFG permet une proximité avec les établissements de santé. La nouvelle structure pourra bénéficier de l'expérience acquise par cet établissement en matière de systèmes d'informations, et de communication en direction du public sur des sujets sensibles.

La constitution de l'ABM entraîne la disparition de deux commissions gérées par le ministère de la direction générale de la santé : il s'agit d'une part de la commission nationale de médecine et de biologie de la reproduction et du diagnostic prénatal (CNMBRDP), d'autre part de la Commission consultative nationale en matière d'examens des caractéristiques génétiques à des fins médicales. Ces commissions délivrent respectivement un avis préalable en vue de l'autorisation des établissements et de l'agrément des praticiens à pratiquer des activités d'assistance médicale à la procréation et des examens des caractéristiques génétiques des personnes à des fins médicales.

L'ABM sera chargée d'assurer trois missions principales : l'expertise et la veille scientifique dans son domaine de compétence ; la délivrance d'autorisations et d'avis concernant les structures et praticiens exerçant des activités relevant de sa compétence (ex : autorisation des protocoles de recherche sur l'embryon) ; l'évaluation et le contrôle des activités relevant de sa compétence.

Dans un deuxième temps, cette agence de la biomédecine devrait fusionner avec l'AFSSAPS afin de créer une grande agence de la biomédecine et des produits de santé. Cette perspective ne paraît toutefois pas immédiate.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. La création d'un programme « santé publique - prévention »

Un nouveau programme « santé publique - prévention » est institué en 2004, qui regroupe 189 millions d'euros de crédits. Ce programme doit être la préfiguration du futur programme dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les crédits sont répartis en trois actions de prévention spécifique, une action de prévention transversale et une action support :

- déterminants de santé : alcool, tabac, nutrition et activité physique... ;

- pathologies : cancer, SIDA, hépatites... ;

- thématiques : traumatismes par accidents et par violences, santé mentale et suicide, iatrogénie... ;

- autres programmes de santé publique : il s'agit d'une action transversale, destinée notamment aux actions de prévention auprès de publics spécifiques recouvrant les trois types de prévention précédemment identifiés ;

- fonctionnement et subventions globales aux opérateurs, qui est une fonction support.

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits alloués par action :

Evolution des crédits alloués par action

(en euros)

Destination de la dépense

LFI 2003

PLF 2004

Déterminants de santé

27.733.982

27.733.982

Pathologies

107.909.592

110.209.592

Thématiques

9.971.534

8.953.677

Autres programmes de santé publique

23.556.892

13.396.228

Fonctionnement et subventions globales aux opérateurs

20.541.985

28.787.985

Total

189.713.985

189.081.464

Source : PLF 2004, « bleu » santé, famille, personnes handicapées et solidarité

On voit ainsi que les crédits dévolus à la prévention diminuent en apparence de 0,34 %. Un transfert de 3 millions d'euros doit toutefois être pris en compte au titre de la lutte contre le cancer, vers l'InVS et la mission interministérielle de lutte contre le cancer. Dans ces conditions, les crédits enregistrent une progression de 1,25 %.

L'action « déterminants de santé » reste stable. Les crédits accordés à la lutte contre l'alcool et le tabac devraient rester au même niveau qu'en 2003, à respectivement 7 millions d'euros et 4,5 millions d'euros environ. Les autres pratiques à risques verraient leurs crédits diminuer et passer de 11,29 millions d'euros à 10,96 millions d'euros. Le ministère n'est en revanche pas en mesure d'afficher un montant pour les autres sous-actions du programme (« nutrition et activité physique » et « environnement »).

L'action « pathologies » devrait voir ses crédits augmenter. La hausse concerne essentiellement la lutte contre le cancer, les crédits devant passer de 41,2 millions d'euros en 2003 à 49,7 millions d'euros en 2004 au titre de ce programme, 3 millions d'euros étant transférés vers l'InVS et la mission interministérielle de lutte contre le cancer. L'action de lutte contre le SIDA devrait rester stable, mais une partie des crédits est sortie de cette action et rattachée à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES). Le ministère n'est en revanche pas en mesure de fournir de données sur les crédits accordés aux autres sous-actions.

L'action « thématiques » verra ses crédits diminuer, même si la sous-action « santé mentale et suicide » doit faire l'objet d'un effort accru (+ 18,6 %, à 6.114.892 euros).

L'action « autres programmes de santé publique » verra ses crédits diminuer drastiquement, pour passer de 23,56 millions d'euros en 2003 à 13,4 millions d'euros en 2004 (- 43,1 %). Le commentaire figurant au « bleu » indique toutefois que « cette rigueur ne sera pas aussi forte que peuvent le laisser penser croire les chiffres... car ces publics sont aussi les cibles privilégiées des autres programmes et notamment des actions sur les déterminants de santé ».

La fonction support devrait voir ses crédits augmenter, mais cette évolution est en partie trompeuse dans la mesure où certains crédits dorénavant rattachés à l'INPES figuraient auparavant sur l'action pathologies (lutte contre le cancer et le sida). Si l'on neutralise ces transferts, les crédits de l'action augmentent de 1,57 %.

De manière générale, la présentation ainsi faite des crédits paraît intéressante, à ceci près que l'incertitude est quasiment totale concernant la répartition des crédits entre les sous-actions. D'autre part, un effort important doit encore être réalisé dans la définition des indicateurs.

3. Les programmes de lutte contre les fléaux sanitaires

a) Sécurité sanitaire

Les crédits consacrés à ce chapitre « sécurité sanitaire » s'élèvent en 2004 à 19,5 millions d'euros, contre 19,64 millions d'euros en 2003.

Il doit être relevé que 500.000 euros font l'objet de transferts internes vers le titre III, tandis que les centres nationaux de référence voient leurs moyens renforcés de 364.417 euros.

b) Action interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie

Les crédits gérés par la mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies (MILDT) diminueront de plus de 2 millions d'euros en 2004, pour s'établir à 38 millions d'euros.

