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Proposition de loi portant réforme des minima sociaux

 

CHAPITRE II : Minima sociaux servis aux personnes âgées ou handicapées

Article 2 (art. L. 815-9 et L. 821-3 du code de la sécurité sociale) - Harmonisation des ressources prises en compte pour le calcul des droits au minimum vieillesse, au minimum invalidité et à l'allocation aux adultes handicapés

Objet : Cet article vise à rapprocher les ressources prises en compte pour la détermination des droits à l'AAH, au minimum vieillesse et au minimum invalidité et notamment à neutraliser les ressources devenues inexistantes, afin de ne pas pénaliser les personnes qui reprennent une activité professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Pour les raisons déjà évoquées à l'article premier, le présent article s'attache :

- à rapprocher les ressources prises en compte pour le calcul des droits aux minima sociaux destinés aux personnes âgées ou handicapées que sont l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le minimum vieillesse et le minimum invalidité ;

- à lever les obstacles à une reprise d'activité professionnelle liés à la manière dont ces ressources sont évaluées, pour les allocataires des minima destinés aux personnes d'âge actif (AAH et minimum invalidité).

A cet effet, il modifie les articles L. 815-9 et L. 821-3 du code de la sécurité sociale qui fixent respectivement les ressources prises en compte pour la détermination des droits au minimum vieillesse et à l'AAH. Ce faisant, il modifie également par ricochet la base ressources du minimum invalidité, puisque l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale sur le minimum invalidité prévoit que les conditions de ressources pour son bénéfice sont identiques à celles applicables au minimum vieillesse.

Sur le modèle retenu pour les minima sociaux d'insertion visés à l'article premier, les règles relatives à la détermination de la base ressources du minimum vieillesse, du minimum invalidité et de l'AAH sont ici précisées sur trois points :

- sont d'abord exclues des ressources prises en compte les rémunérations versées aux enfants de moins de vingt-six ans des demandeurs, lorsqu'ils sont en apprentissage, en formation par alternance ou lorsqu'ils viennent de créer leur entreprise et que ces rémunérations n'excèdent pas le montant du Smic. Il s'agit d'éviter de pénaliser les familles qui font le choix d'encourager leurs enfants dans la voie de la formation professionnelle ;

- est également précisé le traitement des pensions alimentaires et des prestations compensatoires : elles sont déductibles des ressources de celui qui la verse et incluses dans les ressources de celui qui la perçoit, sauf si le demandeur prouve que le montant prévu par le juge aux affaires familiales n'est pas effectivement versé ;

- est enfin créé un mécanisme de neutralisation des ressources devenues inexistantes : comme pour les minima sociaux d'insertion, il s'agit de ne pas décourager la reprise d'activité professionnelle, même pour de très courtes durées, en excluant des ressources prises en compte celles dont le versement est interrompu de façon certaine à la date de la demande. Il s'agit d'un mécanisme particulièrement important notamment dans le cadre de l'AAH, puisque la période de référence pour cette allocation est l'année n-1.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver la démarche d'harmonisation des bases ressources engagées par la présente proposition de loi et qui s'applique ici à des allocations servies à des publics très proches : il convient ainsi de rappeler que les bénéficiaires du minimum invalidité et de l'AAH ne se distinguent que par le fait que les uns ont pu cotiser pour ouvrir droit à une prestation au moins partiellement contributive et les autres non.

Elle remarque toutefois que l'AAH, le minimum vieillesse et le minimum invalidité sont des prestations conjugalisées : les ressources des enfants à charge ne sont donc jamais prises en compte. Il n'y a donc pas lieu de préciser le régime de décompte des rémunérations des apprentis ou en alternance ou créateurs d'entreprise. Elle vous propose donc de supprimer cette disposition inutile.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 341-3 et L. 815-24 du code de la sécurité sociale) - Création d'un dispositif d'intéressement à la reprise d'activité pour les titulaires d'une pension d'invalidité

Objet : Cet article autorise le cumul temporaire d'une pension d'invalidité de deuxième catégorie avec des revenus d'activité professionnelle et rend le bénéfice de la majoration pour tierce personne indépendante de l'exercice d'une activité professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Les règles relatives aux pensions d'invalidité, et plus particulièrement au minimum invalidité, découragent de nombreuses personnes handicapées de reprendre ou de poursuivre une activité professionnelle car le cumul entre pension et rémunération d'activité est très fortement encadré.

Aujourd'hui, aux termes de l'article L. 341-4, on distingue en effet trois catégories de pensions d'invalidité :

- les pensions de catégorie 1 versées aux personnes invalides « capables d'exercer une activité professionnelle ». Le montant de la pension est alors égal à 30 % du salaire annuel moyen des dix meilleures années cotisées par l'intéressé ;

- les pensions de catégorie 2 destinées aux personnes invalides « absolument incapables d'exercer une profession quelconque ». Pour ces personnes, le montant de la pension est porté à 50 % du salaire moyen des dix meilleures années cotisées ;

- les pensions de catégorie 3 réservées aux personnes invalides qui « étant absolument incapables d'exercer une profession quelconque, sont en outre dans l'obligation d'avoir recours à une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie ». La pension versée est alors égale au montant de la pension de deuxième catégorie, majorée d'un montant forfaitaire égal à 982 euros.

Montant de la pension d'invalidité contributive

(en euros)

 

Montant minimum

Montant maximum

Catégorie 1

250,78

776,70

Catégorie 2

250,78

1.294,50

Catégorie 3

1.232,93

2.276,65

Lorsque le montant de la pension contributive est inférieur à 610,28 euros, il est complété - sous condition de ressources - à due concurrence de ce plancher par une allocation supplémentaire du fonds spécial d'invalidité (FSI) : c'est le total de cette pension contributive et de l'allocation supplémentaire que l'on appelle « minimum invalidité ».

Compte tenu de ces règles de classement, seuls les pensionnés de catégorie 1 peuvent aujourd'hui cumuler pension et emploi, et ce uniquement dans la limite d'un plafond : le total du salaire et de la pension du bénéficiaire ne peut en effet être supérieur au salaire trimestriel moyen de la dernière année d'exercice professionnel avant la reconnaissance de l'invalidité. Si ce total dépasse le plafond pendant plus de deux trimestres consécutifs, la pension est suspendue.

Pour les pensionnés de catégorie 2 et 3, les règles d'attribution des pensions équivalent à une véritable interdiction de travailler : au premier centime de rémunération d'activité, ils se voient reclassés en catégorie 1, ce qui entraîne une perte de revenu pouvant aller - pour un invalide de troisième catégorie - jusqu'à 1.500 euros. Pour compenser une telle chute de revenu, il faudrait que les intéressés trouvent un emploi au moins équivalent à un temps plein rémunéré entre 1 Smic et 1,5 Smic, ce qui s'avère particulièrement difficile, voire impossible dans le cas de personnes très lourdement handicapées bénéficiaires de la majoration pour tierce personne.

Pour les pensionnés qui relèvent du minimum vieillesse, ces contraintes de reclassement en catégorie 1 et de salaire plafond se doublent de contraintes liées à la condition de ressources pour conserver le droit à l'allocation supplémentaire du FSI.

Au total, cette réglementation pénalise fortement la reprise d'activité des pensionnés handicapés qui le peuvent et qui le souhaitent :

- la perte de la majoration pour tierce personne est particulièrement mal vécue par les personnes les plus lourdement handicapées : sa suppression est en effet contraire à la logique de compensation des conséquences du handicap qui en fonde le bénéfice. Son attribution étant liée aux besoins d'assistance du bénéficiaire pour effectuer les actes de la vie courante, ces besoins ne disparaissent pas, au contraire, avec la reprise d'activité.

C'est la raison pour laquelle le présent article propose de rendre le bénéfice de la majoration pour tierce personne indépendant de l'exercice d'une activité professionnelle : afin de respecter le projet de vie de la personne handicapée, elle serait donc versée aussi bien aux invalides de catégorie 1 qu'à ceux de catégorie 2 :

- même en dehors du cas des personnes très lourdement handicapées, le reclassement de catégorie 2 en catégorie 1 consécutif à une reprise d'activité peut entraîner une perte sensible de revenus. Il paraît donc nécessaire de mettre en place une forme d'intéressement à la reprise d'activité, qui permette d'atténuer la brutalité de ce reclassement.

A cet effet, cet article prévoit explicitement le maintien en catégorie 2 pendant une période transitoire, dont la durée devra être fixée par décret. Cette période transitoire pourrait être égale à six mois, afin de coïncider avec la durée autorisée de dépassement du plafond entre salaire et pension pour les pensionnés de catégorie 1. Dans un second temps, cet article prévoit un reclassement progressif en catégorie 1, le montant de la pension étant ramené par étape à celui dû en application de ce reclassement ;

- enfin, les titulaires du minimum invalidité, qui perçoivent une prestation au moins partiellement contributive, se trouvent dans une situation paradoxalement moins avantageuse en matière de cumul entre salaire et allocation que les titulaires de l'AAH, dont l'allocation est entièrement financée par la solidarité nationale : les allocataires de l'AAH bénéficient en effet, depuis la loi du 11 février 2005, d'un dispositif permanent d'abattement sur leurs revenus d'activité professionnelle, qui leur permet de cumuler salaire et allocation, et ce jusqu'à un revenu d'activité compris entre 1 Smic et 1,9 Smic en fonction de la composition du foyer.

C'est pourquoi le présent article crée, au profit des titulaires du minimum invalidité, un abattement identique sur les revenus d'activité pris en compte pour le calcul des droits à l'allocation supplémentaire du FSI.

II - La position de votre commission

Lors des débats sur la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées, votre commission avait obtenu que l'évaluation des besoins de compensation des conséquences du handicap soit réalisée au regard du projet de vie de la personne handicapée et pour que cette évaluation soit fondée non plus sur les incapacités de la personne mais sur ses potentialités.

Laisser subsister une législation qui considère qu'une personne lourdement handicapée, nécessitant une aide humaine pour effectuer les actes de la vie courante, est obligatoirement une personne incapable d'exercer une activité professionnelle quelconque lui paraît donc contraire à la philosophie de cette loi fondatrice.

En conséquence, votre commission ne peut qu'approuver le présent article quand il rend le bénéfice de la majoration pour tierce personne indépendant de l'exercice ou non d'une activité professionnelle. Elle observe, en outre, que cette règle constitue en réalité un transfert de charge de l'assurance maladie vers les départements et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : aujourd'hui en effet, les invalides lourdement handicapés, qui font l'effort de travailler et qui perdent de ce fait le bénéfice de leur majoration pour tierce personne, se voient - et c'est légitime - ouvrir des droits à la prestation de compensation du handicap.

Votre commission est également sensible à la question de l'équité entre les bénéficiaires de l'AAH et ceux du minimum invalidité car elle considère qu'il est anormal que des personnes qui ont cotisé soient pénalisées dans leurs droits. Elle constate en outre que ces divergences entre statuts sont une source de fraudes : bien que l'AAH soit normalement subsidiaire par rapport à toute autre allocation, certaines personnes omettent de demander leur pension d'invalidité, alors qu'elles y ont droit, et demandent directement l'AAH pour avoir droit aux avantages liés à ce statut. Et une fois de plus, ces fraudes entraînent un nouveau transfert de charge, cette fois entre l'assurance maladie et l'Etat.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 815-10 et L. 815-28 du code de la sécurité sociale) - Incessibilité, insaisissabilité et non-récupération des sommes versées au titre du minimum invalidité

Objet : Cet article vise à aligner le régime de l'allocation supplémentaire du fonds spécial invalidité sur celui de l'AAH en matière de récupération, d'incessibilité et d'insaisissabilité.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à harmoniser le régime applicable aux minima sociaux versés aux personnes âgées ou handicapées dans deux domaines : celui de la cession et de la saisie par des tiers et celui de la récupération sur succession.

 La question de l'incessibilité et de l'insaisissabilité

Contrairement aux principaux minima sociaux que sont le RMI, l'API, l'AAH et l'ASS, le minimum invalidité et le minimum vieillesse restent cessibles et saisissables, ce qui signifie que les sommes versées au titre de ces deux allocations peuvent être retenues directement par la caisse débitrice, à la demande d'un créancier, pour le paiement d'une dette de quelque nature qu'elle soit.

Le régime moins favorable de ces allocations s'explique par le fait qu'elles complètent des pensions contributives et que les règles qui leur sont applicables sont alignées sur celles prévues pour ces pensions de base : en effet, les pensions de retraite ou d'invalidité contributives sont cessibles et saisissables comme les salaires. La seule limite prévue par la loi réside dans le fait que la saisie ne peut porter sur la totalité des ressources du débiteur qui doit pouvoir disposer librement d'un minimum vital, égal au montant du RMI versé à une personne seule, soit 433 euros au 1er janvier 2006.

Une fois de plus, l'application des règles de droit commun en matière de cession et de saisie rend le régime de ces allocations, pourtant partiellement contributives, moins favorable que celui des allocations qui dépendent entièrement de la solidarité nationale comme l'AAH et cette situation est vécue par les intéressés comme une injustice d'autant plus grande qu'elle concerne des publics très proches.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe I de cet article modifie l'article L. 815-10 du code de la sécurité sociale pour rendre incessible et insaisissable l'allocation de solidarité aux personnes âgées, allocation qui s'ajoute à la pension contributive pour constituer le minimum invalidité. Ce faisant, il rend également incessible et insaisissable le minimum invalidité, puisque l'article L. 815-29 du code de la sécurité sociale renvoie aux dispositions applicables au minimum vieillesse en la matière.

Sur le modèle retenu pour l'AAH, il laisse toutefois subsister une exception en matière de saisie, au profit des établissements qui accueillent la personne âgée ou handicapée : ces établissements pourront demander à la caisse débitrice de l'allocation que le montant correspondant aux frais d'entretien de la personne accueillie leur soit directement versé. Mais comme pour l'AAH, ce prélèvement ne pourra pas ramener le « reste à vivre » de l'intéressé en dessous d'un montant fixé par décret. L'intention des auteurs de la proposition de loi est naturellement que ce « reste à vivre » soit identique dans tous les cas : il devrait donc être fixé à 30 % du montant garanti par le minimum vieillesse.

 Le régime de récupération des sommes versées

Depuis la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI, il n'est plus exercé de recours en récupération ni en cas de retour à meilleure fortune, ni sur la succession des intéressés à l'encontre d'aucun bénéficiaire de minimum social, sauf à l'encontre des allocataires du minimum invalidité et le minimum vieillesse. Les personnes qui ont travaillé pour constituer leurs droits à pension se trouvent donc en la matière encore une fois désavantagées par rapport à celles qui ne peuvent compter que sur la solidarité nationale.

Il est vrai que les caisses exercent rarement la faculté qui leur est reconnue de se retourner vers les allocataires revenus à meilleure fortune ou vers leurs héritiers. Les cas de recours sont d'autant moins fréquents qu'ils ne peuvent s'exercer qu'à l'encontre de bénéficiaires dont l'actif net successoral excède 39.000 euros, somme rarement atteinte par la succession d'un bénéficiaire de minimum social.

Mais la subsistance de cette règle est une source de fraude : un certain nombre de personnes handicapées omettent de faire valoir leurs droits à l'allocation supplémentaire du FSI et demandent directement l'AAH, de façon à ne pas faire encourir à leurs héritiers le risque d'un recours sur succession.

Pour remédier à cette distorsion, le paragraphe II de cet article supprime expressément tout recours sur succession et toute récupération en cas de retour à meilleure fortune, à la fois pour le minimum vieillesse et pour le minimum invalidité.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'harmonisation en matière d'incessibilité et d'insaisissabilité à laquelle procède cet article pour les allocataires du minimum vieillesse et du minimum invalidité.

Elle s'étonne cependant que cette démarche d'harmonisation ne s'étende pas à l'allocation équivalent retraite (AER) : si la présente proposition de loi est adoptée, les bénéficiaires de cette allocation resteront les seuls titulaires de minimum social susceptibles de voir leur allocation saisie. Cette distorsion serait d'autant plus incompréhensible que l'AER prend la suite de l'ASS qui, elle, est incessible et insaisissable. Votre commission vous propose donc de compléter le présent article sur ce point.

Elle vous proposera également une modification rédactionnelle de l'article L. 815-29 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 5 (art. L. 821-1-1 et L. 821-1-2 du code de la sécurité sociale) - Accès aux compléments d'allocation aux adultes handicapés pour les bénéficiaires du minimum invalidité

Objet : Cet article étend aux bénéficiaires du minimum invalidité la possibilité de prétendre à la majoration pour la vie autonome et à la garantie de ressources des personnes handicapées.

I - Le dispositif proposé

Lors du vote de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées, le Gouvernement s'était engagé à assurer un revenu d'existence décent aux personnes handicapées dans l'incapacité totale de travailler. L'objectif visé était alors de permettre à ces personnes de disposer de ressources au moins égales à 80 % du Smic.

A cet effet, deux nouveaux compléments d'AAH ont été créés, qui bénéficiaient, fin 2006, à environ 174.390 personnes handicapées :

- la majoration pour la vie autonome : d'un montant de 101,80 euros au 1er juillet 2006, elle concerne les bénéficiaires de l'AAH dont le taux d'invalidité est supérieur ou égal à 80 %, qui perçoivent cette allocation à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse, invalidité ou accident du travail et disposent d'un logement indépendant pour lequel elles reçoivent une aide au logement ;

- le complément de ressources : ajouté à l'AAH, il constitue la garantie de ressources des personnes handicapées. Ses critères d'attribution sont plus sévères que ceux de la majoration pour la vie autonome : aux critères précédemment énoncés, s'ajoute le fait de présenter une capacité de travail inférieure à 5 % et celui de n'avoir pas eu de revenus professionnels depuis plus d'un an. Son montant mensuel est de 179,31 euros au 1er juillet 2006.

Sur ce point, les bénéficiaires du minimum invalidité ont également été oubliés par la réforme de 2005 : ils n'ont pas accès à ces nouveaux compléments qui constituent pourtant l'élément clé pour atteindre l'objectif d'un revenu minimum d'existence pour les personnes handicapées équivalent à 80 % du Smic.

C'est à cette injustice que cet article s'attache à répondre :

- le paragraphe I ouvre aux titulaires de l'allocation supplémentaire du FSI le complément de ressources, sous réserve que ces derniers remplissent les conditions de taux d'invalidité, de capacité de travail limitée et de logement indépendant exigées des bénéficiaires de l'AAH ;

- le paragraphe II procède à la même extension, s'agissant cette fois de la majoration pour la vie autonome.

Afin de permettre un versement unique des sommes dues aux bénéficiaires, cet article prévoir enfin que les deux compléments seront versés par l'organisme qui leur sert déjà le minimum invalidité.

II - La position de votre commission

La question de l'accès des titulaires du minimum invalidité aux compléments d'AAH est un bon exemple de l'absence de vue d'ensemble du législateur lorsqu'il entreprend de réformer les règles régissant l'un ou l'autre des minima sociaux.

Votre commission doit en effet reconnaître que pas plus que d'autres, elle n'a anticipé lors des débats de février 2005, les distorsions que provoquait la réforme pour les bénéficiaires du minimum invalidité. C'est le travail réalisé pour la préparation du rapport d'information sur les minima sociaux qui lui a permis de mettre en évidence cette injustice qu'elle n'a eu de cesse, depuis lors, de réparer.

Le Gouvernement a également été sensibilisé à cette question. C'est ainsi qu'il a repris et permis d'adopter, lors de l'examen de la loi de finances pour 2007, un amendement proposé par le Sénat, susceptible d'être rejeté pour irrecevabilité financière, afin d'autoriser l'accès aux compléments d'AAH pour les allocataires du FSI.

Constatant que l'objet de cet amendement est donc déjà satisfait par l'article 132 de la loi de finances pour 2007, votre commission vous propose donc de supprimer cet article.