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Projet de loi de finances pour 2006 : Solidarité et intégration

B. PROGRAMME 104 : ACCUEIL DES ÉTRANGERS ET INTÉGRATION

Le programme « Accueil des étrangers et intégration » rassemble près de 561 millions d'euros répartis en quatre actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

Trois remarques liminaires s'imposent :

- 31 millions d'euros ont été transférés de ce programme vers le programme des interventions territoriales de l'Etat (au titre de la région Rhône-Alpes), ce qui fausse les comparaisons entre 2005 et 2006 ;

- l'aide médicale de l'Etat, qui bénéficie essentiellement aux personnes étrangères en situation irrégulière, n'est pas incluse dans ce programme, mais dans le programme « Protection maladie » ;

- le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » aux actions menées dans le cadre de ce programme à hauteur de 46,32 millions d'euros.

Par ailleurs, ce programme devrait bénéficier de 3,97 millions d'euros de crédits complémentaires provenant de fonds de concours.

1. Les enjeux du programme

a) Le suivi de la démographie et la participation à la régulation des migrations

Les dépenses consacrées au suivi de la population et à la régulation des migrations (12,26 millions d'euros) sont relativement marginales par rapport à l'ensemble du programme.

On relèvera notamment que 5,05 millions d'euros sont consacrés au dispositif d'aide au retour volontaire, dont pourront bénéficier, dans une vingtaine de départements pilotes, les étrangers en situation irrégulière, notamment les familles déboutées du droit d'asile. En pratique, ces crédits complètent ceux de l'un des trois opérateurs de ce programme, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui financera une dépense d'un montant équivalent sur ses ressources propres.

L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM)

Créée par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) est un établissement public administratif de l'Etat, qui découle du regroupement des missions et moyens de l'Office des migrations internationales (OMI) et de l'association « Service social d'aide aux émigrants » (SSAE). Son activité se rattache en totalité au programme « Accueil des étrangers et intégration ».

Elle est chargée, sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France. Elle a également pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives à l'entrée et au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ; à l'accueil des demandeurs d'asile ; à l'introduction en France, au titre du regroupement familial ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ; au contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ; au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ; enfin, à l'emploi des Français à l'étranger.

Son budget s'élève à 60,8 millions d'euros en 2005. La dotation de l'Etat à cette agence atteint près de 16,5 millions d'euros en 2006.

Le reste des crédits est consacré à l'assistance sanitaire et sociale apportée aux étrangers retenus en centres de rétention administrative (CRA), pour près de 6,99 millions d'euros, ainsi qu'à des subventions accordées à des organismes d'étude et d recherche en démographie (220.490 euros).

b) La prise en charge sociale des demandeurs d'asile

L'action n° 2 « prise en charge sociale des demandeurs d'asile » rassemble 318,76 millions d'euros, soit près de 57 % des crédits du programme.

Deux types d'actions sont menés à ce titre : le financement de dispositif d'accueil et d'hébergement et celui du dispositif d'allocation d'insertion. Ce dispositif qui mobilise 156,93 millions d'euros en 2006 étant analysé dans le cadre de l'article 88 du présent projet de loi de finances, qui lui substitue un dispositif d'allocation temporaire d'attente, votre rapporteur spécial concentrera ses remarques sur les dispositifs d'accueil et d'hébergement.

On rappellera que 65.614 demandes d'asile ont été enregistrées en France en 2004. D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, une baisse serait toutefois constatée : les demandes d'asile auraient ainsi diminué de 5 % sur les 7 premiers mois de l'année 2005 par rapport à la même période de l'année 2004.

Si les actions d'accompagnement mobilisent près de 6 millions d'euros, l'essentiel des dépenses au titre de cette action résulte du dispositif d'hébergement des demandeurs d'asile :

- le dispositif pérenne des centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) mobilise plus de 148 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 20,2 millions d'euros transférés au programme des interventions territoriales de l'Etat au titre de la région Rhône-Alpes. Si un programme de création de places en CADA est prévu, le nombre de places actuellement disponibles - 17.710 fin 2005 - se révèle très insuffisant pour faire face aux demandes d'asile constatées, même s'il faut souligner qu'il a été triplé au cours des quatre dernières années. Il est prévu de créer 2.000 nouvelles places en 2006, dont 1.000 à mi-année ;

- le dispositif pérenne étant insuffisant pour faire face aux besoins, un dispositif d'hébergement d'urgence a été mis en place, qui devrait nécessiter 35,7 millions d'euros au total, auxquels il convient d'ajouter 8,8 millions d'euros transférés au programme des interventions territoriales de l'Etat au titre de la région Rhône-Alpes. Au regard des exécutions passées, cette dépense paraît considérablement minorée. Deux décrets d'avance ont ainsi abondé cette dépense en cours d'exercice 2005, à hauteur de 67,37 millions d'euros puis de 24 millions d'euros. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cette sous-évaluation manifeste et récurrente des besoins, qui porte atteinte à la sincérité de ce budget.

En outre, on relèvera que l'insuffisance de places d'hébergement spécifiques pour les demandeurs d'asile se traduit par un report d'une partie de ces personnes sur les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, dont les crédits relèvent du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale ».

c) L'intégration

L'action n° 3 « Intégration » contient essentiellement deux subventions pour charges de service public : l'une (16,5 millions d'euros) attribuée à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui a déjà été précédemment évoquée ; l'autre (177,6 millions d'euros) destinée au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Votre rapporteur spécial s'interroge sur la manière d'apprécier la performance des actions menées par le FASILD, dont l'action passe essentiellement par l'attribution de subventions (à 5.151 associations ou organismes en 2003 puis à 4.474 en 2004), et sur la manière de construire la justification au premier euro, les données du bleu budgétaire étant contradictoires.

Les autres dépenses sont plus marginales et comprennent notamment la rémunération des étrangers stagiaires de la formation professionnelle (10,28 millions d'euros), des aides à destination des réfugiés, une subvention au groupement d'intérêt public « Cité nationale de l'histoire de l'immigration », ainsi que diverses aides en faveur des personnes immigrées et issues de l'immigration.

d) La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité devrait voir le montant de sa dotation 2005 - qui a fait l'objet d'une annulation de 3,2 millions d'euros3(*) - reconduite en 2006, soit 10,7 millions d'euros. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, la montée en puissance de cette agence devrait être accélérée en 2006. Elle devrait bénéficier de 66 ETPT, pour un montant de 5,8 millions d'euros.

2. Les objectifs et indicateurs

Plusieurs indicateurs associés à ce programme ne permettent pas réellement d'apprécier la performance des crédits demandés, mais s'apparentent à des indicateurs d'activité ou de moyens (notamment l'indicateur sur le pourcentage d'hébergement en CADA des demandeurs d'asile en cours de procédure).

On relève toutefois quelques indicateurs intéressants, en particulier lorsqu'on les croise, comme les indicateurs associés aux objectifs n° 3 et n° 4. L'indicateur relatif au nombre de dossiers de demande de naturalisation ayant fait l'objet d'une décision par un instructeur présente également un intérêt, même s'il mériterait d'être complété par un indicateur indiquant le temps moyen de traitement des dossiers de naturalisation.

En outre, il conviendrait de prévoir un indicateur de performance des actions menées par la Haute autorité de lutte contre les discriminations, ainsi que par le FASILD, qui représente un enjeu budgétaire important.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 104 : « Accueil des étrangers et intégration »

1) Les crédits prévus au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile apparaissent très insuffisants. Cette sous-évaluation récurrente des besoins en loi de finances initiale porte atteinte à la sincérité du budget ;

2) Il serait souhaitable de disposer d'indicateurs de performance des actions menées par le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILSD) et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

* 3 Décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 portant annulation de crédits.