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Projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

 

TITRE III - ORGANISATION DE LA CONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC EN CAS DE GRÈVE OU AUTRE PERTURBATION PRÉVISIBLE DU TRAFIC

Votre commission vous propose de modifier par amendement l'intitulé de cette division. En effet, conformément aux orientations qu'elle a retenues et qui sont présentées dans l'exposé général du présent rapport, il convient de centrer le dispositif sur les perturbations prévisibles du trafic. La grève n'étant qu'un cas particulier de cette catégorie générale, il ne paraît pas logique de la faire figurer dans l'intitulé du titre III.

Votre commission vous demande d'adopter l'intitulé de cette division ainsi amendé.

Article 4 - Plan de transport adapté et plan d'information des usagers

Objet : Cet article prévoit la définition de dessertes prioritaires et l'élaboration d'un plan de transport adapté pour assurer ces dessertes en cas de perturbations prévisibles du trafic. Il prévoit également un plan d'information des usagers.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article prévoit la définition par l'autorité organisatrice de transport (AOT) de dessertes prioritaires.

Le premier alinéa dispose que l'AOT définit des dessertes prioritaires pour permettre les déplacements quotidiens de la population. Il est prévu que cette définition se fasse après consultation des représentants des usagers, expression assez imprécise et dont on peut comprendre qu'elle dépasse les seules associations d'usagers. Le Gouvernement a notamment évoqué l'idée que cette représentation puisse être assurée par le Conseil économique et social régional (CESR). Certaines personnes auditionnées par votre commission ont fait valoir que cette représentation des usagers pourrait en tout état de cause être assurée par les associations agréées de consommateurs.

Ce premier alinéa évoque également la notion non définie de « perturbation prévisible du trafic » tout en inscrivant explicitement la grève dans cette catégorie générale des perturbations prévisibles du trafic.

Le deuxième alinéa renvoie à une sous-catégorie de dessertes prioritaires correspondant à « un besoin essentiel de la population ». Là encore, il appartiendrait à l'AOT d'estimer ce que sont, localement, les besoins essentiels de la population9(*) et les dessertes qui doivent y être associées, et de définir les conditions dans lesquelles ces dessertes sont assurées et en particulier à quelles fréquences et selon quelles plages horaires.

Les troisième à sixième alinéas précisent les droits et libertés dont l'exercice doit être préservé par les conditions dans lesquelles sont assurées les dessertes essentielles. Là encore, la rédaction du projet de loi est très générale, ce qui s'explique par la nécessité de concilier le droit de grève, qui a une valeur constitutionnelle, avec d'autres droits et libertés de même valeur juridique.

Enfin, le dernier alinéa dispose que les priorités arrêtées par l'AOT sont rendues publiques.

Le paragraphe II comporte trois alinéas. Le premier impose aux entreprises de transport d'élaborer un plan de transport adapté (PTA) destiné à répondre aux priorités de dessertes préalablement définies par l'AOT, ainsi qu'un plan d'information à destination des usagers (PIU). Ces plans sont soumis pour approbation à l'AOT.

Le deuxième alinéa dispose que le PTA doit indiquer les niveaux de service à assurer, avec le détail des horaires et des fréquences, ce qui renvoie au deuxième alinéa du I.

Le troisième alinéa prévoit l'approbation du PTA par l'AOT, en redondance avec le premier alinéa.

Le paragraphe III dispose que les conventions d'exploitation qui lient les AOT et les entreprises de transport doivent comporter le PTA et le plan d'information des usagers. Un délai est fixé au 1er janvier 2008 pour l'intégration de ces éléments dans les conventions d'exploitation en cours.

Le paragraphe IV confère au préfet la faculté d'arrêter les priorités de desserte à la place de l'AOT, en cas de carence de cette dernière. Le moment de la constatation de la carence n'étant pas précisé, on peut déduire que celle-ci est révélée par le défaut d'intégration des plans dans une convention en cours10(*), au 1er janvier 2008. Le fait qu'il ne s'agisse là que d'une faculté du préfet soulève une interrogation quant au statut d'une convention viciée de l'absence de PTA, mais pour laquelle le préfet ne se serait pas substitué à l'AOT.

