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Proposition de loi portant réforme des minima sociaux

 

TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 20 - Gage

Objet : Cet article vise à compenser les pertes de recettes et les augmentations de charges éventuelles résultant de l'application de la présente proposition de loi pour l'Etat, les collectivités locales et la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les mesures prévues par la présente proposition de loi risquent d'entraîner, dans une proportion que votre commission n'est pas en mesure de chiffrer avec exactitude, des charges nouvelles ou des pertes de recettes :

pour l'Etat : c'est notamment le cas des mesures d'exonération d'impôt sur le revenu et de CSG prévues en faveur des allocataires de l'ASS ou encore de celles liées à la modification de la base ressources pour l'accès aux allocations logement, à l'ASS, à l'API ou au minimum invalidité ;

pour les collectivités territoriales : relèvent de cette catégorie les mesures d'harmonisation des exonérations de taxe d'habitation. Par ailleurs, les départements pourraient supporter, au moins dans un premier temps, le contrecoup des mesures de rationalisation des ressources prises en compte pour le calcul des droits au RMI. Ils devront également financer l'extension des contrats d'insertion aux allocataires de l'API et de l'ASS ;

pour la sécurité sociale : la modification des règles de cumul entre salaire et pension pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité pourrait peser sur les comptes de la branche assurance maladie, de même que les changements introduits en matière d'accès à la CMU et à la CMU-c.

En contrepartie, la réforme devrait entraîner des économies substantielles, en facilitant le retour à l'emploi d'un grand nombre de bénéficiaires de minima sociaux aujourd'hui pris au piège des effets de seuil du système de protection sociale.

C'est d'ailleurs en raison des incertitudes concernant le coût net de la réforme que la présente proposition de loi prévoit une phase préalable d'expérimentation, qui permettra de mieux calibrer l'effort à consentir.

Pour compenser ces charges nouvelles, le présent article prévoit un relèvement de la dotation globale de fonctionnement des départements, une augmentation de la taxe sur les alcools affectée à la sécurité sociale et une hausse de la taxe sur les métaux précieux affectée à l'Etat.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 16 janvier 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Valérie Létard sur la proposition de loi n° 425 (2005-2006), présentée par Mme Valérie Létard et plusieurs de ses collègues, portant réforme des minima sociaux.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a tout d'abord rappelé les principales conclusions du rapport d'information sur les minima sociaux présenté en mai 2005 :

- la nécessité d'appréhender de façon globale le système des minima sociaux, ce qui suppose d'intégrer à la fois non seulement les neuf minima sociaux, mais également l'ensemble des droits connexes ;

- la trop grande complexité et l'opacité du dispositif pour ses bénéficiaires, qui se traduisent notamment par des différences injustifiées de base de ressources entre les différentes prestations ;

- l'existence de nombreux effets pervers liés à la fois au calendrier de versements des différentes prestations et aux périodes de référence retenues pour le calcul des ressources, ainsi que de nombreux effets de seuil causés par l'attribution des prestations en fonction du statut de l'affectataire.

Au total, ces éléments participent à la désincitation à la reprise d'activité des bénéficiaires des minima sociaux.

En juillet 2005, un groupe de travail a été constitué afin d'approfondir les pistes de réforme identifiées par ce rapport et de les traduire en une proposition de loi.

Ce groupe de travail a procédé à plusieurs auditions et déplacements et a reçu de nombreuses contributions écrites, qui ont permis de préciser et valider les hypothèses de travail retenues et résumées dans un premier avant-projet. Celui-ci a été présenté devant le Conseil économique et social et devant le Conseil national des politiques de lutte contre les exclusions (CNLE). Cette large concertation a permis l'établissement d'une proposition de loi, déposée le 27 juin 2006.

Le rapporteur a rappelé que trois principes en ont guidé l'élaboration :

- la garantie d'une certaine équité entre bénéficiaires des différents minima sociaux d'une part, et entre ces bénéficiaires et les salariés à bas revenus, d'autre part. En conséquence, le texte propose la suppression des aides attribuées par référence à la perception de tel ou tel minimum social et le remplacement des conditions d'attribution des droits connexes, liées au statut par une simple condition de ressources, rapportée au quotient familial ;

- l'incitation à la reprise d'activité des bénéficiaires de minima sociaux grâce à la réduction des effets de seuil entre période de chômage, reprise d'activité et perception des minima sociaux : afin de mieux sécuriser les parcours de réinsertion professionnelle, la proposition de loi supprime les délais de carence entre la fin d'une période de travail et le retour aux minima sociaux, elle neutralise les ressources devenues inexistantes pour le calcul des droits aux minima sociaux et à leurs droits connexes et prévoit une sortie progressive des droits connexes au fur et à mesure de l'augmentation des revenus de la personne. Ainsi, la CMU complémentaire sera relayée non plus par un crédit d'impôt forfaitaire, mais par un crédit d'impôt variable selon les ressources. Enfin, le texte prévoit d'assurer une meilleure information des bénéficiaires de minima sociaux sur les droits connexes et sur l'évolution de leurs ressources en cas de retour à l'activité ;

- le renforcement de l'accompagnement social et professionnel des bénéficiaires de minima sociaux : dans cet objectif, la proposition de loi rend obligatoire la conclusion d'un contrat d'insertion pour les titulaires de l'allocation de parent isolé (API) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et propose de tester des formules innovantes d'intéressement et d'accompagnement, sur le modèle envisagé par le rapport de la commission « Famille, vulnérabilité, pauvreté » présidée par M. Martin Hirsch.

Ces réflexions ont déjà abouti :

- la loi de finances pour 2007 a ouvert aux titulaires du minimum invalidité le bénéfice de la majoration pour la vie autonome et du complément de ressources, jusqu'ici réservés aux allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- ce texte a également harmonisé le montant des forfaits-logement applicables aux allocataires du RMI et de l'API et autorisé la mise en place d'une expérimentation en matière d'intéressement à la reprise d'activité, afin que les départements volontaires puissent déroger aux règles nationales relatives aux primes de retour à l'emploi et d'intéressement et aux contrats aidés.

En conséquence, deux articles de la proposition de loi peuvent être supprimés, puisqu'ils sont d'ores et déjà satisfaits.

Par ailleurs, les lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2007 ont augmenté le montant du crédit d'impôt en faveur de l'acquisition d'une complémentaire-santé et relevé le plafond de ressources pour en bénéficier. Ces mesures, dont le coût est estimé à 125 millions d'euros, sont positives, mais la solution proposée par le présent texte serait mieux adaptée. En effet, bien que plus onéreuse (entre 150 et 175 millions d'euros), elle permettrait à davantage de personnes de bénéficier de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire-santé et de lisser les effets seuils grâce au versement d'une aide dégressive définie en fonction du revenu. Cette formule peut encore être retenue sans créer de difficultés, car les dispositifs votés en loi de financement n'entreront en vigueur qu'au 1er juillet 2007.

Enfin, le texte de la proposition de loi peut être amélioré en corrigeant certaines omissions, par exemple le cas particulier de l'allocation équivalent retraite (AER), et en rectifiant certaines erreurs, notamment la création inopportune d'un nouvel effet de seuil résultant des modalités d'exonération de la rémunération des jeunes apprentis ou formés en alternance pour le calcul des ressources prises en compte pour la définition des droits aux minima sociaux.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a ensuite rappelé que, si l'accueil fait à la proposition de loi par les principaux acteurs de la lutte contre les exclusions a été largement positif, celle-ci soulève aujourd'hui quelques inquiétudes, relatives au coût des mesures proposées et à leurs effets sur les bénéficiaires des minima sociaux. Elle a déploré que les multiples demandes de chiffrages qu'elle a adressées aux différents ministères concernés soient restées à ce jour sans réponse. L'évaluation du dispositif devra d'ailleurs prendre en compte à la fois les dépenses liées aux réformes proposées et les économies attendues du retour à l'emploi des allocataires de minima sociaux.

En l'absence d'informations chiffrées et de simulations précises, le groupe de travail a considéré que la mise en oeuvre directe de ces propositions était prématurée. Telle est la raison pour laquelle il a choisi la voie de l'expérimentation telle qu'elle est proposée par le texte. Celle-ci pourrait durer cinq ans et être testée dans des départements volontaires, ce qui permettrait de valider les hypothèses de travail retenues, de mesurer l'efficacité des mesures proposées, de corriger les éventuels effets pervers qui pourraient apparaître en cours d'expérimentation et de chiffrer le coût et les économies espérées de la réforme. Cette période transitoire permettra également d'étaler la montée en charge du coût de cette réforme, le Gouvernement ayant la possibilité de proposer à terme l'extension de l'expérimentation à d'autres départements, sa prorogation ou sa généralisation à l'ensemble du territoire.

Le rapporteur, a enfin insisté sur l'importance de la traduction réglementaire des grands principes posés par la proposition de loi.

M. Gérard Dériot a reconnu que le système des minima sociaux comporte des iniquités flagrantes et des distorsions qui ne sont pas favorables à la reprise d'emploi. Puis il s'est interrogé sur le coût attendu des dispositions de la proposition de loi et a émis des réserves sur son expérimentation dans certains départements, eu égard aux dépenses supplémentaires qu'elle pourrait entraîner. Pour ces différentes raisons, il s'abstiendra sur le vote du texte.

M. Nicolas About, président, a fait observer que la mise en oeuvre de la proposition de loi peut aussi produire des économies grâce aux reprises d'activité.

Reconnaissant la nécessité d'améliorer le système des minima sociaux, M. André Lardeux a déploré le coût qu'entraînera la mise en oeuvre des mesures proposées pour l'Etat, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale. Même si l'expérimentation contourne les obstacles résultant de l'application de l'article 72, alinéa 3 de la Constitution, il votera contre cette proposition de loi, qui tombe indéniablement sous le coup de l'article 40.

M. Bernard Cazeau s'est dit favorable, dans leur principe, à l'ensemble des dispositions du texte qui favorisent le retour à l'emploi et améliorent la situation économique et sociale des personnes concernées. Certes, leur application se traduira par un coût supplémentaire pour les départements, mais il est singulier que les présidents de conseils généraux ne se soient pas tout autant inquiétés de la dégradation des charges financières qui résultent pour les départements de la mise en oeuvre d'autres textes récents. De plus, l'expérimentation devrait permettre une appréciation plus fine des coûts, des économies réalisées et des modalités de leur compensation par l'Etat.

M. Dominique Leclerc a salué le travail considérable réalisé par le rapporteur et le groupe de travail. Les principes défendus par cette proposition de loi sont pertinents, mais une estimation des coûts de leur mise en oeuvre est indispensable afin que chacun puisse se prononcer sur le texte en connaissance de cause. Il a par ailleurs reconnu l'urgente nécessité de trouver les moyens de favoriser la sortie de l'assistance des bénéficiaires de minima sociaux. Pour ces raisons, il s'abstiendra sur le texte.

M. Nicolas About, président, a indiqué que la proposition de loi ne sera pas votée au cours de la présente législature, en l'absence d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. En revanche, son adoption en commission et en séance publique par le Sénat contraindrait l'administration à fournir les estimations financières demandées depuis plusieurs mois sans succès.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a félicité le rapporteur et le groupe de travail pour la réflexion approfondie qui a été menée sur un sujet difficile et qui a débouché sur la mise en avant de principes qu'elle partage totalement. Elle a notamment souligné l'importance de l'amélioration de la prise en charge et de l'accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux par les conseils généraux, à condition que le coût de l'effort déployé en ce sens soit compensé. Elle a souhaité en outre que les contrats d'insertion mis en place au profit des allocataires du RMI soient davantage mobilisés et qu'ils puissent être éventuellement ouverts aux bénéficiaires d'autres minima sociaux (pension d'invalidité, AAH), confrontés aux mêmes difficultés. Enfin, elle a jugé opportun que soit estimé de façon précise le « coût évité » pour l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de Sécurité sociale de la mise en application de cette réforme.

M. Guy Fischer a rappelé que son groupe a participé de façon active au groupe de travail et a dit comprendre que le rapporteur veuille franchir une nouvelle étape en faisant adopter la proposition de loi. Il s'est déclaré en accord avec les principes d'harmonisation des conditions d'attribution des minima sociaux et de leurs droits connexes et d'expérimentation par les départements volontaires. Toutefois, il s'est inquiété de l'augmentation significative du nombre de travailleurs pauvres, qui atteindrait d'ores et déjà plus de sept millions. Il a estimé nécessaire de compléter le texte proposé par des mesures plus fortes visant à améliorer la situation de ces personnes. Il s'est notamment interrogé sur la pertinence des dispositifs mis en oeuvre par l'Etat pour faire diminuer le taux de chômage : contrats d'avenir, contrats d'accompagnement dans l'emploi pour lesquels la participation de l'Etat demeure trop limitée. Enfin, comme ses collègues, il a déploré les charges induites pour les départements.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a signalé qu'une synthèse des contributions écrites qui lui ont été communiquées dans le cadre du groupe de travail serait à la disposition des commissaires.

M. Alain Milon a salué le travail approfondi réalisé par le rapporteur et par l'ensemble des membres actifs du groupe de travail. La mise en oeuvre de certaines des mesures de la proposition de loi par le Gouvernement constitue un signal fort et positif. Il a souhaité l'accentuation des efforts des départements en faveur de l'accompagnement des allocataires de minima sociaux et a jugé indispensable d'aller plus loin dans la logique d'harmonisation des conditions d'attribution des minima sociaux. S'étonnant de l'absence d'informations relatives au coût du dispositif, il a annoncé qu'il s'abstiendrait lors du vote du texte.

M. Nicolas About, président, déplorant à son tour l'absence de chiffrage, a maintenu que l'adoption du texte par la commission et par le Sénat serait dans un premier temps sans conséquence, l'Assemblée nationale ne devant pas se prononcer à son sujet pour l'instant.

Mme Sylvie Desmarescaux a exprimé la profonde déception que lui inspire le fait que le travail considérable du rapporteur et du groupe de travail n'ait pas été soutenu jusqu'au bout par le Gouvernement. Elle a rappelé que le Premier ministre avait pourtant montré son intérêt pour le sujet, lors de la mise en place du groupe de travail. Elle s'est inquiétée de ce que l'absence de chiffrage ne décrédibilise le texte et ne risque d'entraîner son oubli.

M. Paul Blanc a souhaité savoir si la disposition relative à l'accès aux compléments d'AAH pour les titulaires du minimum invalidité prévue par la loi de finances pour 2007 n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a rappelé que cette proposition de loi est le résultat d'un travail collectif en commission pendant plus de deux ans et que le Gouvernement avait sollicité les représentants de tous les groupes politiques, membres du groupe de travail, pour une réunion à Matignon le 23 août 2005. Une autre réunion s'est depuis tenue au ministère du budget pour travailler sur les éléments de chiffrage des dispositions proposées. Comme ses collègues, elle s'est dite considérablement déçue que tant d'énergie déployée n'ait pas permis d'aboutir à un projet chiffré. Pourtant, persuadée que l'expérimentation des dispositions par les départements volontaires peut permettre d'obtenir une évaluation concrète des coûts et économies réalisables, elle a souhaité que l'ensemble des commissaires soutienne la proposition de loi présentée.

Dans le même ordre d'idées, M. Nicolas About, président, a évoqué la proposition de loi de la commission portant sur le handicap, dont l'absence de chiffrage financier, dans un premier temps, n'a finalement pas fait obstacle à l'adoption d'une loi. Il a d'ailleurs expliqué que la proposition de loi portant réforme des minima sociaux a été inscrite à l'ordre du jour du Sénat, notamment pour contraindre les services des ministères à fournir des estimations et permettre au Parlement de poursuivre sa réflexion.

M. Paul Blanc a néanmoins précisé que de nombreux présidents de conseils généraux continuent de se plaindre du surcoût que représente la mise en oeuvre des dispositions de la loi relative au handicap pour les départements.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a confirmé que l'examen du texte en séance publique devrait permettre de renforcer les échanges d'informations avec le Gouvernement. De surcroît, les dispositions qu'il propose sont susceptibles d'intéresser les départements à plus d'un titre, notamment en ce qui concerne le retour à l'activité des bénéficiaires du RMI. Par ailleurs, elle a fait valoir que la disposition relative à l'expérimentation est conforme à la loi constitutionnelle et aux lois organiques. Enfin, elle a admis que si le contexte budgétaire tendu est peu propice à l'adoption de cette proposition de loi, rien n'empêche de poursuivre la réflexion engagée et l'expérimentation, dans un premier temps, des dispositions adoptées.

M. Gérard Dériot a constaté que les départements ont souffert d'une accumulation de dépenses supplémentaires, qui occasionnent un profond déséquilibre de leur budget : augmentation de 240 % des dépenses consacrées aux personnes âgées, de plus de 70 % pour celles relatives au handicap, alors que la mise en oeuvre de la loi du 23 février 2005 n'est pas achevée. A cela s'ajoute le coût de l'installation des maisons du handicap, où les caisses d'assurance maladie n'apportent aucune contribution.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a fait valoir que la modification des comportements consécutive à l'application des mesures prévues par le texte peut entraîner des économies significatives dans de multiples domaines. Elle a également souligné l'urgence d'intervenir en faveur des salariés précaires pour lesquels les droits connexes sont injustement supprimés alors que le niveau de leurs ressources en justifierait le maintien.

M. Guy Fischer a souhaité que les travailleurs pauvres et les allocataires de minima sociaux ne soient pas stigmatisés par le système.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée sur l'opportunité de retirer la proposition de loi afin que celle-ci ne soit pas abandonnée dans un contexte pour l'instant défavorable.

M. Nicolas About, président, a fait observer que d'autres textes coûteux, prochainement présentés au Parlement, seraient très certainement adoptés, évoquant notamment la proposition de loi relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur et le projet de loi instituant un droit opposable au logement et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale.

M. Paul Blanc a rappelé que la loi relative au handicap avait bénéficié alors du soutien décisif du Président de la République.

M. Jean-Pierre Godefroy a expliqué que la position de son groupe n'étant pas arrêtée, il ne prendrait pas part au vote. Il a toutefois indiqué que, souscrivant pour leur grande part aux principes défendus par le texte, son groupe demeure ouvert sur le sujet.

M. Nicolas About, président, a informé les commissaires qu'un rejet du texte en commission ne ferait pas obstacle à son examen en séance publique, le 23 janvier en début d'après-midi.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

A l'article premier (harmonisation des ressources prises en compte pour le calcul des droits au revenu minimum d'insertion, à l'allocation de parent isolé et à l'allocation de solidarité spécifique), la commission a adopté trois amendements prévoyant de remplacer l'exonération de la rémunération des élèves apprentis ou des jeunes en alternance par un système d'abattement pour le calcul des droits au RMI, à l'API et à l'ASS.

A l'article 2 (harmonisation des ressources prises en compte pour le calcul des droits au minimum vieillesse, au minimum invalidité et à l'allocation aux adultes handicapés), elle a adopté deux amendements visant à mettre en place le même abattement pour le calcul du minimum invalidité et de l'AAH.

La commission a adopté sans modification l'article 3 (création d'un dispositif d'intéressement à la reprise d'activité pour les titulaires d'une pension d'invalidité).

A l'article 4 (incessibilité, insaisissabilité et non récupération des sommes versées au titre du minimum invalidité), elle a adopté un amendement visant à rendre l'AER incessible et insaisissable.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 5 (accès aux compléments d'AAH pour les bénéficiaires du minimum invalidité).

A l'article 6 (exonération d'impôt sur le revenu et de contribution sociale généralisée pour les sommes versées au titre de l'allocation de solidarité spécifique), elle a adopté un amendement visant à exonérer les titulaires de l'AER de l'impôt sur le revenu et de la CSG.

A l'article 7 (suppression de toute référence au statut pour le bénéfice des exonérations de taxe d'habitation), la commission a adopté quatre amendements, les trois premiers visant à actualiser les barèmes d'exonération de la taxe d'habitation et le dernier reportant d'un an l'entrée en vigueur de la réforme des exonérations de la taxe d'habitation proposée par le présent texte.

A l'article 8 (suppression de toute référence au statut pour le bénéfice des exonérations de redevance audiovisuelle et sortie dégressive de ces exonérations), elle a adopté un amendement reportant d'un an l'entrée en vigueur de la réforme des exonérations de la redevance audiovisuelle proposée par le présent texte.

La commission a adopté sans modification l'article 9 (ressources prises en compte pour le calcul des droits à la couverture maladie universelle).

A l'article 10 (ressources prises en compte pour l'accès à la couverture maladie universelle complémentaire et sortie dégressive du crédit d'impôt en faveur de l'acquisition d'une complémentaire santé), elle a adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle.

A l'article 11 (suppression de toute référence au statut pour l'accès à la tarification sociale téléphonique), elle a adopté un amendement rédactionnel.

La commission a adopté sans modification les articles 12 (ressources prises en compte pour le calcul des droits aux allocations logement), 13 (non-discrimination en matière d'action sociale extra-légale entre personnes ayant les mêmes ressources), 14 (suppression du délai d'attente pour le versement des allocations d'assurance chômage), 15 (information des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sur les droits connexes auxquels ils ont accès et sur l'évolution prévisionnelle de leurs ressources), 16 (mise en place de contrats d'insertion pour les titulaires de l'allocation de parent isolé), 17 (mise en place de contrats d'insertion pour les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique), et 18 (expérimentation des dispositions de la proposition de loi).

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 19 (expérimentation en matière d'intéressement à la reprise d'activité).

La commission a adopté l'article 20 (gage) sans modification.

Enfin, elle a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.