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Proposition de loi portant réforme des minima sociaux

 

TITRE II - DROITS CONNEXES
CHAPITRE PREMIER : Avantages fiscaux accordés aux bénéficiaires de minima sociaux

Article 6 (art. 81 du code général des impôts et L. 136-2 du code de la sécurité sociale) - Exonération d'impôt sur le revenu et de contribution sociale généralisée pour les sommes versées au titre de l'allocation de solidarité spécifique

Objet : Cet article vise à harmoniser le régime fiscal des différents minima sociaux eu égard à l'impôt sur le revenu et à la contribution sociale généralisée.

I - Le dispositif proposé

Les sommes versées au titre des minima sociaux font toutes l'objet d'un traitement fiscal spécifique, se traduisant par une exclusion de l'assiette des principaux impôts. Cet avantage fiscal se justifie par la volonté de garantir que les sommes versées au titre des minima constituent bien un revenu net de toute charge.

C'est ainsi que les neuf minima sociaux que compte notre protection sociale sont tous exonérés de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). De même, sept sur neuf sont exonérés d'impôt sur le revenu, soit en vertu d'une disposition spécifique, soit en application d'un régime fiscal plus global. C'est notamment le cas de l'API qui, comme toutes les autres prestations familiales, n'est pas imposable. Enfin, tous sauf deux sont exonérés de CSG.

En réalité, seules les sommes versées au titre de l'ASS et de l'AER continuent d'être imposables au titre de l'impôt sur le revenu et de la CSG. C'était également le cas de l'allocation d'insertion pour l'imposition à la CSG mais cette prestation a été supprimée par la loi de finances pour 2006.

Ces différences de traitement ne semblent toutefois pas résulter d'une volonté délibérée mais témoignent plutôt d'un traitement au cas par cas de chaque allocation et d'une absence de vue d'ensemble du dispositif des minima sociaux.

Pour remédier à ces iniquités, le présent article intègre l'ASS parmi les ressources exclues à la fois de l'assiette de l'impôt sur le revenu (paragraphe I) et de la CSG (paragraphe II).

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à l'harmonisation du régime fiscal des minima sociaux à laquelle procède le présent article. Elle note toutefois que, compte tenu du niveau de l'allocation, un bénéficiaire de l'ASS a d'ores et déjà peu de chances d'être imposable à l'impôt sur le revenu.

Compte tenu du fait que le même constat est applicable à l'AER, elle s'étonne que le présent article n'inclue pas cette allocation parmi les revenus non imposables à la CSG et à l'impôt sur le revenu. Il convient de réparer cet oubli.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 7 (art. 1414, 1414 A et 1417 du code général des impôts) - Suppression de toute référence au statut pour le bénéfice des exonérations de taxe d'habitation

Objet : Cet article vise à rendre le régime d'exonération et de dégrèvement à la taxe d'habitation neutre par rapport au statut, en remplaçant les conditions d'accès liées au bénéfice d'une prestation particulière par une simple condition de ressources.

I - Le dispositif proposé

La taxe d'habitation est l'une des quatre grandes taxes placées entre les mains des collectivités locales pour financer leurs missions. Elle est due par toutes les personnes, physiques ou morales, qui occupent, au 1er janvier de l'année d'imposition et à quelque titre que ce soit, un local d'habitation meublé.

Dans la mesure où son montant est principalement fonction de la valeur cadastrale du logement, la taxe d'habitation est faiblement corrélée à la capacité contributive des occupants et pèse parfois très lourd dans le budget des familles modestes. C'est la raison pour laquelle la loi prévoit des mécanismes d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement en faveur de ces ménages.

Cependant, ces mécanismes sont issus d'une sédimentation de dispositifs partiels et laissent coexister des différences de traitement importantes entre des publics pourtant proches, sans justification apparente :

- les titulaires du minimum vieillesse et du RMI bénéficient d'une exonération d'office de la taxe d'habitation. Les allocataires du RMI bénéficient en outre du maintien de cette exonération pour l'année qui suit leur sortie du minimum social ;

- les allocataires de l'AAH, les invalides incapables de travailler (bénéficiaires d'une pension de deuxième catégorie), les personnes de plus de soixante ans et les veufs ou veuves non passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) bénéficient de cette même exonération d'office, mais uniquement si leurs revenus sont inférieurs à 7.417 euros pour une personne seule, ce plafond étant majoré de 1.981 euros par demi-part de quotient familial supplémentaire ;

- enfin, tout contribuable dont les revenus n'excèdent pas 17.441 euros pour une personne seule, ce plafond étant majoré de 4.076 euros pour la première demi-part supplémentaire et de 3.206 euros à compter de la deuxième demi-part supplémentaire, a droit à un plafonnement de sa taxe d'habitation.

Cette juxtaposition de dispositifs entraîne des différences de traitement peu justifiées entre allocataires de minima sociaux : ainsi, suivant qu'ils sont ou non dans l'incapacité de travailler, les allocataires du minimum invalidité ont ou non accès à l'exonération d'office. De même, alors que le montant de l'allocation est sensiblement identique, les titulaires de l'AAS ne peuvent bénéficier d'un dégrèvement, alors que celui-ci est automatique pour les allocataires du RMI.

Plus fondamentalement, le fait de lier le bénéfice de ces avantages fiscaux au bénéfice d'une prestation particulière comporte deux effets pervers :

il décourage la reprise d'activité : en effet, si l'emploi retrouvé procure à ces personnes des ressources supérieures au plafond du minimum social auquel elles avaient droit, elles perdent non seulement le bénéfice de cette prestation mais également celui de l'exonération de taxe d'habitation. Au total, leurs ressources peuvent alors être inférieures à ce qu'elles étaient avant la reprise d'activité ;

il introduit une distorsion à l'égard des personnes qui font l'effort de travailler mais dont les revenus restent identiques ou proches de ceux des allocataires de minima sociaux.

C'est la raison pour laquelle le présent article s'attache à réformer les mécanismes d'exonération, de dégrèvement et d'abattement à la taxe d'habitation. A cet effet, son paragraphe I modifie d'abord l'article 1414 du code général des impôts qui prévoit les règles d'exonération et de dégrèvement d'office :

- il remplace l'actuel régime d'exonération de taxe d'habitation en fonction du statut par un régime d'exonération en fonction du quotient familial : l'ensemble des exonérations particulières prévues aujourd'hui sont remplacées par deux cas d'exonération en fonction du revenu.

L'exonération sera totale pour les foyers dont les ressources annuelles sont inférieures à douze fois le montant du RMI dû à une famille dont la composition est identique. Ce plafond sera porté à douze fois le montant du minimum vieillesse dû à un foyer de même composition, pour les contribuables âgés de plus de soixante ans ou handicapés ;

- il étend à tous les bénéficiaires de l'exonération de taxe d'habitation le mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité professionnelle aujourd'hui prévu pour les seuls titulaires du RMI : il prévoit en effet que le bénéfice de l'exonération serait maintenu pour tous pendant un an lorsque le retour à l'emploi entraîne un dépassement du plafond de ressources.

Son paragraphe II modifie, par coordination, l'article 1414 A du code général des impôts qui fixe les règles applicables au plafonnement de la taxe d'habitation sur deux points :

- il précise d'abord que les bénéficiaires de ce plafonnement sont désormais ceux dont les revenus sont compris entre le plafond d'exonération totale et un second plafond, inchangé par rapport au dispositif actuel ;

- il aligne le montant de l'abattement sur les revenus servant de base au calcul du plafonnement sur le montant annuel du RMI dû à une famille de même composition. Grâce à cette seconde disposition, la sortie de l'exonération totale se fera de façon progressive : le premier centime de dépassement de l'exonération totale ne conduira pas à une imposition sur l'ensemble des revenus, mais uniquement sur la partie de ces revenus qui excède le plafond d'exonération totale.

Son paragraphe III apporte les modifications de coordination nécessaires à l'article 1417 du code général des impôts.

Son paragraphe IV, enfin, rend les modalités d'exonération et de plafonnement prévues par le présent article applicables aux impositions établies à compter de l'année 2007.

II - La position de votre commission

Votre commission est sensible à l'effort de rationalisation des exonérations de taxe d'habitation opéré par cet article. Il est en effet nécessaire de mettre un terme à cette multiplicité de régimes, illisible pour les contribuables et souvent inéquitable.

Naturellement, pour opérer une véritable rationalisation, la proposition de loi a fait le choix de ne pas faire se recouper entièrement le champ des bénéficiaires des exonérations avant et après la réforme : les personnes âgées de plus de soixante ans et les veufs et veuves dont les revenus sont compris entre l'ancien et le nouveau plafond de ressources devraient perdre le bénéfice d'une exonération totale et basculer dans le dispositif de plafonnement de la taxe.

Votre commission estime cependant que la réforme fait beaucoup plus de gagnants que de perdants : le passage d'une condition de statut à une simple condition de ressources permettra aux salariés à revenus très modestes de bénéficier d'une exonération totale quand leurs ressources seront équivalentes à celles des bénéficiaires de minima sociaux. Le maintien de l'exonération pendant un an après la reprise d'activité devrait également permettre d'améliorer les conditions du retour à l'emploi.

Compte tenu de la date à laquelle la présente proposition de loi est examinée, votre commission estime cependant nécessaire d'amender sur deux points le présent article :

- depuis la rédaction de la proposition de loi sont intervenues plusieurs revalorisations du RMI et du minimum vieillesse : si l'on souhaite garantir une exonération de taxe d'habitation pour toutes les familles dont les ressources sont équivalentes à celles d'une famille d'allocataire du RMI ou du minimum invalidité ayant la même composition, il convient de retenir un plafond de ressources tenant compte des montants en vigueur à l'heure actuelle. Pour l'avenir, ces plafonds seront - comme les minima eux-mêmes - revalorisés en fonction de l'inflation ;

- il est enfin évident que les nouvelles modalités d'exonération et de plafonnement de la taxe d'habitation ne peuvent plus entrer en vigueur en 2007, comme c'est ici prévu. Votre commission vous propose donc de repousser d'un an cette échéance.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 8 (art. 1417 et 1605 bis du code général des impôts) - Suppression de toute référence au statut pour le bénéfice des exonérations de redevance audiovisuelle et sortie dégressive de ces exonérations

Objet : Cet article vise à rendre le régime d'exonération et de dégrèvement de redevance audiovisuelle neutre par rapport au statut et à lisser la sortie du dispositif d'exonération pour les personnes dont les ressources dépassent de peu son plafond.

I - Le dispositif proposé

Comme celui applicable à la taxe d'habitation, le régime d'exonération de la redevance audiovisuelle manque aujourd'hui de cohérence.

Traditionnellement, sont jusqu'à présent exonérées de la redevance audiovisuelle les personnes âgées non imposables de plus de soixante-cinq ans et, sous conditions de ressources, les personnes handicapées dont le taux d'invalidité est supérieur à 80 %. Ces règles conduisent en pratique à une exonération des titulaires de l'AAH, du minimum vieillesse et du minimum invalidité. Les allocataires du RMI peuvent pour leur part également en bénéficier, à leur demande expresse.

Une première réforme de ces exonérations est intervenue en loi de finances pour 2005, afin de rapprocher les exonérations applicables à la redevance audiovisuelle de celles prévues dans le cadre de la taxe d'habitation. Cependant, l'objectif de cette réforme n'était pas d'améliorer la cohérence du champ des exonérations, mais uniquement de faciliter la gestion de ces deux impôts pour les agents chargés de leur recouvrement.

Aujourd'hui, l'exonération de la redevance audiovisuelle concerne donc les titulaires du minimum invalidité ès qualité, ainsi que les allocataires de l'AAH, les invalides et aux personnes âgées de plus de soixante ans sous condition de ressources et les bénéficiaires du RMI. Ainsi, en conservant la clé d'entrée du statut des personnes, ce nouveau régime d'exonération reste inéquitable : bien que leur niveau de ressources soit comparable à celui des allocataires du RMI, les titulaires de l'ASS et de l'API restent soumis à la redevance audiovisuelle.

C'est la raison pour laquelle cet article, sur le modèle retenu pour la taxe d'habitation à l'article 7, s'attache à rationaliser les exonérations de redevance audiovisuelle, en retenant comme critère principal d'accès un critère de ressources.

Le paragraphe I modifie à cet effet l'article 1605 bis du code général des impôts qui détermine les conditions d'exonération de la redevance audiovisuelle pour renvoyer la définition de ses bénéficiaires à l'article 1414 du même code, ce qui signifie que les personnes exonérées seront les mêmes que pour la taxe d'habitation. C'est donc la même condition de ressources qui s'appliquera pour les deux taxes. Bénéficieront ainsi d'une exonération totale :

- les personnes dont les revenus sont inférieurs au montant annuel du RMI ou, lorsque qu'il s'agit de personnes âgées ou handicapées, inférieures au montant annuel du minimum vieillesse ;

- les personnes dont les revenus dépassent ces plafonds mais qui bénéficient du maintien de l'exonération de taxe d'habitation pendant l'année qui suit la reprise de leur activité professionnelle.

Le paragraphe II met en place un abattement de 50 % sur le montant de la redevance audiovisuelle pour les personnes dont les revenus sont compris entre le plafond de l'exonération totale et celui au delà duquel prend fin le plafonnement de la taxe d'habitation. Comme pour cette dernière, il s'agit de lisser la sortie du dispositif de dégrèvement pour les personnes qui dépassent de peu le plafond d'exonération totale.

Le paragraphe III modifie quant à lui, par coordination, l'article 1417 du code général des impôts.

Enfin, le paragraphe IV prévoit que les nouvelles modalités d'exonération de la redevance audiovisuelle seront applicables aux impositions à compter de l'année 2007.

II - La position de votre commission

Pour les mêmes raisons qu'à l'article 7, votre commission est favorable à l'harmonisation des exonérations de redevance audiovisuelle prévue par cet article. Comme pour la taxe d'habitation, elle considère toutefois qu'il n'est plus possible d'envisager son entrée en vigueur en 2007. Elle vous propose donc de repousser l'application de cet article à 2008.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi rédigé.