Ainsi, les différentes étapes du processus définies par cet article sont :

- étape 1 : l'AOT définit des priorités de desserte ;

- étape 2 : au vu de ces priorités et des conditions de desserte arrêtées par l'AOT, l'entreprise de transport établit un PTA. Elle établit par ailleurs un PIU ;

- étape 3 : l'entreprise consulte les institutions représentatives du personnel sur le PTA et le PIU ;

- étape 4 : l'entreprise soumet les deux plans à l'approbation de l'AOT ;

- étape 5 : après approbation par l'AOT, ces plans sont intégrés dans la convention d'exploitation. Pour les conventions en cours, l'ensemble de ce processus doit être achevé au plus tard le 1er janvier 2008 ;

- étape 6 : en cas de carence de l'AOT, le préfet lui adresse une mise en demeure.  Votre rapporteur observe que, quoique la rédaction actuelle du projet de loi ne vise que l'étape 1, la carence pourrait également survenir aux étapes 4 ou 5 ;

- étape 7 : si la mise en demeure du préfet est restée infructueuse, il peut arrêter lui-même les priorités de desserte. Le processus reprend alors à l'étape 2, ce qui repose la question d'un éventuel blocage aux étapes 4 et 5.

II - Les propositions de la commission

Cet article comporte plusieurs éléments majeurs du projet de loi : la définition de dessertes prioritaires et de différents niveaux de service, en fonction des perturbations, par les AOT, et le plan d'information des usagers.

Votre commission estime qu'il importe de simplifier ce dispositif et d'y apporter plusieurs précisions indispensables. A cette fin, elle vous propose un amendement portant une nouvelle rédaction de cet article :

en premier lieu, il est nécessaire de définir la notion très vague de « perturbation prévisible », car cet élément est central dans le reste du dispositif. Dans le souci d'améliorer la qualité du service et de l'information aux usagers, votre commission vous propose de considérer que sont réputées prévisibles les perturbations qui résultent :

a) de grèves ;

b) d'incidents techniques, dès lors qu'un délai de trente-six heures s'est écoulé depuis leur survenance ;

c) d'aléas climatiques, dès lors qu'un délai de trente-six heures s'est écoulé depuis le déclenchement d'une alerte météorologique. En effet, quoique l'entreprise ne maîtrise pas les aléas climatiques, elle doit être en mesure d'anticiper les difficultés et d'en informer les usagers, au vu des prévisions météorologiques ;

d) plus généralement, de tout événement dont l'existence a été portée à la connaissance de l'entreprise de transport par les services de l'Etat, par l'AOT ou par le gestionnaire de l'infrastructure depuis trente-six heures11(*) ;

en second lieu, l'amendement remplace la notion assez floue de « desserte prioritaire correspondant à un besoin essentiel de la population », par une précision sur la définition, par les AOT, de niveaux de service minimaux en fonction de l'importance de la perturbation. Il semble que c'était bien là l'intention du Gouvernement, et la rédaction proposée tâche d'atteindre cet objectif plus simplement et plus clairement ;

en troisième lieu, l'amendement ajoute à la liste des droits auxquels il ne doit pas être porté une atteinte disproportionnée, la nécessité de garantir l'accès au service public d'enseignement les jours d'examens nationaux, c'est-à-dire du brevet national du collège d'une part, du baccalauréat, d'autre part. Cet ajout entraîne inévitablement une restriction des conditions d'exercice du droit de grève ces jours-là. Mais cette limitation12(*) de l'exercice du droit de grève, proportionnée aux exigences de l'intérêt général est, aux yeux de votre commission, conforme à la Constitution et en particulier aux dispositions du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, aux termes desquelles « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Considérant qu'il ne paraît pas admissible qu'un élève puisse ne pas participer et échouer à un examen national en raison d'une grève du service public de transport, votre commission entend réglementer sur ce point précis l'exercice du droit de grève conformément à l'intérêt général ;

en quatrième lieu, l'amendement prévoit l'information du préfet aux différents stades du processus ;

enfin, il vous est proposé que le préfet se substitue à l'AOT en cas de carence, non seulement pour définir les dessertes prioritaires, comme le prévoit déjà la texte, mais aussi pour approuver les propositions de l'entreprise de transport. En outre, il ne s'agirait plus là d'une simple faculté, car on ne saurait concevoir que le préfet favorise, par son abstention, le maintien d'une convention illégale car en contravention avec les dispositions de la présente loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 - Prévisibilité du service en cas de grève

