EXAMEN
DES ARTICLES
TITRE
PREMIER
-
DÉCENTRALISATION EN MATIÈRE DE
REVENU MINIMUM
D'INSERTION
Article
2 bis (nouveau)
(art.L. 131-2 du code de l'action sociale et des
familles)
Autorité compétente pour l'attribution du RMI
Objet : Cet article de coordination vise à inscrire le RMI au nombre des prestations légales d'aide sociale dont l'attribution est décidée par le président du conseil général.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'article L. 131-2 du code de l'action sociale et des familles énumère, pour chaque prestation d'aide sociale légale, l'autorité compétente pour son attribution. Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission saisie au fond, vise à compléter la liste des prestations dont l'attribution est décidée par le président du conseil général, établie par l'article L. 131-2, conformément à la décentralisation de l'allocation de RMI.
Il convient d'ailleurs de remarquer que curieusement, dans sa rédaction actuelle, l'article L. 131-2 ne mentionne pas le RMI parmi les prestations jusqu'à présent attribuées par le préfet.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
3
Conditions financières de la décentralisation du RMI
et
de la création du RMA
Objet : Cet article vise à préciser les conditions dans lesquelles les charges résultant, pour les départements, du transfert du RMI et de la création du RMA leur sont compensées.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article précise les conditions de compensation, pour les départements, de la décentralisation du RMI.
Cet article renvoie au projet de loi de finances la tâche de préciser les conditions de la compensation qui, toutefois, doit être réalisée par l'attribution de tout ou partie du produit d'un impôt.
L'économie du transfert de compétences est construite de telle façon que les départements assument l'aléa financier pesant sur l'évolution des dépenses de RMI. Si ces dépenses croissent, ils devront assumer la charge du surcoût de prestation, mais à l'inverse ils bénéficieront de la diminution du nombre d'allocataires.
En quelque sorte, les exécutifs départementaux sont financièrement intéressés à l'insertion des exclus.
En revanche, plusieurs incertitudes ont été levées : la part de TIPP attribuée aux départements ne serait pas affectée par une modification des tarifs de la TIPP et la « prime de Noël » versée aux allocataires demeurera du ressort de l'État qui la consent. La charge administrative occasionnée aux départements pour la gestion de cette prestation pourrait également leur être compensée.
Les dispositions de l'article 40 du projet de loi
de finances pour 2004
I - Les dispositions initiales
L'article 3 du projet de loi renvoie à la loi de finances pour 2004 le soin de déterminer l'impôt assurant la compensation financière du transfert de la gestion du RMI aux départements. L'article 40 de cette dernière précise les conditions de la compensation :
- les ressources attribuées au titre de la compensation sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre du RMI ;
- ces ressources proviennent d'une partie du produit de la TIPP. Le rapporteur général de votre commission des Finances souligne que la formulation retenue assure aux départements « que la compensation qui leur est versée n'évoluera qu'en fonction de la seule évolution de la base d'imposition de la TIPP, soit les quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national » ;
- le niveau définitif de la fraction de TIPP devrait être arrêté par la plus prochaine loi de finances ;
- enfin, en l'attente de l'établissement des montants définitifs de dépenses exécutés par l'État en 2003 au titre du RMI, les pourcentages de TIPP affectés à chaque département sont fixés provisoirement par arrêté.
II - Les précisions apportées au cours du débat
Lors des débats parlementaires, notamment au Sénat, un certain nombre de précisions a été apporté.
A l'initiative de sa commission des Finances, le Sénat a adopté un amendement déterminant les conditions de calcul de la fraction de TIPP affectée aux départements :
- la fraction sera modifiée par « une » loi de finances afférente à l'année 2004 afin de tenir compte, d'une part, de la charge suscitée par la création du RMA, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ;
- le niveau définitif sera arrêté par la plus prochaine loi de finances postérieure au chiffrage de ces dépenses par les départements.
En outre, afin de prendre en compte le coût des personnels chargés de la gestion du RMI, le ministre délégué au budget a confirmé la « mise à disposition gratuite des agents aux départements jusqu'au 1 er janvier 2005 », la liste en étant établie par le préfet en liaison avec le conseil général. Par ailleurs, il a précisé que la comptabilisation des dépenses de RMI serait effectuée selon la règle du service fait (encaissement-décaissement), « les départements assurant douze mois de dépenses, et touchant douze douzièmes de recettes de TIPP ».
En conséquence, la compensation retiendra pour base les
dépenses nées entre décembre 2002 et novembre 2003 et
mises en paiement entre janvier 2003 et décembre 2003.
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant qu'au titre de l'année 2004 la compensation serait calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du RMI en 2003, et qu'elle serait, au titre des années suivantes, ajustée de manière définitive « au vu des comptes administratifs des départements en 2004 ».
II - La position de votre commission
Votre rapporteur ne reviendra pas sur l'économie générale de la compensation, mais s'interroge sur la portée de l'amendement adopté, qui laisse planer un doute sur le périmètre de la compensation après 2004, celle-ci pouvant être ajustée, aux termes du présent article, au vu des comptes administratifs des départements.
L'amendement adopté par le Sénat à l'article 40 de la loi de finances, à l'instigation de la commission des Finances, précise opportunément le sens de cette disposition nouvelle.
Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
4
(art. L. 262-14, L. 262-17, L. 262-19, L. 262-21, L. 262-23, L.
262-24,
L. 262-27, L.262-28, L. 262-35, L. 262-36, et L. 262-44
du
code de l'action sociale et des familles)
Attribution au président du
conseil général des pouvoirs de décisions individuelles en
matière de RMI
Objet : Cet article transfère aux présidents de conseils généraux les compétences actuellement détenues par les préfets en matière de décisions individuelles relatives au RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Cet article organise le transfert au président du conseil général des compétences détenues jusqu'ici par le préfet en matière d'attribution, de prorogation, de suspension, de reprise du versement, de révision du montant de l'allocation de RMI, de radiation des bénéficiaires et de révision des contrats d'insertion.
Il transfère également aux présidents de conseils généraux les compétences relatives aux dispenses de créance d'aliment, aux avances sur droits supposés, au mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé et à l'agrément des organismes instructeurs.
Il prévoit enfin que c'est désormais le président du conseil général qui est destinataire des informations recueillies par les CCAS concernant les ressources et la situation familiale des demandeurs.
Le Sénat avait adopté cet article sans modification.
L'Assemblée nationale y a apporté un amendement de coordination, consécutif à l'introduction d'un article 9 bis (nouveau) qui précise désormais quel est le président du conseil général compétent pour une première attribution du RMI, rendant donc inutile de faire ici référence à l'article L. 262-19 du code de l'action sociale et des familles.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
6 bis (nouveau)
Rapport tendant à évaluer l'opportunité
de la création
d'un guichet social unique
Objet : Cet article demande au Gouvernement de présenter un rapport sur l'opportunité de mettre en place un guichet social unique, chargé de centraliser les informations relatives aux dispositifs d'aide et d'action sociale et les demandes relatives aux minima sociaux et aux emplois aidés.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Francis Vercamer, demande au Gouvernement de présenter, avant le 31 décembre 2004, un rapport sur l'opportunité de créer un « guichet social unique ».
Ce guichet aurait deux rôles : centraliser les informations administratives et techniques concernant les dispositifs d'aide sociale et d'action sociale et procéder aux déclarations relatives aux demandes de minima sociaux ou d'emplois aidés.
Il s'agit de permettre aux demandeurs d'avoir accès, en un même lieu, aux informations relatives aux aides dont ils peuvent bénéficier, quelle que soit l'autorité compétente pour décider de son attribution, et aux dispositifs d'orientation.
De telles expériences existent déjà, sous la forme de « maisons départementales des services publics », mais leur compétence est souvent limitée aux prestations et aux aides servies par la collectivité à l'initiative de leur création, la difficulté principale étant d'obtenir une participation à ces dispositifs du service public de l'emploi. C'est la raison pour laquelle le rapport demandé devra également étudier la possibilité de rapprocher, au sein du guichet unique, les demandes de minima sociaux et celles d'emplois aidés.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur tient à faire part de sa perplexité devant l'objet du rapport demandé par l'Assemblée nationale. Il estime, en effet, qu'il faut se garder de mettre dans ce guichet unique des espoirs disproportionnés : un tel dispositif ne peut, en effet, fonctionner qu'à condition que la complexité des relations entre financeurs et décideurs, pour masquée qu'elle soit pour le bénéficiaire, soit correctement gérée.
Un guichet social unique ne se traduira donc par un réel progrès pour les demandeurs que s'il permet d'accélérer les procédures de traitement des dossiers et d'orienter les personnes vers le dispositif le mieux adapté à leur situation. D'une manière générale, votre rapporteur considère, en conséquence, qu'il vaudrait mieux porter l'attention sur une clarification de la répartition des compétences entre les différents acteurs et sur la réforme de l'État.
Il observe, par ailleurs, qu'il existe déjà des structures dont la vocation est de centraliser les demandes d'aide sociale et de transmettre celles-ci aux autorités compétentes pour décider de leur attribution : il s'agit des CCAS et des CIAS, dont le rôle et l'efficacité sont reconnus et qui sont, de façon plus particulière, associés à l'instruction des demandes de RMI.
Enfin, la création d'un guichet unique paraît contraire à la logique qui a prévalu - et que le présent projet de loi préserve - de multiplicité des guichets auprès desquels les demandeurs peuvent déposer une demande de RMI, multiplicité justifiée par une volonté de faciliter l'accès au dispositif de demandeurs dont la situation précaire pouvait être un obstacle au « repérage » du bon interlocuteur.
Il reste que votre rapporteur n'est pas, par principe, opposé à la réalisation de l'étude demandée par les députés car celle-ci ne pourra que montrer l'ampleur des simplifications à accomplir, en amont de la création de tels guichets uniques.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
8
(art. L. 262-15 du code de l'action sociale et des
familles)
Instruction administrative des dossiers de RMI
Objet : Cet article organise la procédure d'instruction administrative des demandes de RMI, désormais indépendante de l'instruction sociale de celles-ci.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le projet de loi établit une distinction entre l'instruction administrative des demandes de RMI, qui se concentre désormais sur le contrôle des critères objectifs d'accès à l'allocation (conditions d'âge et de ressources et composition du foyer) et l'instruction sociale qui doit aboutir à la conclusion du contrat d'insertion.
Il préserve l'une des originalités du dispositif d'instruction du RMI, à savoir la multiplicité des « guichets » auprès desquels le demandeur peut déposer son dossier. Il reste que ces différents organismes instructeurs (services sociaux départementaux, CCAS, associations agréées et, désormais, CAF et CMSA) ne disposent pas tous des informations nécessaires à l'établissement des droits des demandeurs, notamment en ce qui concerne la condition de ressources.
C'est la raison pour laquelle le projet de loi maintient l'obligation pour les CAF et les CMSA, qui ont accès à ces informations, d'apporter leur concours à l'instruction des demandes qui ne sont pas formulées directement auprès d'elles.
A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, l'Assemblée nationale a inclus les services sociaux départementaux parmi les organismes devant apporter leur concours à cette instruction.
II - La position de votre commission
Votre commission s'étonne de l'obligation faite aux services sociaux départementaux d'apporter leur concours à l'instruction des dossiers car elle ne voit pas quelles sont les informations dont ceux-ci pourraient disposer qui seraient inaccessibles aux autres organismes instructeurs.
Cependant, compte tenu de la responsabilité désormais confiée aux départements en matière d'attribution de l'allocation, une telle disposition n'est pas, dans son principe, incohérente.
C'est la raison pour laquelle, sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
8 bis (nouveau)
(art. L. 262-16 du code de l'action sociale et des
familles)
Transmission aux centres communaux d'action sociale des demandes
de RMI déposées auprès d'autres organismes
instructeurs
Objet : Cet article vise à transférer au président du conseil général la responsabilité d'informer les CCAS situés dans le ressort de son département des demandes de RMI qui n'ont pas été formulées auprès d'eux.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le dispositif actuel d'instruction des demandes de RMI prévoyait que toutes les demandes - quel que soit l'organisme auprès duquel elles ont été déposées - sont enregistrées par le secrétariat de la commission locale d'insertion dans le ressort de laquelle résident les intéressés. Cet enregistrement était rendu nécessaire par le fait que la commission locale d'insertion (CLI) était, par la suite, responsable de l'élaboration et de la signature des contrats d'insertion avec chaque bénéficiaire.
Le président de la CLI était ensuite chargé d'informer le CCAS de la commune de résidence ou de domicile des intéressés des demandes de RMI déposées, afin que celui-ci puisse tenir à jour le fichier des bénéficiaires de l'aide sociale et tenir compte des besoins d'accompagnement de ces demandeurs dans la définition de sa politique générale d'action sociale.
Le présent article additionnel modifie sur deux points cette procédure, par coordination avec le transfert au président du conseil général des compétences en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation et d'élaboration des contrats d'insertion :
- dans la mesure où le projet de loi recentre les CLI sur leur mission d'animation de l'offre d'insertion et, par conséquent, supprime leur intervention en matière individuelle, pour la signature des contrats d'insertion, l'enregistrement des demandes de RMI auprès du secrétariat de la CLI est supprimé : cet enregistrement aura désormais lieu auprès des services sociaux départementaux, conformément au rôle nouveau du président du conseil général, tant en matière d'attribution du RMI qu'en matière d'élaboration des contrats d'insertion ;
- la transmission aux CCAS des demandes de RMI non formulées auprès d'eux sera donc assurée par le président du conseil général, puisque c'est lui qui dispose de l'ensemble des informations concernant les demandes d'allocations.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
9
(art. L. 262-18 et L. 111-3 du code de l'action sociale et des
familles)
Domiciliation des demandeurs de RMI
Objet : Cet article tire les conséquences de la décentralisation du RMI sur les règles relatives à la domiciliation des demandeurs sans domicile ni résidence fixe.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article modifie l'article L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles sur quatre points :
- il transfère au président du conseil général la responsabilité d'agréer les associations, pour que celles-ci puissent recevoir les élections de domicile des demandeurs sans domicile fixe, et celle de désigner, dans le ressort de chaque CLI, un organisme tenu de recevoir ces élections de domicile ;
- il ajoute les CCAS à la liste des organismes auprès desquels les demandeurs peuvent élire domicile pour demander le bénéfice du RMI. Contrairement aux associations, ceux-ci ne sont pas tenus d'être agréés par le président du conseil général ;
- il autorise les personnes sans domicile ni résidence fixe, c'est-à-dire les personnes exerçant une activité ambulante et les gens du voyage, à élire domicile, pour demander le bénéfice du RMI, auprès d'un organisme situé dans une commune autre que leur commune de rattachement ;
- il exclut, de façon explicite, le RMI des prestations d'aide sociale pour lesquelles une décision de la commission d'admission à l'aide est nécessaire, lorsque le demandeur est soit une personne « dont la présence sur le territoire métropolitain résulte de circonstances exceptionnelles » , soit une personne sans domicile fixe.
Il résulte de cette dernière disposition que ces deux catégories de personnes peuvent demander le RMI si elles satisfont à la seule condition d'élection de domicile auprès d'un organisme agréé posée par l'article L. 262-18.
Le Sénat avait adopté cet article sans modification. L'Assemblée nationale en a simplement amélioré la rédaction.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
9 bis (nouveau)
(art. L. 262-19 du code de l'action sociale et des
familles)
Détermination de l'autorité
compétente
pour une première attribution du RMI
Objet : Cet article vise à préciser que le président du conseil général compétent pour une première attribution du RMI est, selon le cas, celui du département de résidence ou celui du département du domicile du demandeur.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le bénéfice du RMI est subordonné à une condition de résidence qui détermine l'ouverture du droit et le lieu du dépôt de la demande. Dans le cadre d'un dispositif décentralisé, la condition de résidence prend une importance particulière car elle détermine également le département compétent pour l'attribution et le financement de l'allocation.
Or, l'article L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles ouvre la possibilité, à défaut de résidence stable, d'élire domicile auprès d'un organisme agréé ou d'un CCAS, afin de bénéficier du RMI. Par conséquent, le département de résidence et le département du domicile peuvent être différents.
C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a tenu à préciser que l'autorité compétente pour l'attribution du RMI peut être, selon le cas, le président du conseil général du département de résidence de l'intéressé ou celui du département où il a élu domicile.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
10
(art. L. 262-20 du code de l'action sociale et des
familles)
Renouvellement du droit à l'allocation
Objet : Cet article définit les conditions dans lesquelles le président du conseil général décide, ou non, de renouveler le droit à l'allocation.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
En supprimant l'avis préalable de la CLI sur la mise en oeuvre du contrat d'insertion, le présent article confiait au président du conseil général la responsabilité de décider du renouvellement du droit à l'allocation, en appréciant lui-même la mise en oeuvre du contrat.
En première lecture, le Sénat avait précisé que cette appréciation portée par le président du conseil général devait s'entendre « sans préjudice des dispositions des articles L. 262-21 et L. 262-23 » du code de l'action sociale et des familles : il s'agissait de faire apparaître le lien devant exister entre l'appréciation portée sur la mise en oeuvre du contrat et la procédure de suspension qui peut alors être engagée en cas de non-respect de ses clauses ou en l'absence de conclusion d'un nouveau contrat.
Mme Christine Boutin, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, sociales et familiales de l'Assemblée nationale, a toutefois estimé que la rédaction retenue laissait subsister une ambiguïté car elle pouvait donner l'impression « que le président du conseil général [pourrait] refuser le renouvellement de l'allocation de manière discrétionnaire, sans consultation d'une autre instance ni respect du contradictoire et sur la base d'une appréciation non encadrée de la mise en oeuvre du contrat d'insertion, dont, littéralement, il devrait seulement "tenir compte" » .
C'est la raison pour laquelle les députés ont supprimé la mention de la prise en compte de la mise en oeuvre du contrat d'insertion lors du renouvellement périodique de l'allocation.
II - La position de votre commission
La modification apportée par l'Assemblée nationale clarifie sur un point la rédaction de l'article L. 262-20 : l'appréciation de la mise en oeuvre du contrat ne peut entraîner la suspension de l'allocation que dans le cadre protecteur des articles L. 262-19, L. 262-21 et L. 262-23 qui prévoient, notamment, un avis de la CLI préalable à la suspension et la possibilité, pour l'allocataire, de faire connaître ses observations.
En revanche, votre rapporteur ne saurait souscrire à l'affirmation selon laquelle le président du conseil général ne pourrait plus, à l'occasion du renouvellement de l'allocation qu' « apprécier le respect de la condition de ressources et [...] ajuster (ou supprimer) l'allocation en conséquence » .
Il apparaît, en effet, que le renouvellement du droit à l'allocation doit être un moment privilégié pour faire le point, avec l'allocataire, sur la mise en oeuvre de son contrat d'insertion. C'est, au demeurant, sans doute, la manière dont, en pratique, les demandes de renouvellement seront traitées par les services sociaux départementaux.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
13
(art. L. 262-30 du code de l'action sociale et des
familles)
Service de l'allocation
Objet : Cet article consacre le rôle des caisses d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole comme organismes payeurs du RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Depuis sa création, le service du RMI est confié aux caisses d'allocations familiales, avec lesquelles le préfet concluait une convention de gestion.
Le présent article, qui modifie l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles, tire les conséquences, pour les CAF, de la décentralisation de l'allocation.
Ce transfert ne modifie pas l'architecture des compétences entre l'autorité décisionnaire et l'organisme payeur. Les caisses d'allocations familiales et, le cas échéant, les caisses de mutualité sociale agricole, continueront à servir l'allocation et concluront, à cette fin, avec les départements, une convention dont l'économie générale sera encadrée par voie réglementaire.
A l'initiative de Mme Nadine Morano, l'Assemblée nationale a ajouté à cet article deux alinéas, qui précisent les conditions du service du RMI, lorsque aucune convention n'a été conclue entre le département et les caisses d'allocations familiales.
Dans le texte voté par le Sénat, les règles régissant ce service applicables durant la période transitoire étaient précisées à l'article 14 (L. 262-31). L'Assemblée nationale a souhaité les préciser dès le présent article, en renvoyant à un décret le soin de définir les conditions de service de l'allocation et ses modalités de financement, en l'absence de convention.
Le présent article prévoit également que, dans l'attente de ce décret, les caisses d'allocations familiales assureront ce service dans les conditions prévues par le droit en vigueur avant le 1 er janvier 2004. Pour cela, elles bénéficieront d'acomptes provisionnels mensuels versés par les départements et calculés non plus, comme le texte initial le prévoyait, sur le fondement du douzième des dépenses constatées l'année précédente, mais sur le tiers des dépenses réalisées au cours du trimestre civil précédent.
Une régularisation des comptes liés à cette période transitoire aura lieu dans le mois suivant l'édiction du décret.
II - La position de votre commission
Ce dispositif simplifie considérablement l'architecture des articles 13 et 14.
Au terme de la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, trois configurations sont possibles :
- en l'absence de convention et d'édiction du décret auquel le présent article fait référence, les caisses d'allocations familiales perçoivent une provision correspondant à un tiers des dépenses de RMI constatées le trimestre précédent ;
- en l'absence de convention, mais lorsque le décret sera édicté, ce dernier fixera les modalités de service de l'allocation ;
- enfin, lorsque les conventions seront conclues, elles seront régies par le principe de neutralité de trésorerie, prévu par l'article 14 du présent projet de loi.
La rédaction proposée par le Sénat étendait le principe de neutralité à la période antérieure à la conclusion d'une convention entre la caisse d'allocations familiales et le département.
Du fait de la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, seules les conventions sont, de droit, régies par le principe de neutralité. Toutefois, les conditions prévues pour la période antérieure à l'édiction du décret, et décrites ci-dessus, réduisent assez fortement les risques de « frottements » en trésorerie.
Demeure une interrogation pour les situations postérieures à l'édiction du décret, mais antérieures à la conclusion de la convention. Ces situations sont régies par un décret dont la teneur est inconnue. Il est hautement souhaitable qu'il prévoie lui-même l'application du principe de neutralité de trésorerie, afin qu'aucune des parties (département ou organisme payeur) ne souffre financièrement d'une période qui doit être consacrée à la négociation des conventions entre ces deux partenaires.
Sous le bénéfice de ces informations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
14
(art. L. 262-31 du code de l'action sociale et des
familles)
Neutralisation des flux de trésorerie entre les
départements
et les organismes payeurs
Objet : Cet article pose le principe de neutralité des flux de trésorerie entre le département et les organismes payeurs du RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
La rédaction initiale proposée par cet article pour l'article L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles précisait que la convention conclue entre les départements et les organismes payeurs pour le service du RMI assurerait la neutralité des flux financiers entre les deux partenaires.
Cette rédaction précisait, en outre, les modalités transitoires de service de la prestation, les organismes payeurs devant, à ce titre, percevoir des départements des acomptes mensuels provisionnels correspondant à un douzième des sommes versées au titre du RMI dans ledit département, l'année précédente.
Le Sénat avait précisé, par amendement, que le principe de neutralité de trésorerie s'appliquerait également aux relations financières entre les départements et les organismes payeurs, pendant la période antérieure à la conclusion de la convention.
Par coordination avec l'amendement proposant une nouvelle rédaction pour l'article 13 du présent projet de loi, l'Assemblée nationale a abrogé le dernier alinéa de l'article 14 prévoyant l'économie des relations financières provisoires (avant signature des conventions) entre départements et organismes payeurs.
II - La position de votre commission
Sous le bénéfice de ces informations et des observations formulées à l'article 13, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article
15
(art. L. 262-32 du code de l'action sociale et des
familles)
Délégation aux organismes payeurs des
décisions individuelles
Objet : Cet article vise à permettre la délégation aux organismes payeurs de l'allocation des compétences du président du conseil général en matière de décisions individuelles relatives au RMI, à l'exception de celles concernant la suspension de l'allocation.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
L'article L. 262-32 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue du présent projet de loi, autorise le président du conseil général à déléguer ses compétences en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation de RMI aux organismes payeurs que sont les CAF et les CMSA. Les conditions de mise en oeuvre et de contrôle de cette délégation sont fixées par la convention qui lie le département et les caisses pour le service de l'allocation.
Cette nouvelle rédaction vise un champ de décisions pouvant être déléguées plus large que dans le droit existant, puisqu'elle inclut les décisions tendant à dispenser le bénéficiaire de son obligation de faire valoir ses droits aux créances d'aliments qui lui sont dues, les décisions relatives au mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé à cet effet, les décisions d'exonération de certains revenus d'activité des ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation, les décisions d'attribution du RMI à titre dérogatoire aux exploitants agricoles, les décisions d'attribution d'acomptes ou d'avances et de remise de l'indu et enfin les décisions de radiation du bénéficiaire.
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :
- un amendement de Mme Christine Boutin, rapporteur, tendant à préciser que le département peut ne déléguer qu'une partie de ses compétences en matière de décisions individuelles ;
- un amendement de Mme Nadine Morano visant à préciser les références des décisions de suspension que le président du conseil général ne peut pas déléguer.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur approuve les précisions apportées par l'Assemblée nationale, notamment celle concernant la possibilité, pour le président du conseil général, de limiter à certains types de décisions les compétences qu'il souhaite déléguer aux caisses.
Dans sa rédaction issue du vote en première lecture par le Sénat, le présent article pouvait, en effet, se prêter à une interprétation ambiguë selon laquelle le président du conseil général était placé devant une décision de « tout ou rien » en matière de délégation de compétences. Or, certaines décisions individuelles, comme les dispenses de créances d'aliment ou d'exonération de certains revenus du calcul de l'allocation, peuvent être lourdes de conséquence.
Il paraît donc plus sage de laisser explicitement le choix au président du conseil général de décider, en fonction des relations tissées avec les caisses et du contexte local, le champ des décisions individuelles qu'il souhaite déléguer.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
17
(art. L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles)
Mise en
oeuvre du caractère subsidiaire de l'allocation
Objet : Cet article détermine le rôle respectif des organismes instructeurs et payeurs dans la mise en oeuvre du caractère subsidiaire de l'allocation de RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article prévoit que les organismes instructeurs - qui comprennent désormais les CCAS, les CAF et les CMSA - assistent les demandeurs dans leurs démarches visant à faire valoir leurs droits à créances d'aliment ou à pensions alimentaires et leurs droits à d'autres prestations de sécurité sociale, d'indemnisation du chômage ou d'aide sociale, qui constituent un préalable à l'attribution du RMI.
A l'initiative de Mme Nadine Morano, l'Assemblée nationale a tenu à renforcer l'effectivité du caractère subsidiaire du RMI, en confiant aux organismes payeurs (CAF et CMSA) un rôle de contrôle de la mise en oeuvre de cette obligation.
En cas de refus de l'allocataire à faire valoir ses droits, ces organismes seraient donc tenus d'informer le président du conseil général qui pourrait alors décider de dispenser le demandeur de son obligation, en assortissant, le cas échéant, sa décision d'une réduction du montant de l'allocation égale au montant de la créance.
L'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles prévoit déjà une simple possibilité pour les CAF et les CMSA de communiquer au président du conseil général les informations recueillies dans le cadre de leurs missions. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale reviennent donc à rendre obligatoire une telle communication pour les seules informations relatives à la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit à l'objectif de lutte contre la fraude qui sous-tend l'amendement adopté par l'Assemblée nationale : il est vrai que les abus d'un nombre minoritaire de demandeurs ne doivent pas jeter l'opprobre sur la sincérité de la très grande majorité d'entre eux.
Il s'interroge, toutefois, sur la nécessité de rendre obligatoire la communication par les CAF et les CMSA des informations relatives à la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire, dans la mesure où une telle communication était d'ores et déjà possible.
Il lui semble enfin curieux de limiter cette obligation aux seuls organismes payeurs alors que les autres organismes instructeurs qui assistent les demandeurs dans leurs démarches sont également susceptibles de relever des situations anormales.
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
18
(art. L. 262-37 du code de l'action sociale et des
familles)
Elaboration et conclusion du contrat d'insertion
Objet : Cet article définit les conditions dans lesquelles le contrat d'insertion est désormais conclu entre le bénéficiaire et le président du conseil général.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Cet article, qui modifie l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, redéfinit les conditions dans lesquelles, conformément à la responsabilité confiée au département en matière d'insertion, le contrat d'insertion est désormais élaboré et conclu entre le président du conseil général et le bénéficiaire :
- dans la mesure où l'instruction administrative des demandes de RMI est dorénavant séparée de l'instruction sociale, un délai maximum de trois mois après la mise en paiement de l'allocation est prévu pour la conclusion du contrat d'insertion ;
- afin d'aider les allocataires à définir leur projet d'insertion, le président du conseil général confie à un référent, nommément désigné pour chacun d'eux, la responsabilité d'élaborer le contrat d'insertion. Ce référent peut être choisi soit directement au sein des services sociaux départementaux par le président du conseil général, soit par une autre collectivité territoriale ou un organisme instructeur avec lequel il passe convention et le bénéficiaire est obligatoirement informé de son identité.
Le Sénat n'avait, en première lecture, adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.
A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à améliorer la participation de l'allocataire à l'élaboration de son contrat d'insertion et rappelant les engagements réciproques de l'intéressé et de la collectivité dans le parcours d'insertion.
Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée sur cet amendement, estimant que les précisions apportées ne relevaient pas du domaine de la loi.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit naturellement aux principes de liberté contractuelle et d'engagement réciproque, rappelés par les députés, car ils constituent le coeur et l'originalité du dispositif du RMI depuis sa création en 1988 : loin d'une logique de « workfare », le RMI repose en effet sur un équilibre entre engagement du bénéficiaire à entamer une démarche d'insertion et engagement de la collectivité à proposer une offre d'insertion suffisante.
Il est toutefois dubitatif quant à l'utilité des précisions apportées par l'Assemblée nationale, qui lui semblent tenir davantage de la pétition de principe que de dispositions législatives.
Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
19
(art. L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles)
Contenu
du contrat d'insertion
Objet : Cet article, qui porte nouvelle rédaction de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles, énumère les actions qui peuvent figurer au sein des contrats d'insertion.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Dans sa rédaction issue du projet de loi, le nouvel article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles vise à renforcer le caractère concret et utile des actions pouvant figurer dans les contrats d'insertion signés entre les bénéficiaires et le président du conseil général. Le contrat d'insertion doit donc désormais comporter :
- de manière obligatoire, une ou plusieurs actions d'insertion professionnelle. Le Sénat a élargi ces mesures à l'accompagnement social et au développement de l'autonomie sociale du bénéficiaire, estimant que l'inscription obligatoire d'une mesure orientée vers l'emploi pouvait parfois être prématurée pour certains bénéficiaires et conduire, compte tenu de son caractère irréaliste, à une suspension abusive de l'allocation ;
- de manière facultative, en fonction des besoins du bénéficiaire, une ou plusieurs mesures orientées vers l'autonomie sociale : le Sénat avait limité ces mesures à l'accès au logement et à l'accès aux soins.
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :
- le premier vise à placer les mesures d'accompagnement social en tête des mesures dont l'une au moins doit figurer au contrat d'insertion : il s'agit, d'après les propos de Mme Christine Boutin, rapporteur, de rappeler que l'autonomie sociale des bénéficiaires est un préalable à toute insertion professionnelle ultérieure.
Il complète également les mesures orientées vers l'insertion professionnelle par une possibilité pour les allocataires de bénéficier d'une assistance à la réalisation d'un projet de création ou de reprise d'activité non salariée ;
- le second substitue à l'évaluation semestrielle des contrats d'insertion, introduite en première lecture au Sénat, une simple évaluation régulière de ceux-ci.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur approuve l'élargissement des mesures orientées vers l'emploi à l'aide à la création ou à la reprise d'activité. Il s'inscrit en effet dans la continuité des dispositions de la loi sur l'initiative économique du 1 er août 2003 qui renforce l'accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux en matière de création d'entreprise.
En revanche, même s'il reconnaît qu'une évaluation régulière du contrat est sans doute plus respectueuse du rythme d'évolution de chaque bénéficiaire, il tient à souligner le fait que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale est moins précise et qu'elle ne doit pas se traduire par une moindre vigilance des services sociaux départementaux en matière de révision des contrats : il ne s'agirait pas, en l'absence de rendez-vous réguliers, qu'une telle révision n'intervienne plus qu'en période de crise, lorsque le président du conseil général déciderait d'enclencher une procédure de suspension de l'allocation pour non-respect du contrat.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
20
(art. L. 262-38-1 et L. 262-38-2 (nouveaux)
du code de l'action
sociale et des familles)
Mise en oeuvre et suivi des actions d'insertion
professionnelle
Objet : Cet article vise à améliorer le suivi de la mise en oeuvre des contrats d'insertion.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article crée deux nouveaux articles L. 262-38-1 et L. 262-38-2 dans le code de l'action sociale et des familles :
- l'article L. 262-38-1 précise que les conditions de mise en oeuvre des actions d'orientation vers le service public de l'emploi, de bilan de compétences et de formation professionnelle des bénéficiaires du RMI sont déterminées par une convention entre le conseil général et les organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle ;
- l'article L. 262-38-2 fait obligation aux employeurs, formateurs ou accompagnateurs des bénéficiaires du RMI d'adresser, chaque trimestre, au référent une attestation de suivi de l'action d'insertion.
Initialement, cette attestation devait valoir contrat d'insertion et permettre, en cas de non-suivi de l'action prévue, la convocation de l'allocataire et, le cas échéant, l'enclenchement d'une procédure de suspension de l'allocation.
Le Sénat avait refusé de donner à l'attestation valeur de contrat d'insertion, estimant qu'une telle disposition changeait profondément la nature du contrat d'insertion, celui-ci se trouvant réduit au respect d'une action particulière, au lieu de comporter des engagements réciproques du bénéficiaire et de la collectivité, dans le cadre d'un parcours d'insertion.
La Haute Assemblée avait également souhaité donner un rôle plus positif au référent, en lui ouvrant la possibilité de demander une révision du contrat d'insertion, afin de l'adapter aux capacités et aux besoins de l'allocataire.
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :
- un amendement de coordination visant à préciser que les conventions passées entre le département et les organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle s'étendent à la mise en oeuvre des actions d'assistance à un projet de création ou de reprise d'activité non salariée ;
- un amendement de suppression de l'article L. 262-38-2 : la création d'une attestation de suivi de l'action d'insertion était envisagée comme une simplification, dès lors qu'elle pouvait valoir contrat d'insertion. Le Sénat ayant supprimé cette équivalence, les députés ont estimé que la procédure d'attestation ne faisait plus qu'imposer une formalité supplémentaire dans la mise en oeuvre du contrat d'insertion.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur observe que la suppression de l'attestation de suivi de l'action d'insertion ne laisse au référent qu'une unique possibilité d'assurer un suivi de cette action : le bilan, désormais « régulier » et non plus « semestriel », du contrat prévu à l'article L. 262-38.
Il sera donc de la seule responsabilité des employeurs, formateurs ou accompagnateurs d'alerter, le plus en amont possible, le référent des éventuelles anomalies constatées dans la mise en oeuvre du contrat d'insertion.
C'est la raison pour laquelle il insiste encore une fois pour que l'absence de précision quant à la périodicité du bilan prévu à l'article L. 262-38 ne conduise pas à un relâchement dans le suivi des allocataires effectué par les référents : il doit au contraire être interprété comme une possibilité d'effectuer des bilans plus rapprochés que les bilans semestriels initialement prévus par le Sénat.
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
21
(art. L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles)
Recours
contentieux contre les décisions relatives à l'allocation
Objet : Cet article supprime la composition particulière de la commission départementale d'aide sociale lorsqu'elle statue sur des recours formés contre une décision relative au RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Afin de mettre en conformité la composition des commissions départementales d'aide sociale avec les règles européennes régissant le droit à un procès équitable, le présent article supprime la participation dérogatoire de deux membres du conseil départemental d'insertion à cette juridiction particulière lorsque celle-ci statue sur des recours formés contre des décisions relatives à l'allocation de RMI.
Cet article, adopté sans modification par le Sénat, a été complété à l'Assemblée nationale par un alinéa supplémentaire qui prévoit, sous certaines conditions, la possibilité pour une association de se substituer à l'allocataire pour exercer les recours et appels contre les décisions relatives au RMI. Pour exercer ces recours, les associations devront :
- être régulièrement constituées depuis plus de cinq ans ;
- avoir pour objet social l'insertion et la lutte contre la pauvreté et l'exclusion ;
- avoir obtenu l'accord écrit de l'intéressé.
Cette dérogation au caractère personnel du droit au recours serait motivée par le fait que les intéressés, en situation d'exclusion sociale, seraient souvent ignorants de leurs droits et peu à même de suivre les différentes étapes d'une procédure de recours.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'ouvrir aux associations la possibilité de se substituer à l'allocataire ou au demandeur pour exercer les recours contre les décisions relatives à l'allocation.
Il convient en effet de préciser que les associations oeuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre les exclusions ont d'ores et déjà la possibilité d'assister les demandeurs dans la constitution de leur dossier de recours. L'article L. 134-9 du code de l'action sociale et des familles prévoit également que les associations peuvent, à la demande de l'intéressé, l'accompagner lorsqu'il est entendu par la commission départementale d'aide sociale. Les allocataires du RMI sont, enfin, admis d'office au bénéfice de l'aide juridictionnelle, sous réserve que leur action ne soit pas irrecevable ou infondée.
Votre rapporteur considère que l'ensemble de ces dispositifs permet aux demandeurs de se faire assister de façon satisfaisante pour exercer leur droit au recours. Si des dérogations de plus en plus nombreuses - et parfois contestables - ont été créées au principe du caractère personnel du droit au recours, élargissant ainsi l'intérêt à agir des associations, celles-ci ne sont jusqu'ici intervenues que dans le domaine pénal.
Or, contrairement à la procédure en vigueur devant les juridictions civiles et pénales qui ne reconnaît la capacité à agir des associations qu'en vertu d'une habilitation législative, l'intérêt à agir des associations devant les juridictions administratives est déjà apprécié de manière très large par la jurisprudence 3 ( * ) : une association a ainsi intérêt à agir contre une mesure réglementaire ou contre une mesure individuelle positive dès lors que celle-ci intervient dans un domaine en rapport avec son objet social.
Il est vrai, toutefois, que les mesures individuelles négatives sont considérées comme insusceptibles de léser l'intérêt collectif représenté par l'association car elles sont supposées ne léser que l'intérêt propre du destinataire. L'association peut, en revanche, intervenir à l'appui du recours formé par le bénéficiaire contre cette mesure négative. Dans des cas exceptionnels enfin, le juge administratif admet qu'une association puisse se comporter comme si elle était la principale intéressée et former elle-même le recours.
Les dispositions du présent article, qui ouvrent aux associations la possibilité de se substituer au demandeur pour exercer les recours relatifs au RMI, risquent de remettre en cause cet équilibre jurisprudentiel qui permet déjà une intervention satisfaisante des associations à l'appui des recours des allocataires. En effet, la nécessité d'une habilitation législative limitée aux seuls recours en matière de RMI, pour que les associations puissent ester en justice, pourrait a contrario être interprétée comme interdisant l'action des associations dans tous les autres cas.
Votre rapporteur reste donc réservé quant à l'opportunité de la mesure proposée, qui pourrait, par ailleurs, être source d'abus de droit et contribuerait à engorger encore des juridictions dont les faibles moyens humains et budgétaires ne permettent pas de traiter des contentieux de masse.
Considérant toutefois que cette disposition ne remet pas en cause l'équilibre général du présent projet de loi, et sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
23
(art. L. 262-44 du code de l'action social et des
familles)
Mandatement de l'allocation auprès d'un organisme
agréé
Objet : Cet article supprime l'avis de la commission locale d'insertion préalable au mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
La possibilité, ouverte par l'article L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles, de mandater l'allocation auprès d'un organisme agréé est conçue comme une mesure de protection, plus souple qu'une mesure de tutelle aux prestations sociales décidée par le juge, visant à éviter que le bénéficiaire ne compromette son insertion par une mauvaise gestion des sommes qui lui sont versées.
Le présent article, adopté sans modification par le Sénat, supprime l'avis de la CLI préalable à la décision de mandatement de l'allocation : cette suppression est motivée à la fois par la volonté de ne plus multiplier les interventions des CLI en matière de décisions individuelles et par le fait que, l'allocataire devant impérativement donner son accord au mandatement, la garantie apportée par la CLI apparaissait superflue.
A l'initiative de Mme Nadine Morano, les députés ont estimé que la suppression de l'avis de la CLI revenait à laisser les services sociaux départementaux prendre seuls une décision qui emporte des conséquences importantes en matière de liberté individuelle. C'est la raison pour laquelle ils ont souhaité que cette décision soit précédée, non plus de l'avis de la CLI, mais de l'avis du référent chargé du suivi de l'allocataire.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur concède que la décision de mandater l'allocation auprès d'un organisme agréé est une décision lourde, qui demande à être entourée de garanties et il est évident que le référent, qui suit au quotidien l'insertion du bénéficiaire, est la personne la plus à même d'informer les services sociaux départementaux sur l'utilité d'une telle mesure et sur la manière dont elle sera ressentie par l'intéressé.
Il convient toutefois de préciser que, hors les cas où le président du conseil général a confié à une autre collectivité ou à un des organismes instructeurs la responsabilité de désigner le référent, celui-ci fait partie des services sociaux départementaux et sera vraisemblablement à l'initiative de la demande de mandatement.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
23 bis (nouveau)
(art. L. 167-3 du code de la sécurité
sociale)
Prise en charge des frais de tutelle relatifs au RMI
Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale relatif à la tutelle aux prestations sociales des adultes, transfère au département la charge des frais de tutelle du RMI.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Cet article, introduit par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, tire les conséquences du transfert du RMI aux départements en matière de prise en charge des frais de tutelle relatifs à l'allocation.
L'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale détermine l'autorité compétente pour prendre en charge les frais de tutelle relatifs aux différentes catégories de prestations sociales. Ceux-ci incombent :
- pour les prestations familiales, à la caisse nationale des allocations familiales ;
- pour les allocations ou avantages vieillesse, à l'organisme débiteur de la prestation ou, lorsque le bénéficiaire perçoit plusieurs allocations, à l'organisme payeur de l'allocation la plus importante ;
- à l'État, lorsque aucune autre disposition législative n'en décide autrement.
Cette dernière disposition, introduite par la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 portant création du RMI, avait donc pour conséquence de mettre les frais de tutelle relatifs à cette allocation à la charge de l'État. En pratique, les frais de tutelle du RMI sont avancés par la CNAF et les caisses de MSA, organismes payeurs de l'allocation, et remboursés par l'État.
Compte tenu de la décentralisation de l'allocation, le présent article introduit un alinéa 2° bis à l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale qui transfère aux départements la charge des frais de tutelle du RMI. Ces frais supplémentaires seront inclus dans la compensation aux départements des charges liées au RMI, conformément aux dispositions de l'article 3 du présent texte et de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004.
Le présent article prévoit toutefois que, lorsque le bénéficiaire du RMI perçoit d'autres prestations soumises à une mesure de tutelle, la prise en charge des frais liés au RMI peut être transférée à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation la plus importante.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur ne peut qu'approuver ce transfert, au demeurant cohérent avec la décentralisation du RMI. Il s'interroge cependant sur les éventuels transferts de charge qui pourraient résulter du mécanisme qui, en cas de pluralité d'allocations mises sous tutelle, fait reposer les frais de tutelle sur la collectivité ou l'organisme débiteur de la prestation la plus importante.
Il constate en effet que ce mécanisme est à double tranchant pour les départements :
- si le bénéficiaire du RMI perçoit des allocations familiales d'un montant supérieur au RMI - ce qui est possible, car les allocations familiales sont exclues des ressources prises en compte pour le calcul du RMI - la prise en charge des frais de tutelle pourrait revenir à la CNAF, et la charge pour les départements serait donc réduite à due concurrence ;
- si, en revanche, le bénéficiaire touche d'autres allocations (prestations familiales ou allocations logement) d'un montant inférieur au RMI, les frais de tutelle de ces prestations seront à la charge du département.
Il est vrai, toutefois, que la fixation définitive de la compensation due aux départements au titre du RMI étant repoussée à 2005, l'impact de ces transferts de charges devrait pouvoir, à terme, être pris en compte.
Un tel mécanisme de globalisation des frais de tutelle n'est pas nouveau, puisqu'il fonctionne actuellement pour le financement des frais de tutelle sur les avantages vieillesse. Il reste que le mécanisme proposé par le présent article est sensiblement différent, dans la mesure où il ne jouerait plus seulement au sein d'une même catégorie de prestations (les avantages vieillesse), mais entre toutes les prestations pour lesquelles une mesure de tutelle peut être prononcée.
Votre rapporteur ne comprend pas pourquoi le mécanisme de globalisation proposé - qui constitue assurément une mesure de simplification en matière de financement des mesures de tutelle - ne pourrait être mis en oeuvre qu'à condition que le RMI soit au nombre des prestations mises sous tutelle. Il estime, au contraire, qu'il devrait pouvoir être mis en oeuvre quelles que soient les prestations - et donc les financeurs - concernées.
Il conviendrait enfin de coordonner ce dispositif avec les dispositions du projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance, qui prévoit l'expérimentation d'un financement des services tutélaires par dotation globale. Or, celui-ci prévoit que le financement des mesures de tutelle aux prestations sociales est à la charge, non pas de la collectivité ou de l'organisme débiteur de l'allocation la plus importante, mais de la personne morale chargée du financement du nombre le plus important de mesures de tutelle.
Il reste que le dispositif prévu, certes imparfait, sera revu dans le cadre de la réforme prochaine du système de protection des majeurs et de son financement. Il n'est sans doute donc pas souhaitable d'anticiper sur les conclusions de cette réforme en modifiant l'équilibre de cet article.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
27
(art. L. 263-4 du code de l'action sociale et des familles)
Programmes
locaux d'insertion
Objet : Cet article transfère au président du conseil général la responsabilité de l'approbation des programmes locaux d'insertion et ouvre la possibilité d'en déléguer, par convention, la mise en oeuvre à une commune ou à un groupement de communes.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article, qui modifie l'article L. 263-4 du code de l'action sociale et des familles, transfère au conseil général l'examen des programmes locaux d'insertion (PLI) et ouvre la possibilité, pour le département, d'en déléguer la mise en oeuvre à une commune ou à un groupement de communes.
Le Sénat avait modifié la rédaction de cet article pour préciser que la compétence du conseil général s'étendait à l'approbation des PLI et à l'affectation des moyens nécessaires à leur application et pour limiter la délégation de mise en oeuvre des PLI aux seules EPCI compétentes en matière d'insertion. Il renvoyait également la modification de l'article L. 263-14, de pure coordination, à un article additionnel après l'article 32.
A l'initiative de M. Rodolphe Thomas, l'Assemblée nationale a précisé que la convention entre les communes ou, le cas échéant, les EPCI compétents et le département fixe les modalités de la délégation et du suivi de son exécution, en particulier lorsque lesdites communes sont déjà engagées dans des actions d'insertion en partenariat avec l'État et d'autres collectivités locales, au travers de « plans locaux d'insertion et d'emploi » ou de « maisons de l'emploi ».
II - La position de votre commission
Votre rapporteur tient à souligner l'engagement souvent fort des communes en matière d'insertion, engagement qui s'est matérialisé à travers la conclusion de partenariats avec l'État, les régions et les départements, sous la forme de « plans locaux d'insertion et d'emploi » ou de « maisons de l'emploi ». Votre rapporteur approuve la consécration législative de ces partenariats que permet l'amendement de l'Assemblée nationale.
Pour autant, la rédaction adoptée par les députés n'est pas dépourvue d'ambiguïté : elle pourrait notamment laisser à penser que la conclusion d'une convention entre la commune et le département pour la mise en oeuvre du PLI n'est réellement exigée que lorsque la commune est engagée dans une démarche du type « plan local d'insertion et d'emploi ».
Votre rapporteur tient donc à préciser que, si la délégation à la commune de la mise en oeuvre du PLI est particulièrement opportune lorsqu'elle est engagée dans un plan local d'insertion et d'emploi, la convention entre département et commune ou EPCI délégataire est dans tous les cas nécessaire.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
28
(art. L. 263-5 à L. 269-9 du code de l'action sociale et des
familles)
Crédits départementaux d'insertion
Objet : Cet article, qui abroge les article L. 263-6 à L. 263-8 du code de l'action sociale et des familles, modifie le régime des crédits départementaux d'insertion.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article abroge trois articles du code de l'action sociale et des familles devenus sans objet du fait de la décentralisation de l'allocation du RMI et de la fin du copilotage du dispositif départemental d'insertion :
- l'article L. 263-6 qui permettait aux départements d'affecter une partie des crédits obligatoires d'insertion au financement d'emplois jeunes ;
- l'article L. 263-7 qui prévoyait la conclusion d'une convention entre le département et l'État portant sur le financement, par les crédits d'insertion, des dépenses afférentes au programme départemental d'insertion ;
- l'article L. 263-8 qui autorisait le ministre de l'intérieur et au ministre chargé de l'action sociale et de l'emploi à se substituer au préfet et au président du conseil général en cas d'impossibilité de parvenir à la conclusion de la convention prévue à l'article L. 263-7.
A l'initiative de M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des Finances, le Sénat avait étendu cette abrogation aux articles L. 263-5 et L. 263-9 du code de l'action sociale et des familles :
- le premier prévoyait l'obligation, pour les départements, d'inscrire à leur budget une somme correspondant à 17 % des dépenses d'allocation consenties par l'État au cours de l'année précédente sur leur territoire ;
- le second prévoyait un report intégral sur l'exercice suivant des crédits obligatoires d'insertion non consommés.
L'Assemblée nationale n'est revenue que partiellement sur l'abrogation décidée par le Sénat en prévoyant, sur amendement de Mme Marie-Anne Montchamp, rapporteur pour avis de la commission des Finances, un dispositif transitoire en 2004 :
- l'obligation pour les départements d'inscrire à leur budget, au titre des crédits d'insertion, 17 % du montant total des allocations servies dans son ressort l'année précédente est maintenue pour un an ;
- les reports de crédits non consommés de l'exercice 2003 sur l'exercice 2004 sont rendus facultatifs.
II - La position de votre commission
Lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi, votre commission avait souhaité rester prudente sur le sujet de la suppression des crédits obligatoires d'insertion car elle était consciente de la forte crainte, exprimée par le monde associatif, d'un recul de l'effort d'insertion et d'un creusement des inégalités entre départements.
Mais elle avait reconnu qu'en toute logique, la décentralisation du RMI devait, à terme, conduire à une suppression de cette obligation : un département qui aurait refusé en effet de maintenir, voire d'augmenter ses efforts en matière d'insertion aurait vu inéluctablement ses dépenses d'allocation déraper, ce qui lui était apparu comme un mécanisme de responsabilisation suffisant. C'est la raison pour laquelle elle avait finalement approuvé l'amendement de la commission des Finances tendant à la suppression de cette obligation.
Elle se félicite donc du compromis trouvé à l'Assemblée nationale, en ce qu'il permet, grâce au rétablissement transitoire des 17 %, de donner au monde associatif un signe fort de la volonté des départements de maintenir leurs efforts en faveur de l'insertion des bénéficiaires du RMI, tout en faisant, pour l'avenir, confiance aux départements.
L'apurement des reports, rendu possible par le caractère facultatif de ceux-ci en 2004, est également une mesure positive : il convient en effet de rappeler qu'en 2002, dernière année connue, le montant des crédits reportés équivalait à plus de 66 % de l'obligation légale au titre de cette même année. Ces reports, pour l'essentiel dus aux difficultés d'engagement des crédits lors des premières années de mise en place de l'allocation, faussent l'appréciation des dépenses départementales et conduisent à immobiliser, dans les budgets départementaux, des sommes qui ne font, en réalité, qu'alimenter leur trésorerie.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
33
(art. L. 522-1 à L. 522-3, L. 522-5, L. 522-6, L. 522-9, L. 522-11
à L. 522-13, L. 522-15 et L. 522-17 du code de l'action sociale et
des familles)
Décentralisation du RMI dans les départements
d'Outre-mer
Objet : Cet article, qui modifie dix articles du code de l'action sociale et des familles, tire les conséquences de la décentralisation du RMI pour le fonctionnement des agences départementales d'insertion dans les départements d'outre-mer.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Au-delà des dispositions de coordination rendues nécessaires par le recentrage du rôle des CLI et par les modifications des règles d'instruction des demandes de RMI, conformément aux règles générales adoptées pour la métropole, le présent article vise, pour l'essentiel, à déterminer les conditions particulières de la décentralisation du RMI dans les départements d'outre-mer :
- les compétences en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation sont transférées, non pas au président du conseil général, mais aux agences départementales d'insertion ;
- le rôle d'ordonnateur des dépenses et des recettes de l'agence est dévolu au président de celle-ci, c'est-à-dire au président du conseil général, qui en est président de droit. Il désigne également seul le directeur de l'agence ;
- la composition du conseil d'administration de l'agence est fixée par le président du conseil général de l'agence et le nombre des représentants du département est accru.
Le Sénat avait adopté deux amendements à cet article :
- le premier tendait, par coordination avec l'article 28, à supprimer les crédits départementaux d'insertion dans les départements d'outre-mer ;
- le second prévoyait que le département participe au budget de l'agence départementale d'insertion, dans des conditions fixées par convention, et que le montant de cette participation était déterminé en fonction des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondantes.
L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif sur trois points :
- elle a, comme pour la métropole, maintenu les crédits obligatoires d'insertion, à titre transitoire, pour l'exercice 2004. Il convient, par ailleurs, de préciser qu'en l'absence de dérogation expresse, le caractère facultatif des reports de crédits non consommés, introduit à l'article L. 263-5, est également applicable aux départements d'outre-mer ;
- elle a remplacé le transfert au président du conseil général des compétences en matière de suspension de l'allocation par un transfert à l'agence départementale d'insertion ;
- elle a précisé que la convention par laquelle le conseil général fixe le montant de sa contribution au budget de l'agence détermine également les modalités de versement de celle-ci.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur estime que la codification des dispositions transitoires relatives aux crédits départementaux d'insertion, au présent article comme à l'article 28 d'ailleurs, n'était pas réellement utile. Pour le reste, il ne peut bien entendu qu'approuver les précisions apportées par les députés.
Il se félicite notamment de l'unification, au profit de l'agence départementale d'insertion, des compétences en matière de décisions individuelles. La création d'une compétence résiduelle du président du conseil général en matière de suspension était en effet difficilement compréhensible, à partir du moment où le Gouvernement a fait le choix du maintien de cette particularité ultramarine que sont les agences départementales d'insertion.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
34 bis (nouveau)
Mise à disposition des personnels de l'Etat
chargés de la gestion du RMI
Objet : Cet article vise à permettre la mise à disposition, dès le 1 er janvier 2004, des personnels de l'État actuellement chargés de la gestion du RMI et qui seront définitivement transférés aux départements en 2005, en application du projet de loi relatif aux responsabilités locales.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le présent article vise à permettre la mise à disposition des départements, dès le 1 er janvier 2004, des agents de l'État actuellement chargés de la gestion du RMI et du copilotage du dispositif d'insertion. En l'absence de précision contraire, les agents concernés sont à la fois les agents titulaires et contractuels de l'État.
Tout en restant régis par leur statut d'origine et rémunérés par l'État, ces personnels seront, à compter du 1 er janvier 2004, placés sous l'autorité fonctionnelle et hiérarchique du président du conseil général.
Leur situation sera, par la suite, définitivement arrêtée en fonction des dispositions du projet de loi relatif aux responsabilités locales, adopté en première lecture par le Sénat le 15 novembre 2003. Sous réserve des modifications qui pourraient être apportées à ce texte par l'Assemblée nationale, le transfert de ces personnels devrait se traduire par un droit individuel d'option entre :
- une intégration au sein de la fonction publique territoriale ;
- un détachement, sans limitation de durée, auprès du département : pour les fonctionnaires concernés, le statut de fonctionnaire d'État leur serait maintenu et ils conserveraient la possibilité de demander ultérieurement leur intégration dans la fonction publique territoriale.
Les personnels contractuels seraient, quant à eux, mis à disposition du département jusqu'à la date de publication du décret concernant la partition des services. A compter de cette date, la collectivité, en tant qu'employeur, se substituerait à l'État.
Le présent article précise également les conditions du dénombrement des agents mis à disposition des départements : leur nombre sera fixé par le préfet, par référence aux emplois pourvus au 31 décembre 2003. Deux garanties sont, par ailleurs, apportées aux présidents de conseils généraux :
- la liste des postes transférés leur sera soumise pour avis ;
- le nombre définitif de postes transférés sera déterminé par comparaison avec les postes pourvus un an auparavant, soit le 31 décembre 2002, de façon à désarmer la critique d'une réduction des effectifs des DDASS préalable à la décentralisation du RMI.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'utile précision apportée par le Gouvernement, au cours de la navette, concernant la situation des personnels des DDASS actuellement chargés de la gestion du RMI et qui contribue, comme l'avait demandé votre commission, à la clarification de la compensation des charges liées à la décentralisation de cette allocation.
La mise à disposition des agents de l'État, rodés à la gestion du RMI, devrait également permettre un « passage de témoin » plus aisé entre l'État et les départements, pour le plus grand profit des allocataires. Il aurait en effet été socialement, et surtout économiquement inefficace, de contraindre les départements à reconstruire de zéro des services chargés de la gestion de ce dispositif.
Des précisions devront toutefois être apportées par le Gouvernement au cours du débat, s'agissant notamment de la situation des agents contractuels. Il conviendrait en effet de clarifier l'autorité compétente pour renouveler les contrats qui pourraient arriver à échéance au cours de l'année 2004. Votre rapporteur observe toutefois que le projet de loi relatif aux responsabilités locales dispose qu'un décret viendra assurer la répartition des personnels non titulaires et fixe à la date de publication de ce décret le transfert de la qualité d'employeur de l'État vers les départements. Dans l'attente du vote définitif de cette loi, puis de la parution du décret, il semblerait logique que l'État reste responsable du renouvellement des personnels contractuels.
Il convient donc que le Gouvernement s'engage à donner des instructions claires aux services déconcentrés, afin qu'ils ne contraignent pas les départements, par des délais trop longs de renouvellement des contrats, à recruter eux-mêmes des agents supplémentaires.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 3 Conseil d'Etat, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges.