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Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

b) Les actions en faveur des plus vulnérables

L'action n° 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » (905 millions d'euros en AE et 855,8 millions d'euros en CP), qui comprend la majeure partie des crédits du programme, connaît une forte augmentation puisque les crédits inscrits en loi de finances pour 2007 s'établissaient à 788,8 millions d'euros.

Deux dépenses sont particulièrement importantes et appellent des remarques particulières :

- le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mobilisera, en 2008, 544,5 millions d'euros, contre 490,5 millions d'euros en 2007 ;

- les dispositifs d'hébergement d'urgence mobiliseront 198,7 millions d'euros en AE et 149,44 millions d'euros en CP (contre 136,5 millions d'euros en 2007).

Le tableau qui suit donne une vision d'ensemble des crédits consacrés aux CHRS et aux autres dispositifs d'hébergement, en mettant en parallèle les crédits consommés en 2006, les crédits votés en loi de finances pour 2007 et ceux prévus en projet de loi de finances pour 2008.

Ces dispositifs doivent notamment être analysés à la lumière des engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO), qui a entraîné l'ouverture de 70 millions d'euros de crédits supplémentaires en avril 2007, par voie de décret d'avance, afin de financer2(*) l'extension des horaires des centres d'hébergement d'urgence pour un accueil de 17 heures à 9 heures du matin et vingt-quatre heures sur vingt-quatre les week-ends, la transformation de places d'hébergement d'urgence en places de stabilisation, la transformation de places d'hébergement d'urgence en places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale, et l'accélération du programme de création de maisons-relais.

Les engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi instituant le droit au logement opposable (DALO)

Le PARSA vise à construire un dispositif nouveau composé de places d'hébergement restructurées et de solutions nouvelles d'hébergement et de logements :

- 6.000 places d'hébergement de stabilisation par transformation de places d'urgence ;

- 4.500 places de CHRS, notamment par transformation de places d'urgence ;

- 9.000 places de maisons relais, s'ajoutant aux 3.000 places actuellement installées ;

- 1.600 places mises à disposition sur le programme LogiRelais ;

- 3.000 logements du parc social public prioritairement proposés aux publics sortant de CHRS ;

- 4.000 logements dans le parc privé conventionné essentiellement au profit de personnes sortant de CHRS.

Cela correspond à un total de 27.100 places de solutions pérennes, dont majoritairement des places nouvelles et 10.500 places d'urgence transformées.

Par ailleurs l'article 2 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale fixe des objectifs chiffrés pour les communes en matière d'hébergement d'urgence sous peine de pénalités financières.

Ces objectifs quantitatifs sont doublés d'objectifs qualitatifs :

- les horaires d'ouverture dans les centres d'hébergement d'urgence sont d'ores et déjà pour partie étendus. Cette extension se poursuivra dans le courant de l'année 2007 ;

- des expérimentations sont encouragées (prise en charge des personnes accompagnées d'animaux, habitat adapté, location d'appartements dans le parc privé par des associations) ;

- une action de soutien aux métiers de l'urgence est conduite (groupe de travail engagé avec les associations et les organismes de la formation).

Source : circulaire DGAS/1A/LCE n° 2007-90 du 19 mars 2007 relative à la mise en oeuvre d'un principe de continuité dans la prise en charge des personnes sans-abri

(1) Les CHRS

Les CHRS constituent, avec les centres d'hébergement d'urgence et les places de stabilisation, l'un des moyens d'accueil des personnes sans domicile. L'accueil dans un CHRS vise à élaborer et à mettre en oeuvre un projet d'insertion et une sortie vers un logement autonome et l'emploi.

On compte, au total, 33.466 places de CHRS au 30 juin 2007. Près de 140.000 personnes ont été accueillies en CHRS en 2005.

Le coût moyen d'une place en CHRS est estimé à 15.457 euros par an en métropole et à 17.257 euros en outre-mer. Il s'agit d'un coût élevé par rapport aux autres formules d'hébergement, qui étaient évaluées à : 7.800 euros pour une place d'hébergement d'urgence ; 10.400 euros pour une place d'hébergement d'urgence avec horaires étendus ; 11.700 euros pour une place de stabilisation ; 6.023 euros pour une nuit d'hôtel ; 3.250 euros pour une place hivernale ; 5.840 euros3(*) pour une place en maisons-relais. Ce coût s'explique essentiellement par l'accompagnement social mis en oeuvre. Toutefois, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que des différences très importantes de coût pouvaient exister entre les centres, ce qui justifierait une étude approfondie.

Le plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) prévoyait, notamment, la transformation de 4.500 places d'hébergement d'urgence en places de CHRS. D'après les données du projet annuel de performances, les crédits inscrits sur ce programme au titre de l'année 2008 (544,5 millions d'euros), devraient permettre de financer 35.178 places, dont la transformation de 3.113 places d'urgence. Dans les réponses qu'il a adressées à votre rapporteur spécial, le ministère estime que le nombre de places transformées s'établirait à 4.400, compte tenu des transformations opérées en 2007. Votre rapporteur spécial souhaite que des précisions soient apportées sur ce point lors de l'examen de la présente mission en séance publique.

(2) L'hébergement d'urgence

Les crédits destinés au dispositif d'hébergement d'urgence font traditionnellement l'objet d'une sous-évaluation en loi de finances initiale et la situation ne s'est pas améliorée en 2007, comme l'ont indiqué les services du ministère de la ville et du logement dans une réponse adressée à votre rapporteur spécial : « le montant des crédits accordé en LFI reste chaque année très inférieur à l'exécution constatée, ce qui conduit systématiquement à la prise de décrets d'avance en cours d'année interdisant toute programmation et toute rationalisation de la dépense. Ce cercle vicieux n'a pas pu être brisé en 2007. La LFI 2007 pour l'hébergement d'urgence est de 136,5 millions d'euros incluant 16 millions d'euros de mesures nouvelles. Or la consommation 2006 a été de 184,7 millions d'euros. Cette situation imposera la négociation d'un nouveau décret d'avances avant la fin de l'année pour faire face à l'évolution de la dépense 2007 ».

Dès lors, même si elle connaît une hausse, la dotation prévue pour 2008 (149,44 millions d'euros en CP), nettement inférieure aux crédits consommés en 2006, paraît une nouvelle fois insuffisante pour faire face aux besoins et nécessitera probablement l'ouverture de crédits complémentaires en cours d'année. Ceci apparaît d'autant plus net qu'une extension des horaires d'ouverture des places d'hébergement d'urgence est prévue, de même que la transformation de 6.000 places en places de stabilisation, ce qui induit une hausse des dépenses compte tenu du différentiel de coût (7.800 euros pour une place d'hébergement « classique », 10.400 euros pour une place d'hébergement d'urgence avec horaires étendus, 11.700 euros pour une place de stabilisation).

(3) Les maisons relais

Il convient également de signaler que les crédits destinés à financer les maisons-relais devraient connaître une hausse importante, passant de 21,27 millions d'euros en 2007 à 36,16 millions d'euros en 2008, ce qui devrait de financer 2.959 nouvelles places à mi-année en 2008. Un effort important est donc consenti en ce domaine, puisque 2.337 places ont été créées en 2007. Au total, 8.505 places de maisons-relais devraient être ouvertes fin 2008, pour un objectif de 12.000 places prévu dans le cadre du PARSA.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la différence de traitement entre les places de maisons-relais créées avant le 1er janvier 2007, financées à 12 euros par jour, et celles créées depuis cette date, financées sur la base d'un tarif journalier de 16 euros. Il souhaite que le gouvernement apporte des précisions sur ce point.

Au total, le projet de loi de finances pour 2008 traduit donc une très forte mobilisation en faveur des personnes les plus vulnérables, puisque ce sont 81,81 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2007 qui sont inscrits pour ces trois postes de dépenses (CHRS, hébergement d'urgence, maisons-relais). Il semble toutefois que ces crédits se révèlent insuffisants pour faire face aux objectifs définis.

Votre rapporteur spécial tient, par ailleurs, à souligner la nécessité de fluidifier, de manière globale, la chaîne du logement, seul moyen véritable d'améliorer les conditions de vie des personnes concernées et de maîtriser cette dépense très dynamique.

(4) Les autres mesures relevant de cette action

Parmi les autres mesures relevant de cette action, on relèvera que :

- 41 millions d'euros sont prévus pour l'aide au organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées ;

- 2,8 millions d'euros sont inscrits au titre de l'action sociale en faveur des personnes prostituées ou en situation de risque ;

- 5,7 millions d'euros sont destinés à financer l'aide à la gestion locative sociale ;

- 30 millions d'euros sont prévus pour l'insertion et l'accompagnement social (essentiellement l'appui social individualisé). Ces crédits sont toutefois inférieurs aux crédits consommés en 2006 (32,77 millions d'euros) ;

- enfin, 5,1 millions d'euros au titre de l'aide alimentaire, contre 5,5 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2007. Ce montant apparaît faible au regard des réalisations passées. L'exécution 2006 faisait apparaître une consommation des crédits bien supérieure à celle prévue en loi de finances initiale (17,54 millions d'euros pour 5,5 millions d'euros initialement prévus), ce qui avait conduit votre rapporteur spécial à proposer de majorer ces crédits lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007. Il vous proposera un nouvel amendement en ce sens.

* 2 Données issues du rapport de motivation du gouvernement relatif au décret n° 2007-524 du 6 avril 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 3 Sur la base du tarif de 16 euros utilisé pour les places créées en 2007. Le tarif retenu pour les places existantes au 31 décembre 2006 est fixé à 12 euros, soit un coût annuel de 4.380 euros.