Objet : Cet article prévoit la négociation, dans les entreprises de transport, d'un accord collectif de prévisibilité du service, permettant de respecter au mieux, en cas de grève, le plan de transport adapté et le plan d'information des usagers. Dans ce cadre, les salariés doivent déclarer leur intention de participer ou non à la grève quarante-huit heures avant son début.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa du paragraphe I de cet article prévoit la négociation et la conclusion, avant le 1er janvier 2008, et dans toutes les entreprises de transport, d'un accord collectif de prévisibilité du service en cas de grève ou d'autre perturbation prévisible.

Le deuxième alinéa précise que l'accord de prévisibilité recense de façon exhaustive les moyens humains et matériels « indispensables à l'exécution, conformément aux règles de sécurité en vigueur, du niveau de service prévu dans le PTA ».

Le troisième alinéa dispose que l'accord :

- précise dans quelles conditions les informations nécessaires à l'exécution du PTA sont portées à la connaissance de l'employeur ;

- fixe les conditions dans lesquelles l'organisation du travail est révisée en cas de grève, ce qui implique la possibilité de réaffecter les personnels non grévistes.

Le dernier alinéa prévoit qu'en cas d'échec de la négociation sociale, la direction de l'entreprise définit unilatéralement un plan de prévisibilité. Enfin, l'entreprise doit notifier l'accord ou le plan au préfet et à l'AOT.

Le premier alinéa du paragraphe II impose aux salariés, indispensables à l'exécution du niveau de service prévu au PTA et « dont la présence détermine directement l'offre de service », critères qui semblent largement se recouper, d'informer la direction de l'entreprise de leur intention de participer à la grève au plus tard quarante-huit heures avant son début. Il est précisé que les informations tirées de ces déclarations ne peuvent être utilisées que pour permettre à l'entreprise de se réorganiser pendant la grève afin d'atteindre les objectifs du PTA et qu'elles sont couvertes par le secret professionnel.

Le non-respect des dispositions limitant l'utilisation et la communication de ces données est passible d'un an de prison et de 15 000 euros d'amende13(*).

Le second alinéa du paragraphe II prévoit que le fait, pour un salarié, de ne pas informer son employeur quarante-huit heures avant le début de la grève de son intention d'y participer l'expose à des sanctions disciplinaires.

II - Les propositions de la commission

L'article 5 du projet de loi comporte une ambiguïté, puisque le premier alinéa vise toutes les perturbations prévisibles, alors que le reste de l'article ne trouve à s'appliquer qu'au cas spécifique de la grève. Votre commission vous propose donc de distinguer clairement, dans la rédaction de cet article, le cadre général du cas spécifique. A cette fin, elle vous présente quatre amendements :

- le premier supprime la référence inutile à la grève au premier alinéa du I de l'article ;

- le deuxième apporte, au deuxième alinéa du I de l'article, une clarification rédactionnelle et une mise en cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article 4 ;

- le troisième propose une nouvelle rédaction du troisième alinéa du I pour que le PTA couvre bien l'ensemble des perturbations prévisibles, et non la seule grève. A cette fin, il importe en particulier que l'entreprise puisse adapter son organisation et réaffecter ses salariés dans tous les cas où elle a à faire face à une perturbation prévisible. Votre commission est convaincue que cette disposition est de nature à améliorer sensiblement la qualité du service rendu aux usagers. Elle devrait donc recueillir un large assentiment au sein de votre Haute Assemblée ;

- enfin, le quatrième tend à écarter du dispositif du II ses éléments redondants ou qui n'ont pas de portée normative et n'ont donc pas à figurer dans le texte de la loi. En outre, et de façon plus fondamentale, la rédaction portée par l'amendement précise que la déclaration d'intention de grève doit être faite quarante-huit heures avant le moment mentionné dans le préavis pour le début de la grève, ce qui pouvait certes se déduire de la rédaction initiale, mais qui pouvait utilement, selon votre commission, être exprimé plus explicitement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6 - Consultation des salariés sur la poursuite de la grève

Objet : Cet article permet au chef d'entreprise d'organiser, au-delà de huit jours de grève, une consultation des salariés sur la poursuite de la grève.

