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Projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - CHAMP D'APPLICATION

Article premier - Champ d'application de la loi

Objet : Cet article définit le champ d'application de la loi en précisant deux définitions : celle de l'entreprise de transport d'une part, celle de l'autorité organisatrice de transport, d'autre part.

I - Le dispositif proposé

L'article premier dispose tout d'abord que la loi est applicable aux services publics de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique.

Puis il propose deux définitions concernant :

l'entreprise de transport, définie comme toute entreprise ou toute régie chargée d'une mission de service public de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique ;

- l'autorité organisatrice de transport (AOT), soit une collectivité publique, un groupement de collectivités ou un établissement public, compétent, directement ou par délégation, pour l'institution et l'organisation d'un service public de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique.

II - Les propositions de la commission

Conformément à l'intitulé du projet de loi « sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs », ce texte est donc uniquement applicable aux transports urbains, interurbains et ferroviaires de voyageurs à vocation non touristique. L'article premier exclut ainsi du champ de la loi, les autres modes de transport, c'est-à-dire maritime et aérien.

Ce choix traduit la volonté du Gouvernement de faire du service public des transports, utilisé quotidiennement par nos concitoyens, une priorité. Le ministre, Xavier Bertrand, l'a confirmé devant votre commission : il s'agit d'améliorer la vie quotidienne des usagers dans les transports publics. Les transports maritime ou aérien n'étant pas considérés comme des transports publics réguliers utilisés par les usagers dans leurs déplacements quotidiens, ils n'ont donc n'ont pas été soumis aux dispositions de la présente loi.

Votre rapporteur partage ce choix, la priorité étant d'éviter la paralysie des transports publics, utilisés au quotidien par les salariés et l'ensemble des usagers, lors des perturbations du trafic, notamment les grèves.

Toutefois, si le bilan de la mise en oeuvre de ce projet de loi, qui devra être rapidement effectué, s'avère positif, votre rapporteur estime qu'il faudra étendre le dispositif du service minimum ainsi prévu à d'autres types de transports (maritime, aérien, fret) voire, en l'adaptant, à l'ensemble des services publics (service postal, éducation nationale). Il s'agit là d'une revendication, légitime, partagée par la majorité de nos concitoyens.

Au cours des auditions, des interrogations ont également été émises sur le périmètre des entreprises concernées par les obligations contenues dans ce projet de loi, notamment les très petites entreprises pour lesquelles la mise en place d'un plan de transport adapté peut apparaître délicate. La volonté du Gouvernement est toutefois de ne pas restreindre le champ d'application de la loi et de ne pas exclure certains acteurs du transport public de ces dispositions novatrices. Votre rapporteur salue cette approche équilibrée, puisque ce sont les AOT qui organiseront la continuité du service public en fonction des spécificités propres à chaque réseau et en tenant compte, dans leurs arbitrages, des situations locales.

- La définition de l'entreprise de transport

Les entreprises exploitantes des réseaux de transport assurent la gestion du service public de transport, lorsque l'AOT leur a confié cette mission, dans le cadre d'une convention qui précise les responsabilités de chacun et fixe des objectifs d'offre, de fréquentation et de recettes, régulièrement évalués et révisés.

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 portant loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) consacre en effet les transports publics de voyageurs comme un service public relevant de la compétence exclusive des collectivités publiques et permet aux autorités organisatrices de choisir le mode de gestion de leur service, le législateur n'ayant pas entendu soumettre l'exécution de ce service à une forme contractuelle prédéterminée.

L'AOT dispose ainsi d'une liberté de choix entre, d'une part, assumer le service de transport public en régie directe, d'autre part, procéder à la conclusion d'un marché public ou d'une délégation de service public, la gestion du réseau étant alors confiée à une entreprise exploitante par contrat. Dans la pratique, les services de transport public sont principalement gérés7(*) par convention de délégation de service.

Dans le cadre de cette délégation, l'AOT dispose d'une grande liberté pour définir le niveau de ses attentes et les missions qu'elle entend confier à son prestataire. Elle doit néanmoins vérifier l'aptitude de l'exploitant à assurer la continuité du service public. Concrètement, il s'agit pour l'AOT de s'assurer que l'opérateur dispose des moyens en personnel et des capacités financières qui lui permettront d'assurer ses missions.

Dans le cas de la gestion privée, il convient de distinguer les sociétés dont le capital social est totalement privé et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui, bien qu'ayant un statut privé, sont contrôlées majoritairement par les collectivités locales ou leurs groupements. La gestion directe concerne plutôt les petits réseaux. Pour la région Ile-de-France, le Syndicat des transports d'Ile-de-France8(*) (STIF) a confié l'exécution des services de transports urbains à de nombreuses entreprises dont la SNCF et la RATP qui assurent l'essentiel du trafic.

- La définition de l'autorité organisatrice de transport

L'expression « autorité organisatrice de transport » recouvre les différentes collectivités publiques compétentes pour organiser les services publics réguliers de transport de personnes : communes, départements, régions, syndicats mixtes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Elle peut donc prendre des formes juridiques variées.

Depuis la LOTI qui leur a confié la responsabilité des transports publics urbains, le rôle des AOT a été renforcé successivement par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation de l'énergie, puis par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Les missions de l'AOT sont centrées autour de la définition de la politique des transports publics, notamment urbains. A ce titre, elle élabore les plans de déplacements urbains ; elle définit l'offre de transport (nombre de lignes, nombre de véhicules, fréquences et amplitude horaire, tarification, etc.) ; elle finance le développement des réseaux, notamment les infrastructures et les équipements affectés au transport ; elle réglemente les activités de transport et en assure le contrôle.

Dans le cas spécifique du transport ferroviaire régional de voyageurs et des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires, c'est la région, autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, qui est chargée depuis le 1er janvier 2002 de son organisation. Les relations entre les régions et la SNCF sont fixées dans le cadre de conventions passées entre chacune des régions et la SNCF pour l'exploitation et le financement des services régionaux de voyageurs. Malgré une trame commune, ces conventions diffèrent assez sensiblement les unes des autres, en raison notamment de la variété des situations locales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 7 Dans 89 % des cas, les AOT ont confié ce service à une entreprise de statut privé.

* 8 La LOTI ne s'applique pas en Ile-de-France, l'organisation des transports étant fondée principalement sur le décret de 1949 relatif à la coordination et l'harmonisation des transports ferroviaires et routiers, et sur une ordonnance de janvier 1959. L'autorité organisatrice est le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) réunissant l'Etat, les départements et la région Ile-de-France.