B. OFFRE DE SOINS ET ACCÈS AUX SOINS

Les dépenses allouées à cet agrégat vont s'élever en 2004 à 1,15 milliard d'euros, en baisse de 2,7 % par rapport à 2003. Elles représenteront alors 10,3 % de l'ensemble des crédits du ministère.

Cet agrégat comprend en particulier les crédits relatifs à la couverture maladie universelle.

1. L'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation

L'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation se voit dotée en 2004 de 1,36 million d'euros de crédits inscrits à l'article 93 du chapitre 36-81 « Etablissements nationaux à caractère sanitaire et social » (- 6,1 %).

L'Agence, créée par décret du 26 décembre 2000 et installée en 2002, est principalement en charge des travaux relatifs au programme de médicalisation du système d'information (PMSI), base de la tarification à l'activité et de la connaissance de l'activité hospitalière. Elle apporte son concours aux travaux relatifs aux nomenclatures de santé ou le développement.

Assujettie au régime de la dotation globale par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, l'Agence peut ainsi obtenir un financement automatique de l'assurance maladie à hauteur de deux fois la dotation versée par l'Etat.

2. La formation des professions médicales et paramédicales

Les crédits consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales progressent de 6,3 % en 2004, pour s'établir à 146 millions d'euros.

Il est à noter que 6,8 millions d'euros supplémentaires serviront à financer davantage de bourses en raison de l'augmentation des quotas d'étudiants, tandis que 3,8 millions d'euros supplémentaires iront aux écoles de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux. En revanche, les étudiants en médecine, en odontologie et en pharmacie voient leurs crédits diminuer de plus de 2 millions d'euros.

Les crédits de ce chapitre se répartissent entre quatre articles : les subventions aux écoles de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux (27,95 millions d'euros), les crédits pour les étudiants en médecine, en odontologie et en pharmacie (46 millions d'euros), le financement de l'année-recherche de l'internat en médecine et en pharmacie (5,45 millions d'euros) et les bourses pour les professions paramédicales et les sages-femmes (66,5 millions d'euros).

3. La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie

La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU du risque maladie (article 10 du chapitre 46-82) s'élèvera en 2004 à 946,56 millions d'euros en 2004, contre 970 millions d'euros en 2003, soit une diminution de 2,4 %.

La couverture maladie universelle complémentaire fait par ailleurs l'objet d'une modification, qui sera analysée dans le cadre du commentaire de l'article 82 rattaché du présent projet de loi, qui permet à l'Etat de réaliser une économie de 117 millions d'euros en 2004.

4. L'organisation du système de soins

Les crédits consacrés à l'organisation du système de soins atteignent 46,09 millions d'euros en 2004, contre 43,19 millions d'euros en 2003 (+ 6,7 %), et se répartissent ainsi :

- 19,21 millions d'euros pour les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) ;

- 373.500 euros pour le GIP « Carte de professionnel de santé » ;

- 25,29 millions d'euros pour la dotation des services de santé dans les territoires d'outremer et à Mayotte, qui bénéficient de 2,9 millions d'euros supplémentaires au titre des mesures nouvelles ;

- 1,22 million d'euros pour des interventions dans le domaine de l'organisation des soins, dont 152.630 euros en dépenses non déconcentrées, et 1,07 million d'euros en dépenses déconcentrées.

La hausse des crédits résulte donc uniquement des crédits nouveaux accordés aux services de santé d'outre-mer.

5. Programme civil de défense

L'article 82 du chapitre 57-93 « Equipements administratifs, sanitaires et sociaux, études et recherche » sera doté en 2004 de 3 millions d'euros, soit la même somme qu'en 2003.

6. Les subventions d'équipement sanitaire

Pour 2004, les subventions d'équipement sanitaire s'élèvent à 11 millions d'euros, contre 15,2 millions d'euros en 2003. Aucune mesure nouvelle n'est prévue.

Il doit par ailleurs être relevé qu'aucune dotation n'est prévue en 2004 pour le fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO). Le plan « Hôpital 2007 », qui prévoit la réalisation de 6 milliards d'euros d'investissement supplémentaire en 5 ans, prend le relais de cette action, de même les aides en fonctionnement intégrées dans la dotation globale hospitalière et destinées à accompagner les surcoûts d'exploitation liés aux investissements.

L'ensemble des crédits de cet agrégat a évolué de la manière suivante depuis 2001 :

C. DÉVELOPPEMENT SOCIAL

Les crédits de cet agrégat, qui s'élèvent à 302,16 millions d'euros en 2004, enregistrent une diminution de 2,7 % par rapport à 2003. Ils sont composés de 282,9 millions d'euros de dépenses d'intervention (- 4,9 %) et de 19,25 millions d'euros de dépenses en capital (+ 46 %). Ils représentent 2,7 % de l'ensemble du budget.

1. Les interventions en faveur des droits des femmes

Les crédits consacrés aux interventions en faveur des droits des femmes s'établissent à 17 millions d'euros en 2003, soit une baisse de 6,6 %. La diminution des crédits touche les crédits non déconcentrés, qui s'élèveront en 2004 à 3,69 millions d'euros, contre 4,69 millions d'euros en 2003. Les dépenses déconcentrées se maintiendront en 2004 à 13,3 millions d'euros. Au total, les dépenses déconcentrées représentent 78,3 % du total de ces crédits.

Il convient de compléter ces crédits budgétaires par les crédits en provenance d'autres ministères et des crédits européens. En 2003, le total des moyens consacrés aux droits des femmes s'élevait ainsi à près de 57,2 millions d'euros, dont 41,15 millions d'euros (environ 87 %) provenaient de crédits budgétaires. Pour 2004, 43,37 millions d'euros sont prévus, soit une diminution de 24,2 %, dont 31,32 millions d'euros en provenance du budget général (- 23,9 %) et 12 millions d'euros en provenance de fonds européens (- 25 %)7(*).

Les conclusions du contrôle mené sur l'utilisation des crédits d'intervention en faveur des droits des femmes

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2003, le Sénat avait proposé de réduire les crédits du chapitre consacré aux interventions en faveur des droits des femmes, mesure qui avait finalement été repoussée en commission mixte paritaire. Quelques mois plus tard, ce chapitre subissait pourtant d'importants gels de crédits.

Cette situation a conduit votre rapporteur à mener un contrôle sur l'utilisation de ces crédits.

S'il n'a pas constaté de grave irrégularité, il a été amené à dresser le constat suivant, qui reprend en partie des critiques déjà formulées par la Cour des comptes voici plus de 10 ans :

- le service des droits des femmes et de l'égalité, qui gère ces crédits, est un service fragile,

- les conditions de budgétisation des crédits sont incertaines,

- les procédures d'attribution de subventions aux associations doivent être améliorées.

Source : Adrien Gouteyron, « La cause des femmes : mieux gérer pour mieux agir », rapport d'information n° 354 (2002-2003)

2. La formation des travailleurs sociaux

Les crédits demandés en 2004 au fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux s'élèveront à 154 millions d'euros, contre 141,84 millions d'euros en 2003 (+ 8,6 %).

Les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales augmentent de 9 %, à 132,59 millions d'euros. Les dépenses non déconcentrées restent stables à 258.674 euros. Les crédits des bourses des professions sociales progressent quant à eux de 6,3 %, à 19,29 millions d'euros. Enfin, la subvention à l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe demeure stable à 1,86 million d'euros.

Les crédits proposés pour les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales intègrent une mesure nouvelle de 11,02 millions concernant :

- un ajustement à hauteur de 0,447 million d'euros pour couvrir l'évolution de la masse salariale des centres en 2004 ;

- un ajustement de 10,57 millions d'euros destiné à la montée en charge du plan pluriannuel de formation de travailleurs sociaux, dont 8,5 millions d'euros pour l'extension en année pleine du financement des places ouvertes en 2003 (deuxième année du plan) et 2,063 millions d'euros pour la troisième année du plan (quatre mois de scolarité de septembre à décembre 2004).

La dernière année de financement du plan pluriannuel de création de places en formation initiale de travail social portera sur l'exercice 2005, pour l'extension en année pleine des places créées à la rentrée scolaire 2004.

L'augmentation des crédits accordés aux bourses (+ 1,14 million d'euros) vise à permettre le rattrapage de la revalorisation du montant des cinq échelons de bourses pour l'année scolaire 2002-2003, à prendre en compte l'ouverture de nouveaux diplômes à la formation initiale (diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale à partir de 2002) et à prendre en compte l'augmentation du nombre des étudiants en formation liée à la montée en charge du plan pluriannuel des formations sociales.

Le financement des formations initiales et des bourses en travail social devrait être prochainement transféré aux régions, dans le cadre de la prochaine loi de décentralisation.

3. Les actions en faveur des rapatriés

Le budget de la santé intègre depuis 1998 les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés. Ils figurent depuis 2001 dans un chapitre spécifique, le 46-32 « Actions en faveur des rapatriés ».

Ces crédits sont destinés à deux catégories de personnes :

- les rapatriés réinstallés dans une profession non salariée dont les dossiers de surendettement sont en cours d'examen et qui sont pour la plupart d'origine européenne ;

- les rapatriés d'origine nord-africaine, anciens supplétifs et leurs familles, pour lesquels les difficultés liées aux conditions du rapatriement et d'accueil en métropole ont nécessité la mise en place de mesures d'aides au logement ou favorisant l'insertion sociale et professionnelle, regroupées dans le cadre du plan « harkis » et dont le volet législatif résulte de la loi du 11 juin 1994.

Les crédits enregistrent une diminution sensible, puisqu'ils passent de 14 millions d'euros en 2003 à 11 millions d'euros en 2004 (- 21,5 %). Une réduction des crédits de 6,03 millions d'euros résulte de la clôture du plan en faveur des harkis. Les articles 10 et 20 ne sont donc plus dotés en 2004. En revanche, 3,03 millions d'euros supplémentaires sont inscrits pour l'allocation de reconnaissance.

Le ministère indique que seuls 11 millions d'euros ont été inscrits au projet de loi de finances 2004 sous condition que la totalité des reports 2003, soit environ 9,8 millions d'euros, puisse être utilisée. Il précise que l'estimation des crédits nécessaires à la poursuite des mesures pérennes, hors réinstallation dans une profession non salariée, est évaluée à 21,5 millions d'euros en 2004.

Cependant, l'ensemble des crédits du budget de l'Etat en faveur des rapatriés dépasse cette somme. Ils sont gérés par la mission interministérielle aux rapatriés. En 2001, soit l'information la plus récente, cet effort s'élevait à 190 millions d'euros.

Enfin, il convient de noter que l'article spécifique créé en 2001 pour accueillir les crédits d'équipement destinés à la « préservation et au développement du patrimoine culturel des Français rapatriés d'outre-mer » (article 90 du 57-93) n'est pas plus doté en 2004 qu'en 2003, 2002 et 2001...

4. Le développement social

Le chapitre 46-36 « Développement social », créé dans le cadre d'un regroupement des moyens consécutif aux modifications des structures gouvernementales, est doté de 68,9 millions d'euros en 2004 contre 90,54 millions d'euros en 2003 (- 23,9 %). Il vise à financer quatre catégories d'actions.

a) Les allocations et prestations diverses

Le montant des prestations sociales s'établit en 2003 à 61,60 millions d'euros, répartis de la manière suivante :

· 3,91 millions d'euros au titre des allocations et prestations diverses (- 60,5 %). L'évolution ainsi restituée est toutefois trompeuse car ce chapitre est affecté par un transfert interne. Près de 6,5 millions d'euros destinés à la prévention et à la lutte contre la prostitution sont ainsi transférés du chapitre 46-36 au chapitre 46-81. En réalité, on observe donc une hausse des crédits consacrés à cette action ;

· 0,5 million d'euros (- 27,1 %) pour couvrir les dépenses d'allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale ;

· 36,65 millions d'euros au titre de l'aide sociale (- 28,15 %).

b) Les dépenses en faveur des personnes âgées

En 2004, 23,85 millions d'euros iront aux actions de développement social des personnes âgées, qu'il s'agisse de dépenses non déconcentrées pour 732.378 euros, ou de dépenses déconcentrées pour 23,11 millions d'euros.

Il convient toutefois de garder à l'esprit que les crédits consacrés aux personnes âgées dans cet agrégat ne représentent pas l'intégralité de l'effort du gouvernement en faveur de ce public. Le tableau ci-dessous retrace l'ensemble des coûts directs de cette politique, sans bien sûr prendre en compte les dépenses de l'assurance vieillesse de la sécurité sociale :

c) L'économie sociale et solidaire

Les crédits en faveur de l'économie sociale et solidaire s'établiront en 2003 à 3,6 millions d'euros, soit 1,6 million d'euros au titre des dépenses non déconcentrées (- 60,9 %) et 2 millions d'euros au titre des dépenses déconcentrées.

d) Le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité

La prise en charge des cotisations sociales des volontaires civils de cohésion sociale et de solidarité se traduira par une dépense nouvelle de 400.000 euros.

5. Les subventions à divers régimes de protection sociale

Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer s'élèvent à 32 millions d'euros, en recul de 2,9 % par rapport à 2003.

L'essentiel de ces crédits est destiné à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna (30,1 millions d'euros, en recul de 1,66 million d'euros). Le reste est dévolu à Saint-Pierre-et-Miquelon (moins de 900.000 euros) et Mayotte (1 million d'euros, soit une augmentation de 700.000 euros par rapport à 2003, liée à un ajustement de la dotation pour tenir compte du nombre de bénéficiaires).

6. Les subventions d'équipement social

Les subventions d'équipement social s'établissent à 19,25 millions d'euros, en progression de plus de 6 millions d'euros par rapport à 2003. L'article 20 « autres équipements sociaux » n'est plus doté depuis 2003.

Evolution des subventions d'équipement social (chapitre 66-20)

(en millions d'euros)

 

LFI 2003

PLF 2004

Evolution

 

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées (article 30)

29,09

11,97

29,09

17,81

-

+ 48,8 %

Centres de formation des personnels sociaux (article 50)

2,95

1,22

0,3

1,44

- 89,9 %

+ 18 %

Total

32,04

13,19

29,39

19,25

- 8,3 %

+ 45,9 %

L'ensemble des dotations de cet agrégat a évolué de la manière suivante depuis 2001 :

D. INTÉGRATION ET LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion s'élèvent à 1,27 milliard d'euros en 2004, contre 5,75 milliards d'euros en 2003. Cette nette diminution est due au transfert du RMI et du revenu de solidarité dans les départements d'outre-mer aux départements, ce qui constitue une dépense de 4,95 milliards d'euros en 2004.

Le revenu minimum d'insertion : une décentralisation en 2004

Au 31 décembre 2002, le RMI était attribué à 950.693 allocataires en France métropolitaine et à 139.655 allocataires dans les départements d'outre-mer, soit une hausse de 1,6 % du nombre des bénéficiaires, après deux années de baisse.

Les dépenses liées au RMI se sont élevées à 4,6 milliards d'euros en 2000, 4,59 milliards d'euros en 2001, 4,86 milliards d'euros en 2002 et sont estimées à 4,91 milliards d'euros en 2003.

De plus, le coût des mesures d'aide à l'emploi à destination des bénéficiaires du RMI est estimé, hors emplois jeunes et stages AFPA, à plus de 1,1 milliard d'euros, auquel il faut ajouter des dépenses relatives à l'exonération de taxe d'habitation pour tous les allocataires et à la couverture maladie universelle de base et complémentaire, attribuée de façon systématique.

Les crédits d'insertion des départements résultant de l'obligation légale d'inscrire à leurs budgets un montant égal à 17 % (16,25 % dans le DOM) des sommes versées par l'Etat l'année précédente au titre de l'allocation, afin de financer des actions d'insertion pour les bénéficiaires du RMI s'élevaient à 676 millions d'euros en 2002 en métropole, dont 95 % ont été consommés. On relève toutefois des disparités entre les départements, puisque le pourcentage de consommation des crédits départementaux d'insertion est inférieur à 85 % dans une douzaine de départements et supérieur à 110 % dans une douzaine d'autres.

Le projet de loi portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant le revenu minimum d'activité confie aux départements la responsabilité et le financement de l'allocation du RMI dès le 1er janvier 2004.

En revanche, afin de préserver l'égalité d'accès aux prestations, les conditions d'accès au RMI ainsi que son barème demeurent fixés au niveau national et le service de l'allocation continue d'être assuré par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole.

La décentralisation du RMI s'accompagne d'un transfert de ressources aux départements, par le biais de l'affectation d'une part non modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, ainsi que le prévoit l'article 40 du présent projet de loi de finances.8(*)

1. Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion

Les dotations allouées à cette action s'établiront à 1,04 milliard d'euros en 2003, en hausse de 2 %, soit environ 20 millions d'euros supplémentaires.

a) Les crédits de lutte contre l'exclusion

Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion s'établiront à 199,5 millions d'euros, soit une diminution de 17,3 %.

b) Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale

Les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) bénéficient d'une progression de 8,9 millions d'euros, soit une hausse de 2,1 %, pour atteindre 437,31 millions d'euros.

c) Actions en faveur de l'intégration des migrants et des réfugiés

Les crédits pour les actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés s'élèvent à 51,68 millions d'euros, soit une hausse de près de 107 % par rapport à 2003.

Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) pour les réfugiés bénéficient de 9,8 millions d'euros supplémentaires, à 146,45 millions d'euros, en progression de 7,2 %.

Les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient d'une dotation en forte baisse de 9 millions d'euros, pour s'établir à près de 1,5 million d'euros en 2004. Cette baisse résulte de la suppression de l'allocation d'attente versée aux demandeurs d'asile et aux réfugiés.

Au total, les crédits inscrits sur les articles 40 à 70 du chapitre 46-81 progresseront de 27,5 millions d'euros, pour s'établir à 199,63 millions d'euros. On peut toutefois s'interroger sur la sincérité de cette prévision. En effet, les dépenses effectives en faveur de l'hébergement et de l'accompagnement social des demandeurs d'asile ont crû de manière très significative ces dernières années : 103,7 millions d'euros en 2000, 124,8 millions d'euros en 2001, 204,1 millions d'euros en 2002. Les crédits consommés au 31 juillet s'élevaient déjà à près de 101,4 millions d'euros. De plus, un décret d'avance du 13 octobre 2003 a ouvert 145 millions d'euros sur ce chapitre, dont la majorité des crédits viendront financer cette action.

Face à ce constat, l'enveloppe inscrite en loi de finances initiale paraît faible, et il semble que le ministère ait choisi de traiter le problème en gestion, au lieu d'afficher clairement la réalité des besoins.

d) La subvention au FASILD

La subvention au fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) s'élève à 154,26 millions d'euros e 2004, en baisse de près de 16,5 millions d'euros.

e) Insertion et accompagnement social

Ce nouvel article, qui résulte d'une réorganisation interne du chapitre, rassemble des crédits destinés à financer l'appui social individualisé et les structures d'insertion par l'économique et d'adaptation à la vie active. Il sera doté de 45 millions d'euros.

2. L'aide médicale de l'Etat

Les sommes inscrites au titre de l'aide médicale de l'Etat, qui, depuis l'entrée en vigueur de la CMU, concerne désormais les personnes étrangères en situation irrégulière ne pouvant prétendre à la CMU et accessoirement les Français de l'étranger sans ressources venant se faire soigner en France, restent stables, à 233,48 millions d'euros.

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur la sincérité de cette prévision. Deux mouvements contradictoires doivent en effet être relevés sur cette action : d'une part, une hausse des crédits de 411,52 millions d'euros pour faire face aux prévisions de dépenses ; d'autre part, une baisse du même montant devant résulter de l'instauration d'un ticket modérateur, de la redéfinition du panier de soins et du renforcement des contrôles. On peut douter du savant équilibre présenté.

On rappellera en outre que la loi de finances rectificative pour 2002 avait déjà prévu l'instauration de ce ticket modérateur. Aucun décret n'a toutefois été pris en ce sens pour le moment. La réforme est annoncée pour 2004, mais il semble que la réflexion relative à la redéfinition du panier de soins ne soit pas encore très aboutie.

L'article 49 du projet de loi de finances rectificative pour 2003, tel qu'il a été déposé par le gouvernement, proposera également des aménagements du régime de l'aide médicale de l'Etat.

3. Les subventions d'équipement social

Ces crédits visent à la rénovation et à l'extension du parc immobilier des CHRS et des centres d'accueil de jour, dont des opérations sont inscrites dans les contrats de plan Etat-régions.

Les crédits de paiement s'élèvent à 1,78 million d'euros, contre 1,88 million d'euros en 2003 et les autorisations de programme à 500.000 euros en 2004, contre 4,57 millions d'euros en 2003.

Les dotations de cet agrégat ont évolué depuis 2001 de la manière suivante :

E. FAMILLE ET PERSONNES HANDICAPÉES

Cet agrégat est destiné à identifier les crédits gérés par le ministère délégué à la famille et par le secrétariat d'Etat aux personnes handicapées. Avec 7,12 milliards d'euros demandés pour 2003, en hausse de 2,57 % par rapport 2003, il est le premier agrégat du budget en termes de crédits, en représentant 63,67 %.

1. Les établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles

Les crédits destinés à la subvention de fonctionnement de l'Etat aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles s'établissent à 12,14 millions d'euros en 2004, en progression de 2,76 %.

Par ailleurs, l'article 60 du chapitre 66-20, destiné à la réhabilitation des bâtiments de l'institut national pour jeunes sourds de Chambéry, est doté de 2,8 millions d'euros en crédits de paiement (+ 196 %), et de 300.000 euros en autorisations de programme.

2. Les interventions en faveur de la famille et de l'enfance

Le nouveau chapitre 37-03 identifie les dépenses relatives au défenseur des enfants, à hauteur 1,9 million d'euros. Le chapitre 46-34 supporte quant à lui des crédits d'un montant de 944,4 millions d'euros pour 2004, contre 956,6 millions d'euros en 2003 (- 1,3 %).

a) Les dépenses en faveur de la famille et de l'enfance

Ces crédits progressent sensiblement pour s'élever à 25,71 millions d'euros en 2003 (+ 8,7 %).

Les crédits non déconcentrés demandés pour 2004 s'élèvent à 5.889.555 euros avec une mesure nouvelle de 400.000 euros pour la création d'un observatoire de l'enfance en danger.

Les crédits déconcentrés s'établissent à 19.822.065 euros. Ils intègrent les mesures nouvelles suivantes, dont l'instauration a été annoncée lors de la conférence de la famille qui s'est tenue le 29 avril 2003 :

1 million d'euros pour le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication à l'intention des familles ;

700.000 euros pour la mise en place de points information familles ;

700.000 euros pour accompagner le développement de la médiation familiale ;

200.000 euros pour accentuer le développement du dispositif de l'accompagnement à la scolarité.

b) L'allocation de parent isolé

Les crédits affectés au remboursement par l'Etat aux caisses d'allocations familiales et à la mutualité sociale agricole de l'allocation de parent isolé (API) s'établiront en 2003 à 769,7 millions d'euros, en recul de 4,4 %.

Ce montant tient compte :

- d'un ajustement à la hausse de 38,59 millions d'euros résultant de la croissance du nombre de bénéficiaires et de la revalorisation de l'allocation ;

- de l'évolution de la base-ressources de l'API, qui entraîne une économie de 61,25 millions d'euros ;

- de l'alignement du forfait - logement de l'API sur celui du RMI, qui induit une économie de 8,5 millions d'euros ;

- du renforcement de la lutte contre la fraude, qui devrait générer une économie de 4 millions d'euros.

c) La tutelle et la curatelle de l'Etat

Les dépenses engagées à ce titre visent à financer des organismes publics ou privés agréés pour exercer au nom de l'Etat la tutelle ou curatelle publique des majeurs incapables déférée par le juge.

Elles s'élèvent en 2004 à 149 millions d'euros, en progression de 16,3 %.

Les dépenses en faveur de la famille et de l'enfance, sans même évoquer les prestations de sécurité sociale, ne se limitent pas à ces dotations budgétaires. Il convient en effet d'y ajouter d'autres dépenses de l'Etat, qui se répartissent de la manière suivante :

3. Les interventions en faveur des personnes handicapées

a) Les dépenses pour les personnes handicapées

L'action sociale en faveur des personnes handicapées bénéficiera en 2003 de 91,17 millions d'euros, dont 2,78 millions d'euros pour les dépenses non déconcentrées et 88,38 millions d'euros pour les dépenses déconcentrées. Ces crédits progressent de 15,9 %.

b) Les centres d'aide par le travail

Les crédits alloués aux centres d'aide par le travail s'élèveront à plus de 1,125 milliard d'euros, en hausse de 2,7%.

Cette évolution comprend une mesure nouvelle d'ajustement de 13,55 millions d'euros, pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2004 et une mesure nouvelle complémentaire de 16,15 millions euros pour la création de 3.000 nouvelles places de CAT en 2004, les crédits attribués correspondant à une demi année de fonctionnement.

Evolution du nombre de places de CAT et du nombre de CAT depuis 1994

Année au 31 décembre

Nombre de places de CAT (1)

Nombre de CAT (2)

1994

82 206

dnd

1995

84 372

1284

1996

87 120

dnd

1997

89 547

1 313

1998

91 811

dnd

1999

93 811

dnd

2000

95 811

1336

2001

97 311

dnd

2002

98 811

dnd

2003

101 811 (prévision)

1385 (3)

(1) Source : DGAS/3B annuelle

(2) Source : DREES - Enquête sociale bi-annuelle

(3) Source : Base FINESS

dnd : données non disponibles

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

c) L'allocation aux adultes handicapés (AAH)

La contribution de l'Etat au financement de l'AAH s'accroît de 135,08 millions d'euros, soit près de 3 %, pour atteindre 4,66 milliards d'euros. Elle constitue 75,8 % des crédits du chapitre 46-35, et 65,5 % de ceux de cet agrégat.

La dotation inscrite au PLF 2004 comporte un transfert de crédits d'un montant de 50,33 millions d'euros du budget des charges communes, finançant l'AAH des exploitants agricoles. Il doit également être relevé qu'elle intègre une amélioration de la gestion du dispositif, qui devrait permettre de réaliser 30 millions d'euros d'économies.

Il faut relever la croissance sur le long terme du nombre de bénéficiaires de l'AAH et du coût du dispositif, ainsi que le retrace le tableau ci-après :

Evolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH et des dotations budgétaires

Année

Bénéficiaires

(en milliers)

Dotations budgétaires

(en milliards d'euros)

1993

583

2,728

1994

597

2,845

1995

617

3,061

1996

630

3,281

1997

649

3,410

1998

668

3,566

1999

694

3,776

2000

712

4,025

2001

732

4,097

2002

753

4,428

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'évolution des crédits budgétaires relatifs à l'AAH ne s'explique pas seulement par la hausse du nombre des bénéficiares, mais également par l'augmentation, sur l'ensemble de la période, du montant de la prestation (441,09 euros au 1er janvier 1990 ; 577,92 euros au 1er janvier 2003) et la création, à partir du 1er février 1993, de l'aide forfaitaire en faveur de la vie autonome à domicile des personnes adultes handicapées, transformée en complément d'AAH par la loi du 18 janvier 1994 (soit 92,47 euros au 1er janvier 2003).

Divers facteurs peuvent ainsi être pris en considération pour expliquer l'évolution du nombre de bénéficiaires. Une meilleure connaissance de l'accès aux droits, grâce aux informations données par les caisses d'allocations familiales et les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel a tout d'abord pu engendrer une augmentation du nombre d'entrées dans le dispositif.

Ensuite, le nombre de demandes d'allocation aux adultes handicapés adressées chaque année aux commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, les COTOREP, n'a cessé de croître au cours des dernières années. Il est ainsi passé de 233.300 en 1995 à 297.000 en 2002 en France métropolitaine, soit une croissance moyenne annuelle de 3,5%.

Parallèlement à la croissance continue du nombre de demandes, le nombre d'accords d'AAH délivrés par les COTOREP croît également, à un rythme toutefois moindre (2,2 % en moyenne par an en métropole depuis 1995). La croissance du nombre d'accords d'AAH n'a pas été régulière : très fluctuante de 1995 à 2000, elle a été de 3,8 % en 2001 et de 2,8 % en 2002.

En outre les durées d'ouverture du droit à l'AAH par les COTOREP sont relativement longues : 4,2 ans en moyenne pour un accord suite à une première demande, et 5 ans dans le cas d'un renouvellement en 2002. Le « stock » de bénéficiaires de l'AAH subit donc une pression à la hausse liée en particulier à la forte croissance du nombre d'accords il y a quelques années et aux durées d'attribution longues qui en font encore sentir les effets.

Il convient de noter également que 58,5 % des allocataires perçoivent une AAH à taux plein, ce qui montre l'absence de ressources propres des intéressés.

Cette situation s'explique par la dégradation de la situation économique sur la longue période, qui affecte directement les personnes handicapées, public fragile au regard de l'emploi. En outre, la situation de chômage, qui touche particulièrement les personnes handicapées, donne lieu, en application de la réglementation, à des abattements ou à la neutralisation des ressources, ce qui a pour conséquence de favoriser l'entrée de nouvelles personnes dans le champ de la prestation ou l'octroi d'un montant différentiel d'AAH proche du taux plein.

d) Le Fonds spécial d'invalidité

La dotation du Fonds spécial d'invalidité s'établit à 271,57 millions d'euros, en hausse de 3 % par rapport à 2002.

Elle sert à financer une allocation supplémentaire à caractère différentiel, pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité au titre d'une incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité, lorsque cette pension est inférieure à un plafond de ressources.

e) Les établissements pour enfants et adultes handicapés

Le chapitre 66-20, article 10, prévoit 6.175.000 euros de crédits de paiement et un million d'euros d'autorisations de programme pour l'accompagnement du plan pluriannuel de création de places en centres d'aide par le travail, en maisons d'accueil spécialisées et en foyer à double tarification dans le cadre du XIIème contrat de plan Etat-régions.

Dans ce domaine également, l'effort du budget général ne se limite pas à la dotation inscrite sur le budget de la santé, comme le montre le tableau ci-dessous :

Les crédits inscrits sur cet agrégat ont évolué de la manière suivante depuis 2000 :

Une réforme de solidarité pour les personnes dépendantes

Le Premier ministre a présenté le jeudi 6 novembre 2003 une réforme de solidarité pour les personnes dépendantes - personnes handicapées et personnes âgées - qui devrait être réalisée sur quatre ans.

Une première réforme consacrerait un « droit à la compensation du handicap » et devrait traiter de la prise en charge personnalisée des personnes handicapées et de leur intégration dans la cité.

A la suite du drame lié à la canicule de l'été 2003, un plan de solidarité envers les personnes âgées est également prévu, afin de privilégier le maintien à domicile de ces personnes pour vaincre l'isolement, de moderniser les maisons de retraite en renforçant leur médicalisation - 15.000 personnels soignants seraient recrutés d'ici 2007, 10.000 places seraient nouvellement créées en maisons de retraite et toutes les maisons de retraite devraient disposer d'une pièce climatisée en 2007 -, et enfin d'améliorer les soins gériatriques.

Le gouvernement mobiliserait ainsi 9 milliards d'euros supplémentaires pour les personnes dépendantes sur quatre ans, ce qui devrait notamment permettre d'assurer la pérennité du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

L'une des mesures importantes concerne la création d'une nouvelle caisse nationale de sécurité sociale. La « caisse nationale de solidarité pour l'autonomie » prendrait en charge le financement d'une cinquième branche de la sécurité sociale, pour la solidarité de personnes âgées. Le dispositif retenu serait national, mais sa gestion serait décentralisée au niveau du département. Le plan prévoit que la nouvelle caisse devrait être opérationnelle avant la fin 2004.

Le financement de ces dépenses serait notamment assuré par une journée de travail supplémentaire. Celle-ci devrait permettre d'augmenter la production nationale de 0,3 % environ. En contrepartie, une contribution nationale de solidarité, soit une cotisation patronale de 0,3 % de la masse salariale, affectée à la nouvelle caisse, serait instituée à la charge des entreprises et des collectivités publiques. Cette contribution pèserait également sur les revenus du patrimoine, à l'exception de l'épargne populaire, comme le livret A. En année pleine, cette nouvelle contribution de solidarité devrait rapporter 1,9 milliard d'euros.

F. GESTION DES POLITIQUES DE SANTÉ ET DE SOLIDARITÉ

Les dépenses de cet agrégat s'établiront en 2004 à 1,01 milliard d'euros, soit une hausse de 0,27 %. Au total, les dépenses de l'administration générale représentent environ 9 % de l'ensemble du budget en 2004.

1. Les dépenses de personnel

Avec 773,16 millions d'euros, les dépenses de personnel représentent 76,44 % des dépenses de l'agrégat mais seulement 6,9 % de l'ensemble des dépenses du budget. Les crédits inscrits à ce titre augmentent de 5,8 millions d'euros, soit une hausse de 0,75 % par rapport à l'année précédente, contre + 0,5 en 2003, + 5,8 % en 2002 et + 7 % en 2001.

a) Les rémunérations principales

Les crédits alloués rémunérations principales s'élèvent à 367,01 millions d'euros, contre 368,73 millions d'euros en 2003, soit une diminution de 0,47 %, après une hausse de 0,5 % en 2003 et de 6,15 % en 2002.

L'incidence en année pleine de la revalorisation du point fonction publique intervenue le 1er décembre 2002 conduit à inscrire 2,58 millions d'euros supplémentaires sur ce chapitre et 3,35 dans le budget 2004. Toute marge de manoeuvre n'est pas impossible, comme le montre la réduction des crédits, à hauteur de 4,8 millions d'euros en 2004, dont 3,45 sur ce chapitre, consécutive à la suppression de 145 emplois.

b) Les indemnités et allocations diverses

Les crédits pour indemnités et allocations diverses s'établissent à 94,19 millions d'euros, en hausse de 1,88 %, soit la même tendance que l'an passé.

c) Les autres rémunérations

Les autres rémunérations augmentent en 2004 de 8,86 %, pour s'établir à 40,35 millions d'euros.

d) Les remboursements des dépenses de personnel

Il s'agit de crédits destinés aux remboursements de dépenses de personnel des DDASS9(*), soit 497.345 euros, mais aussi des personnels mis à disposition du ministère, notamment par les hôpitaux et les caisses de sécurité sociale, soit 11,68 millions d'euros.

Le chapitre est ainsi doté de 12,18 millions d'euros, soit la même somme que l'an passé.

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes a relevé relève « qu'était constatée [à la clôture de l'exercice 2002] une sous-utilisation des crédits ouverts au chapitre 37-12 ``remboursement des dépenses de personnel'' ». Les crédits ouverts se sont élevés à 11,15 millions d'euros en 2002, des reports de crédits s'étant ajoutés aux 8,08 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale. Les ordonnancements se sont élevés à 50,3 % des crédits inscrits en LFI 2002 et à seulement 36,5 % des crédits ouverts en gestion, même si le ministère indique que le montant des engagements comptables atteignait 7,52 millions d'euros. Il précise également que le rythme des ordonnancements s'est accéléré en 2003, le niveau de 2002 ayant été atteint dès l'été et 2 millions d'euros ayant dû être dégelés le 22 octobre pour payer les factures des conventions en cours.

e) Les charges sociales

Les crédits destinés au paiement des charges sociales s'établissent à 239,8 millions d'euros en 2003 (+ 0,9 %). Ils se répartissent en :

- 186,7 millions d'euros au titre de la participation aux charges de pensions ;

- 53,1 millions d'euros au titre de la part de l'Etat des cotisations sociales.

f) Les prestations sociales

Les crédits inscrits au chapitre 33-91 au titre des prestations sociales augmentent très légèrement, de 21.223 euros pour 2004, pour s'établir à 10,67 millions d'euros. Cette apparente stabilité masque de évolutions importantes, puisque l'extension en année pleine des mesures acquises se traduit par une augmentation des dépenses de 180.877 euros, tandis que les mesures nouvelles, résultant en particulier de la suppression d'emplois, engendrent une économie de 159.644 euros.

g) Les autres dépenses d'action sociale

Les moyens affectés aux autres dépenses d'action sociale s'établiront en 2004 à 8,94 millions d'euros, contre 8,69 millions d'euros en 2003.

Il convient de rappeler que ces crédits sont, après réunion avec les syndicats, répartis entre l'administration centrale et les services déconcentrés, selon une procédure à la limite de la régularité budgétaire mais dont l'esprit de dialogue social ne suscite guère d'observation.

2. Les moyens des services

Les crédits de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ayant été transférés vers le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les dotations allouées aux moyens des services croissent de s'établiront en 2004 à 219,78 millions d'euros, contre 222,27 millions d'euros en 2003 (- 1,1 %).

a) Les moyens de fonctionnement des services

Les moyens de fonctionnement de l'administration générale augmentent de 0,56 % et s'élèvent à 195,25 millions d'euros.

b) Les statistiques et études générales

Les crédits affectés aux études et statistiques avaient beaucoup augmenté au cours des dernières années : + 25 % en 2001, + 17 % en 2002 et + 10,5 % en 2003. Ils enregistreront une hausse plus modérée, de 5,4 %, en 2004, pour s'établir à 10,75 millions d'euros.

c) L'Ecole nationale de la santé publique

La subvention à l'Ecole nationale de la santé publique (ENSP) diminue de près de 3,59 millions d'euros en 2004 pour ajuster la dotation aux besoins. Elle s'établira à 11,83 millions d'euros.

L'ENSP devrait évoluer. Le projet de loi relatif à la politique de santé publique prévoit en effet la création d'une Ecole des hautes études santé en santé publique (EHESP), par transfert des missions de l'actuelle ENSP et de l'institut francilien de formation et de recherche en santé publique.

Cette nouvelle institution permettra, selon les réponses apportées à votre rapporteur spécial, de mieux prendre en compte les besoins de formation et de recherche dans ce domaine et pourra fédérer des équipes de haut niveau actuellement dispersées et de créer un réseau national de formation en santé publique pour mutualiser les compétences et les expériences disponibles dans l'ensemble du pays.

Ce réseau devrait permettre de définir un cadre commun pour les formations jusqu'à bac + 5 et de développer les spécificités de chacun des centres pour les formations spécialisées (bac + 8). L'objectif est d'arriver à disposer de 6 à 8 centres dispensant des formations de santé publique appuyées sur des compétences professionnelles et scientifiques. L'ENSP formerait le noyau de ce dispositif sans que sa localisation, sa dotation en poste ou sa mission actuelle ne soient remises en cause.

d) Les frais de justice et de réparations civiles

La dotation prévue pour les frais de justice et de réparations civiles, fixée à 2,5 millions d'euros, reste inchangée par rapport à 2003.

Or, ce chapitre est manifestement sous-doté, en raison des importants contentieux en cours. Il est donc probable que le montant de la dotation prévue pour 2004 n'ait qu'une valeur indicative.

Le tableau suivant retrace le niveau des dotations initiales des lois de finances des années 1999 à 2003 et le montant des crédits effectivement consommés pour les exercices budgétaires correspondants jusqu'au 1er semestre pour 2003 :

Le tableau suivant détaille ces frais de justice :

3. La coopération internationale

Pour 2004, les crédits de coopération internationale du ministère diminuent de 3,1 % et atteignent 8 millions d'euros. Les actions internationales du secteur santé solidarité devraient voir leurs crédits croître de 197.802 euros, tandis que la contribution à l'initiative de solidarité thérapeutique internationale recule de 430.759 euros.

Il faut noter que le taux de consommation de ces crédits, auparavant assez faible, s'est élevé à 95 % en 2002.

4. Les équipements administratifs, sanitaires et sociaux et la recherche

Les dépenses en capital voient leurs crédits de paiement augmenter de 0,2 %, à 9,94 millions d'euros, tandis que les autorisations de programme s'établissent à 11,22 millions d'euros, contre 24,22 millions d'euros en 2003 (- 53,7 %).

Ces crédits visent à poursuivre le financement du schéma directeur architectural et technique de rénovation, financer les investissements et opérations de maintenance des services déconcentrés, et financer des études en matière de recherche et de développement technologique.

Au total, depuis 2001, les crédits de cet agrégat ont évolué de la manière suivante :

* 6 Les chiffres figurant dans cette colonne, qui sont retracés au bleu, présentent un caractère approximatif. Ils sont destinés à témoigner des évolutions intervenues en 2002 entre les subventions votées et les subventions effectivement accordées.

* 7 Source : jaune « Etats des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes ».

* 8 Sur la décentralisation du RMI, se reporter à l'avis n° 305 (2002-2003) de notre collègue Michel Mercier sur le projet de loi portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant le revenu minimum d'activité, ainsi qu'au rapport général sur la loi de finances pour 2004 de notre collègue Philippe Marini (rapport n° 73, Tome II, fascicule 1, 2003-2004).

* 9 Directions départementales des affaires sanitaires et sociales.

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