I - Le dispositif proposé

Cet article permet à l'employeur d'organiser une consultation des salariés sur la poursuite de la grève.

La consultation peut être organisée si la grève dure depuis plus de huit jours, à l'initiative de l'employeur ou à la demande d'une organisation syndicale représentative.

Les salariés autorisés à prendre part à la consultation sont ceux concernés par les motifs mentionnés dans le préavis de grève déposé en application de l'article L. 521-3 du code du travail. L'objet de la consultation est de déterminer si les salariés souhaitent la poursuite de la grève.

L'entreprise définit les conditions du vote, dans un délai de vingt-quatre heures après avoir pris la décision d'organiser la consultation, et en informe l'inspecteur du travail. Les conditions dans lesquelles est organisée la consultation doivent garantir le secret du vote.

Il est enfin précisé que le résultat du scrutin n'affecte pas l'exercice du droit de grève. En droit français, l'exercice du droit de grève est en effet individuel et ne saurait donc être subordonné à l'approbation d'une majorité de salariés. Le résultat du scrutin a donc une simple valeur indicative.

II - Les propositions de la commission

Cet article répond à un engagement pris par le Président de la République durant la campagne électorale. Il a sans doute été inspiré par une disposition existant en Grande-Bretagne qui impose aux syndicats d'organiser un vote à bulletin secret et d'obtenir l'approbation de la majorité de leurs adhérents, avant de déclencher une grève. Cependant, alors que la grève est un droit collectif en Grande-Bretagne, elle est un droit individuel dans notre pays, ce qui explique que la consultation proposée par cet article soit dépourvue de portée juridique.

Néanmoins, cette consultation peut constituer une forme nouvelle d'expression démocratique, permettant d'apprécier dans quelles mesures les revendications à l'origine du conflit sont soutenues par les salariés de l'entreprise. Elle est sans doute de nature à inciter une minorité de salariés grévistes à cesser le conflit, s'il apparaît qu'une large majorité de leurs collègues désapprouve le mouvement. Le résultat de la consultation ne saurait, cependant, être invoqué devant les tribunaux pour contester la décision d'un salarié d'exercer le droit de grève qui lui est constitutionnellement reconnu.

Votre commission souhaite préciser le dispositif proposé sur un point : l'organisation de la consultation doit être de droit lorsqu'elle est demandée par un syndicat représentatif dans l'entreprise. La rédaction actuelle du texte semble indiquer que la décision d'organiser la consultation est laissée à la discrétion du chef d'entreprise.

Elle souhaite également compléter cet article pour favoriser la médiation en cas de conflit.

Les articles L. 524-1 et R. 524-1 du code du travail prévoient déjà la possibilité de nommer un médiateur, mais confient au ministre du travail ou au préfet, selon l'incidence géographique du conflit, le pouvoir d'apprécier si cette nomination est opportune, même si la demande de médiation est formulée conjointement par les parties au conflit.

Le médiateur devrait pouvoir être nommé, sans délai, par les parties au conflit pour explorer les voies d'un règlement amiable de leur différend. Il pourrait prendre l'initiative de consulter les salariés, dans les conditions prévues au présent article, et veillerait à la loyauté et à la sincérité du scrutin.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7 - Droit de l'usager à l'information

Objet : Cet article affirme un droit de l'usager du service public de transport terrestre à une information précise et fiable sur le service assuré.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa de cet article pose tout d'abord un droit général de l'usager à l'information sur le service assuré en cas de perturbation. Il s'agit là d'une affirmation importante, même si elle peut être considérée comme une déclinaison du droit au transport affirmé par la LOTI. Le texte inscrit ce droit « dans les conditions prévues par le plan d'information des usagers prévu à l'article 4 », formule assez énigmatique car l'article 4 n'apporte pas de précisions sur ce point.

Cet alinéa dispose par ailleurs que lorsque la perturbation est prévisible ou résulte d'une grève, l'information doit être accessible à l'usager au moins vingt-quatre heures à l'avance.

Le second alinéa précise que c'est à l'entreprise de transport de garantir l'effectivité de ce droit, par tout moyen, ce qui semble quelque peu contradictoire avec l'affirmation, à l'alinéa précédent, que c'est le plan d'information qui est le cadre d'exercice du droit à l'information.

II - Les propositions de la commission

Votre commission salue la volonté du Gouvernement d'affirmer le droit des usagers du service public de transport à une bonne information. Toutefois, dans un souci de clarté et d'efficacité, elle vous présente un amendement portant nouvelle rédaction de cet article avec deux objets :

- améliorer la clarté et la cohérence du texte, en particulier au travers d'une modification de la référence à l'article 4 et de la mise en valeur de la distinction entre les perturbations prévisibles et celles qui ne le sont pas ;

- prévoir que l'entreprise de transport est tenue d'informer immédiatement l'AOT de toute perturbation menaçant ou affectant le trafic qu'elle est chargée d'assurer. Votre commission juge qu'il est en effet légitime et nécessaire que l'AOT soit la première informée des difficultés.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 8 - Indemnisation des usagers

Objet : Cet article permet aux autorités organisatrices de transport d'imposer aux entreprises de transport d'indemniser leurs usagers lorsqu'elles ne respectent pas leurs obligations légales.

I - Le dispositif proposé

Cet article donne aux autorités organisatrices de transport (AOT) le pouvoir d'imposer aux entreprises de transport le remboursement des titres de transport aux usagers victimes du défaut d'exécution du plan de transport adapté (PTA) et du plan d'information des usagers (PIU).

Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions de ce remboursement, sans toutefois préciser le délai dans lequel ce décret doit intervenir, ni les grandes lignes de son contenu.

Par ailleurs, seul le non-respect des obligations de mise en oeuvre du PTA et du PIU prévus à l'article 4 peut donner lieu au remboursement des usagers, l'article 8 ne créant pas de droit général à remboursement en cas de grève ou de perturbation du trafic. Votre rapporteur relève, sur ce point, une certaine ambiguïté dans la formulation de l'article puisque le texte semble conditionner le remboursement des usagers au non-respect par l'entreprise de deux éléments cumulatifs : le PTA, d'une part, et le PIU, d'autre part. Or, il serait plus cohérent, dans un souci de protection des usagers, de conditionner ce remboursement au non-respect d'un seul de ces plans.

Il est également prévu que le remboursement des titres de transport à l'usager peut être total ou partiel. Or, cela n'apparaît pas satisfaisant au regard des droits des usagers. Votre rapporteur souligne en effet qu'il serait plus conforme à l'esprit général de cette loi de prévoir un remboursement total du titre de transport à l'usager en cas de défaut dans la mise en oeuvre du PTA ou du PIU.

La décision d'organiser le remboursement des titres de transport à l'usager est, enfin, une simple faculté pour l'AOT qui est seule juge de l'opportunité de l'imposer ou non à l'entreprise de transport. Si votre commission se félicite du respect du principe de libre administration des collectivités territoriales organisatrices de transport, elle tient néanmoins à souligner que cela constitue une faille dans la protection des usagers, alors même que la loi entend promouvoir leurs droits.

II - Les propositions de la commission

Votre commission relève des imprécisions sur plusieurs points qui, de ce fait, nécessitent une nouvelle rédaction de l'article.

Cet article fait du droit à remboursement des usagers une simple faculté exercée par les AOT.

Il renvoie en effet aux AOT la responsabilité de choisir si elles entendent imposer ou non aux entreprises de transport le remboursement des usagers. Votre rapporteur suggère que la loi prévoie directement que les exploitants soient tenus de rembourser les usagers sous le contrôle des AOT et qu'il ne s'agisse pas d'une simple faculté.

Il vous est également proposé que le remboursement des titres de transport soit total dès lors qu'il est constaté un défaut d'exécution dans la mise en oeuvre du PTA et du PIU, étant entendu qu'un tel remboursement doit être directement fonction de la durée d'inexécution de ces plans.

Mais, en contrepartie du principe du remboursement systématique des usagers, l'entreprise qui n'est pas directement responsable du défaut d'exécution de ces plans n'aura pas à supporter la charge du remboursement des usagers. Ainsi en sera-t-il, par exemple, dans les cas de dépôts bloqués ou de violences urbaines. Votre rapporteur propose donc de ne pas imputer aux entreprises de transport la charge du remboursement des titres aux usagers dans les cas de force majeure.

Par ailleurs, votre rapporteur suggère de conditionner le remboursement au non-respect d'un seul des deux plans, PTA ou PIU.

Cet article ne circonscrit pas le périmètre des usagers visés par le remboursement des titres de transport.

L'identification de l'usager pouvant prétendre au remboursement de son titre de transport pose de nombreuses difficultés pratiques. Du point de vue logistique et financier, il sera difficile de faire bénéficier l'ensemble des usagers d'un réseau du mécanisme de remboursement des titres de transport en cas de défaut d'exécution dans la mise en oeuvre du PTA ou du PIU. Votre commission s'interroge notamment sur les conditions de l'indemnisation des usagers dont les titres de transport sont pris en charge par les conseils généraux (transports scolaires assurés gratuitement ou contre une faible participation des familles, bénéficiaires de tarifs sociaux, etc.). Le dispositif envisagé par l'article 8 trouve ainsi des limites si la notion d'usager n'est pas mieux définie. Il vous est donc proposé que la loi prévoie le principe du remboursement aux seuls usagers qui auront été contractuellement déterminés par les AOT et les entreprises de transport.

La loi crée un dispositif novateur dans la protection des usagers des transports publics mais aurait pu aller plus loin.

Sur cette question, votre commission ne peut que se féliciter de l'instauration d'un principe de dédommagement pour l'usager victime d'un défaut d'exécution dans la mise en oeuvre du PTA ou du PIU. Il correspond aux exigences nouvelles des consommateurs qui souhaitent un service irréprochable et sans défaillance.

Votre commission regrette néanmoins que ce dispositif de remboursement ait un champ d'application particulièrement restreint puisqu'il ne pourra être utilisé qu'en cas de défaut d'exécution dans la mise en oeuvre du PTA ou du PIU. La loi ne crée donc aucun droit à remboursement de l'usager pour les grèves en général. Or, lorsqu'un client a payé une prestation et que celle-ci n'a pas été réalisée, il est logique qu'il soit au moins remboursé. Votre rapporteur tient en effet à souligner que si dans de nombreux domaines le consommateur peut changer de prestataire quand le service n'est pas à la hauteur de ce qu'il attend, dans le cas des transports publics quotidiens, il n'a pas ou peu le choix.

Le principe du remboursement des usagers est certes posé, mais il reste une opération très complexe à mettre en oeuvre.

L'article 8 ne crée pas de droit à réparation des dommages subis par les usagers mais une faculté de remboursement strictement délimitée. De fait, le remboursement des titres de transport n'équivaut pas à la compensation intégrale du préjudice subi par l'usager qu'il serait d'ailleurs particulièrement difficile à évaluer : perte d'une journée de travail, remboursement d'un autre mode de transport, échec d'un contrat, impossibilité de se présenter à un concours, examen ou entretien d'embauche, etc. Mais il serait financièrement difficile de compenser intégralement tous les préjudices sans causer la faillite des entreprises de transport.

Votre commission estime donc que le remboursement du titre de transport apparaît comme la solution la plus adaptée. En revanche, elle s'interroge sur ses modalités concrètes. Pour la SNCF, le remboursement du billet de train payé mais non utilisé ne pose pas de problème technique. Par contre, pour un ticket de métro, d'autobus ou de tramway, le mécanisme est beaucoup plus complexe, surtout lorsque les réseaux sont intégrés et que l'usager a utilisé plusieurs de ces réseaux. Il est alors extrêmement difficile d'évaluer le périmètre des usagers à rembourser. Votre rapporteur suggère donc que les conventions conclues entre les AOT et les opérateurs déterminent les modalités pratiques (prolongation d'abonnement...) du remboursement afin de prendre en compte les spécificités de chaque réseau.

Votre rapporteur tient néanmoins à attirer l'attention de votre commission sur les coûts de gestion très lourds que pourra impliquer le remboursement des usagers, les répercussions financières risquant ainsi de dépasser très largement le simple coût du remboursement.

L'article 8 ne tranche pas clairement la question de l'imputation de la charge du remboursement des usagers.

C'est un décret en Conseil d'Etat qui doit définir les conditions dans lesquelles l'AOT peut imposer à l'entreprise ou mettre à sa charge le remboursement des usagers. Sans une idée précise du contenu de ce décret, dont le délai limite d'adoption n'est d'ailleurs pas mentionné, il est impossible de savoir dans quelle mesure cette disposition pourrait influer sur les conventions entre les autorités organisatrices et les entreprises de transport.

Au cours des auditions menées par votre commission, plusieurs représentants des entreprises de transport ont évoqué la charge excessive que ferait peser sur elles le remboursement des usagers si elles devaient être les seules contributrices. Les conventions passées entre les AOT et les entreprises de transport prévoient en outre déjà des pénalités contractuelles à la charge des opérateurs en cas de non-réalisation du service public. Enfin, il faut aussi mentionner le coût financier d'une grève pour l'entreprise. Aussi, sans clarification de l'imputation de la charge qu'implique le remboursement des usagers, l'article 8, tel qu'il est rédigé, aboutit à créer une sorte de « double peine » financière pour les opérateurs de transport.

Dès 2005, la RATP et la SNCF ont signé des avenants aux contrats qui les lient au Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) pour des engagements de service en cas d'arrêt de travail ayant fait l'objet d'un préavis. La SNCF s'est ainsi engagée à maintenir aux heures de pointe un niveau de service supérieur ou égal à 50 %, ou 33 % du service normal aux heures creuses. En cas de non-respect, ces entreprises doivent payer une pénalité forfaitaire au STIF. Le respect du programme et des engagements à plus ou moins 20 % s'accompagne d'un système de bonus-malus. Un accord de ce type a également été signé entre la SNCF et le conseil régional d'Alsace.

Aussi, il convient de ne pas occulter les conséquences que l'article 8 pourrait avoir sur les conventions en cours entre les AOT et les entreprises de transport. Ces dernières voudront en effet renégocier les contrats afin d'intégrer le coût du remboursement des usagers, ce qui risque de se traduire par des avenants financiers coûteux pour les collectivités territoriales.

Or, il ne serait pas satisfaisant qu'à terme ce soit les contribuables qui, à travers les collectivités, financent l'indemnisation des usagers. Cela reviendrait à leur reprendre en tant que contribuable, ce qu'on leur aura versé en tant qu'usagers lésés. Dans ce cas c'est l'autorité organisatrice qui serait victime d'une « double peine » : le service public ne serait pas assuré, et in fine elle assumerait la charge du remboursement des usagers. Votre commission propose donc que ce soit sur l'entreprise que porte la charge du remboursement des usagers. En contrepartie, les pénalités versées à l'AOT par l'opérateur en cas de non-réalisation du plan de transport adapté pourront être consacrées au remboursement des usagers si l'AOT le décide.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 9 - Non-paiement des jours de grève

Objet : Cet article rappelle le principe selon lequel les périodes de grève ne sont pas rémunérées.

I - Le dispositif proposé

Cet article indique qu'un salarié gréviste voit sa rémunération réduite en fonction de la durée non travaillée en raison de sa participation à la grève.

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cet article n'entend pas poser une règle nouvelle, mais procéder à un simple « rappel ». En effet, l'article L. 521-6 du code du travail, applicable aux salariés des entreprises chargées de la gestion d'un service public, prévoit déjà que l'absence de service fait, par suite de cessation concertée du travail, entraîne une retenue sur salaire.

Les modalités de cette retenue, définies à l'article 2 de la loi n° 82-559 du 19 octobre 1982 relative aux retenues pour absence de service fait par les personnels de l'Etat, des collectivités locales et des services publics, sont assez complexes. Si la grève n'excède pas une heure, la retenue est égale à un cent soixantième du salaire mensuel ; si elle dépasse une heure sans excéder une demi-journée, la retenue est de un cinquantième du salaire mensuel ; enfin, si elle dépasse une demi-journée sans excéder une journée, la retenue est égale à un trentième du traitement mensuel. Pour les grèves de plus longue durée, le décompte doit continuer à se faire dans un cadre quotidien.

Ces dispositions n'interdisent cependant pas de prévoir le paiement des périodes de grève dans un accord de fin de conflit (Cass.soc., 29 mars 1987, n° 84-17.174).

II - Les propositions de la commission

Lors des auditions auxquelles a procédé votre commission, les organisations syndicales se sont montrées hostiles à cet article, qu'elles ont jugé inutilement provocateur, dans la mesure où il accréditerait auprès de l'opinion publique l'idée fausse selon laquelle les périodes de grève des agents des services publics seraient rémunérées.

Votre commission préfère cependant y voir un élément de clarification, qui met un terme aux idées erronées qui sont parfois véhiculées.

Elle souhaite d'ailleurs conforter le principe de non-paiement des jours de grève réaffirmé par cet article en précisant qu'un accord de fin de conflit ne peut prévoir le paiement de tout ou partie des jours de grève. Cet ajout n'interdit pas d'étaler dans le temps les retenues sur salaire ni d'imputer tout ou partie des jours de grève sur les congés payés ou sur les jours de repos accordés au titre de la réduction du temps de travail.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 9 - Evaluation de la loi

Objet : Cet article vise à prévoir la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation de la loi, au plus tard le 1er octobre 2008.

Ce rapport devra notamment comporter le bilan :

- des accords-cadre et accords de branche signés avant le 1er janvier 2008 ;

- des procédures de dialogue social mises en oeuvre au regard de l'objectif de prévention des conflits ;

- des actions de substitution du représentant de l'Etat, en application du IV de l'article 4 du projet de loi ;

- des plans de transport adapté et des plans d'information des usagers élaborés par les entreprises de transport ;

- des accords collectifs de prévisibilité mis en place par ces entreprises ;

- du remboursement des titres de transport aux usagers, tel que prévu à l'article 8 du projet de loi.

Sur la base de ce rapport, le Parlement devra être en mesure d'évaluer si la loi a contribué au renouveau du dialogue social et, partant, à une prévention plus efficace des conflits.

Il devra pouvoir vérifier que le plan d'information des usagers, conjugué au délai de prévenance de quarante-huit heures, aura bien permis une amélioration effective de l'information délivrée aux usagers en cas de perturbation prévisible du trafic ainsi qu'une meilleure organisation du service, notamment grâce à la réaffectation du personnel non gréviste.

Enfin, le Parlement devra s'assurer que le remboursement aux usagers de leurs titres de transport n'aura pas conduit à leur renchérissement, ni à un surcoût de la prestation facturée à l'autorité organisatrice de transport.

L'ensemble de ces éléments devra permettre une réflexion sur l'opportunité ou non d'étendre le champ de la loi à d'autres modes de transport, notamment maritime, aérien ou de fret.

La question de la mise en oeuvre d'un dispositif de service minimum dans d'autres services publics tels que La Poste ou l'enseignement pourra également bénéficier des conclusions du rapport ainsi prévu.

Votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel.

* 9 La distinction entre « dessertes prioritaires » et « dessertes prioritaires correspondant à un besoin essentiel de la population » peut être comprise en se référant à l'exemple de la convention liant la région Alsace à la SNCF. Cette convention prévoit, en effet, quatre niveaux de service en cas de perturbation, le niveau le plus dégradé établissant des dessertes minimales pour les seules villes de Strasbourg, Colmar et Mulhouse ce qui correspondrait, dans l'esprit du présent projet de loi, à un besoin essentiel de la population. Cf. supra l'encadré relatif à cette convention dans l'exposé général.

* 10 Les conventions conclues après l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas concernées, dans la mesure où l'absence de PTA consécutive à la carence de l'AOT les entache automatiquement d'illégalité.

* 11 Ce délai de trente-six heures est à comparer avec le délai de quarante-huit heures prévu en cas de grève. L'information devant être délivrée à l'usager vingt-quatre heures à l'avance, le dispositif laisse ainsi à l'entreprise vingt-quatre heures pour s'organiser en cas de grève, et douze heures dans les autres cas, où elle dispose de tous ses effectifs pour faire face à la perturbation.

* 12 D'après les informations dont dispose votre rapporteur, ces examens s'étendent sur vingt à vingt-cinq jours par an.

* 13 Aux termes de l'article 226-13 du code pénal visé par cet article, « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ».