B. RÉFORMER L'ORGANISATION DES ESCORTES ET DES GARDES DE DÉTENUS
Votre rapporteur spécial a déjà exprimé le souhait que, par mesure d'économie et d'efficacité et à l'instar de plusieurs de ses partenaires européens, la France confie l'essentiel des missions d'escorte et de garde des détenus à l'administration pénitentiaire.
Ce souhait s'inscrit pleinement dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ( LOPSI n° 2002-1094 du 29 août 2002), dont l'annexe I, approuvé par l'article 1 er prévoit qu'« une réflexion sera lancée sur les moyens de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des extractions et transfèrements de détenus ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés ».
Ces dispositions ont débouché sur une saisine de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) qui, après une note d'étape en décembre 2002, ont publié, en février 2003, un rapport exposant les points de vue, largement divergents des ministères concernés (intérieur et justice).
Il convient, en premier lieu, de rappeler les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes de détenus.
Transfèrement administratifs, extractions et
translations judiciaires,
extractions médicales et gardes à
l'hôpital : qui fait quoi ?
Les transfèrements administratifs
Ils consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre. Ils sont intégralement réalisés par l'administration pénitentiaire. Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu est réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) peut être sollicité.
Les extractions ou translations judiciaires
Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice ou ils doivent être présentés, ou comparaître et à en assurer la garde.
Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre.
Les extractions et translations judiciaires sont intégralement assurées par la police et la gendarmerie.
Les extractions médicales et gardes à l'hôpital
Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 a décidé la prise en charge à 100% par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations. A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre peut être sollicité lorsque le détenu extrait est réputé dangereux.
Le transport des détenus pour une hospitalisation doit être assuré par les forces de l'ordre (circulaire interministérielle du 8 avril 1963).
La garde des détenus hospitalisés incombe aux forces de l'ordre.
La pratique est conforme aux principes, à l'exception des escortes médicales pour les consultations et les hospitalisations.
L'administration pénitentiaire effectue environ 90 % des escortes médicales pour les consultations. Elle ne remplie donc pas l'intégralité de ses obligations. Cette situation est la résultante d'accords locaux. Elle se rencontre presque exclusivement dans les petites maisons d'arrêt, la police prenant en charge l'intégralité de l'escorte, dès lors qu'il y a une demande de prêt de main forte.
En revanche les conduites des détenus hospitalisés sont souvent effectuées par l'administration pénitentiaire (environ 50 %), particulièrement au départ des grands établissements, alors qu'elle devraient être assurées par les forces de l'ordre. Là aussi, cet état de fait résulte d'accords locaux.
On peut souligner des difficultés de plus en plus grandes entre l'administration pénitentiaire et les forces de l'ordre en matière de garde des détenus dans les hôpitaux. Il est fréquent, que des escortes pénitentiaires attendent plusieurs heures (parfois une journée) avant d'être relevées et cela au détriment de la sécurité de l'établissement dont ils proviennent.
Source : chancellerie
De plus, et afin notamment de limiter les extractions judiciaires, l'article 706-71 du code de procédure pénale , modifié en dernier lieu par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite loi Perben II, permet l'usage de la visio-conférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visio-conférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visio-conférence est également possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte.
Un exemple d'utilisation de la visio-conférence
La cour d'assises de la Marne a mis en application au mois de juin 2004 les dispositions nouvelles de la loi du 9 mars 2004 relative à l'utilisation juridictionnelle de moyens de télécommunication, en l'espèce la visioconférence.
L'initiative de cette audience revient au président de la cour d'assises spéciale de la Marne qui devait présider à compter du 14 juin 2004 une audience concernant un trafic international de stupéfiants reproché à 7 accusés ; l'un des témoins à charge étant détenu pour une autre cause au centre pénitentiaire d'Aiton (73), son transfèrement était envisagé dans la journée du 17 juin.
Après une première simulation réalisée à la cour d'appel de Reims le 1 er juin, la mise en place du dispositif nécessaire à la cour d'assises de la Marne et dans les locaux pénitentiaires d'Aiton a été rendue possible avec le concours de la société France Télécom EGT qui a prêté pour la circonstance un matériel en milieu pénitentiaire.
Le déroulement de cette audition, qui a duré environ une heure, a été jugé par tous (magistrats, fonctionnaires et avocats) parfaitement satisfaisant tant au niveau de la restitution de l'échange judiciaire, de la qualité technique du son et de l'image de la sécurité.
Une réunion d'analyse s'est tenue le 24 juin à la cour d'appel de Reims et a permis de dégager les premières réflexions suivantes :
- l'expérimentation juridictionnelle réelle a été rendue possible par l'utilisation du réseau de visioconférence dont la cour d'appel de Reims est dotée, dans le cadre d'un projet de modernisation, depuis un an, et qui est désormais régulièrement utilisé dans le cadre de la formation, de la gestion budgétaire et de la coordination de l'action publique ;
- la sécurisation par un cryptage ne pénalise pas les performances et permet de garder aux actes juridictionnels toute leur confidentialité ;
- le système est servi par des magistrats et des fonctionnaires de la cour et des juridictions donc sans apport de technicien spécifique ; c'est ainsi le président qui dirigeait via le greffier d'audience les mouvements de caméras donnant au détenu une vision complète et de la salle d'assises et des personnes prenant la parole ;
- l'implantation de matériels comparables en milieu pénitentiaire et en milieu police/gendarmerie permettrait de démultiplier très vite les gains déjà observés dans l'utilisation administrative (multiplication par 3 des personnels touchés par les formations et les réunions) ; à titre indicatif, l'extraction qui a été évitée par la visioconférence devait mobiliser les gendarmes pendant 3 journées (escortes) et 500 euros de frais de déplacement, alors que le coût de la connexion ( hors investissement puisque le matériel était mis à disposition par France Télécom) pour la durée de l'audition s'est élevée à 18,24 euros HT.
Source : chancellerie
Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter du développement prévisible de la visio-conférence facteur d'économie budgétaire.
Autre orientation allant dans le sens des préoccupations de votre rapporteur spécial, les expérimentations engagées pour rationaliser les conditions d'hospitalisation des détenus , afin d'alléger la charge des gardes et escortes. Il s'agit de la création en cours de huit unités hospitalières de soins interrégionales (UHSI) , implantées en centre hospitalier universitaire, destinés à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus , en dehors des situations d'urgence. Dans ce cadre, l'administration pénitentiaire prend en charge l'escorte, le transport et la garde des détenus ainsi que la garde interne des UHSI.
Les deux premiers UHSI ont été ouverts cette année à Nancy et à Lille. L'échéancier d'ouverture des autres UHSI a été fixé de la manière suivante :
- en 2005 : l'UHSI de Lyon doit ouvrir en avril 2005 ;
- en 2006 : les UHSI de Bordeaux et Toulouse ;
- en 2007 : les UHSI de Marseille, de Rennes et du groupe hospitalier Pitié-Salpêtrière.
Ces perspectives, dont votre rapporteur spécial se réjouit évidemment n'empêchent pas la persistance du malaise entre police, gendarmerie et administration pénitentiaire.
Le chiffrage des charges de transfert supportées par ces services apparaît très difficile, pour les raisons exposées par la note d'étape précitée de l'IGA et de l'IGSJ.
Les escortes et les gardes de détenus vues par l'IGA et par l'IGSJ
Les données chiffrées fournies par les différents intervenants ne permettent d'avoir qu'une vision approximative du volume horaire total des mouvements concernés, dès lors qu'il est nécessaire d'apporter des correctifs aux évaluations faites par les services pour les rendre aussi objectives que possible.
En effet, les services de police et de gendarmerie nationale comptabilisent de façon différente les temps consacrés aux escortes et gardes des détenus. C'est ainsi que, notamment :
- la sécurité publique regroupe l'ensemble des « charges pénitentiaires » qui lui incombent, y incluant, au moins depuis 1997, les heures d'escorte vers les maisons d'arrêt des personnes placées sous mandat de dépôt et, pour 2001, le temps de présentation devant le juge des libertés et de la détention à l'issue de la mise en examen ;
- la sécurité publique et la préfecture de police de Paris, chargées respectivement de la garde des « petits dépôts » et de celle du dépôt de Paris incluent les heures de garde dans ces structures, alors qu'elles ne concernent pas nécessairement des personnes sous écrou ;
- la gendarmerie nationale rassemble dans les catégories « transfèrements » et « extractions judiciaires » toutes les missions d'escorte et de garde décidées par l'autorité judiciaire, y compris la présentation des personnes gardées à vue.
De son côté, l'administration pénitentiaire ne dispose de données que sur les extractions médicales.
La moyenne des heures/fonctionnaires (HF) police et gendarmerie, pour les années 2000 et 2001, est de 3.828.952 heures dont les 2/3 sont supportées par la police nationale. Par rapport à 1994, on constate une progression de 13 %, qui est due principalement à l'augmentation des charges liées à la garde des détenus hospitalisés ou placés dans les petits dépôts.
Ce chiffre global se décompose ne :
- 1.770.926 H/F pour les translations et extractions judiciaires, soit 46,3 % ;
- 944.267 H/F pour les escortes et gardes médicales, soit 24,6 % ;
- 29.481 H/F pour les escortes des transfèrements administratifs, soit 0,7 % ;
- 1.082.278H/F pour la garde des dépôts, soit 28,3 %.
Source : note d'étape du groupe de travail sur les escortes et les gardes de détenus (IGA, IGSJ : décembre 2002)
En vue d'un traitement de la question de fond, des discussions interministérielles ont été engagées, portant en particulier sur une redéfinition de la répartition des compétences pour les gardes et escortes de détenus. Une expérimentation avait été envisagée dans la région de Nancy, sur les seules escortes médicales.
Celles-ci n'ont pas pu aboutir jusqu'à présent, notamment pour des considérations de moyens (question de transferts d'emplois), ce qui a conduit, le 29 juillet 2004, le Premier ministre a décidé l'ajournement de toute expérimentation et, par voie de conséquence, le maintien des missions applicables à chaque administration .
Votre rapporteur spécial, s'il se réjouit des perspectives de développement de la pratique de la visio-conférence ainsi que du développement des UHSI, déplore que la répartition des compétences - lorsque les nouvelles technologies ne peuvent être utilisées - ne puisse faire l'objet d'une redéfinition.