3. L'Etat stratège dramatiquement absent
a) Une stratégie globale introuvable
Le paradoxe est que l'Etat français, depuis la loi du 29 juin 1965, n'a jamais pu se résigner à ce que les ports soient véritablement autonomes, mais sans se donner véritablement les moyens de piloter leur développement .
Il n'existe pas en France de conseil supérieur des ports autonomes. La stratégie de développement des ports semble élaborée au coup par coup par une multitude d'organismes des ministères, au gré des alternances politiques, et par les collectivités territoriales. Cette situation contraste d'une part avec la concentration au niveau mondial du secteur des armateurs et des entreprises de manutention portuaire, d'autre part avec la pratique d'autres pays européens, comme l'Espagne. Par conséquent, en l'absence de lettre de mission envoyée par l'administration centrale aux directeurs généraux de ports nouvellement nommés, les ports autonomes se fixent parfois eux-mêmes leurs objectifs.
Depuis la disparition des schémas intermodaux de service collectifs, il ne subsiste plus d'outil de planification nationale des infrastructures portuaires. Un minimum de planification s'avère cependant indispensable pour décliner les objectifs du réseau transeuropéen de transport communautaire, pour éviter les investissements redondants entre ports, ou encore pour organiser rationnellement les phases de travaux et éviter les retards de la mise en service de la desserte ferroviaire, comme ce fut le cas pour le projet de Port 2000, réalisé six ans après la date prévue.
Enfin, votre rapporteur constate avec stupéfaction que le Gouvernement n'a pas déposé depuis 2001 le rapport annuel devant le Parlement, relatif aux activités de manutention portuaire 35 ( * ) .
b) Un retrait de l'Etat investisseur
Qu'il s'agisse de l'entretien, de l'exploitation des accès maritimes, ou bien de la modernisation et de l'extension des ports, l'Etat ne respecte pas les règles qu'il s'est lui-même imposées .
Les investissements dans le domaine portuaire sont depuis vingt ans le parent pauvre des infrastructures de transport puisqu'ils ne représentent que 3 % de l'enveloppe totale . Les évaluations des besoins en investissement manquent cruellement, mais il est établi que ceux-ci sont aujourd'hui trois à quatre fois plus faibles qu'au début des années 1970, et qu'ils sont moins élevés que chez nos voisins européens
Certes, l'Etat a l'obligation, en vertu des articles L. 111-4 à L. 111-6 du code des ports maritimes, de financer tout ou partie des infrastructures 36 ( * ) tandis que les opérateurs de terminaux ont l'obligation de financer les investissements de superstructures 37 ( * ) . Mais l'Etat respecte rarement ses engagements, comme lors de la construction de Port 2000 au Havre 38 ( * ) . L'Etat ne finance plus en moyenne que 12 % des investissements des ports autonomes et 24 % de leurs infrastructures. En conséquence, les ports eux-mêmes et les collectivités territoriales ont dû pallier ce retrait de l'Etat 39 ( * ) .
c) Des relations contractuelles entre les ports et les opérateurs à revoir
Si les conventions d'exploitation de terminaux constituent un progrès par rapport aux traditionnelles conventions d'occupation temporaire, ces nouveaux instruments doivent être perfectionnés à l'avenir . Les conventions d'occupation temporaire du domaine public (les COT), accordées aux opérateurs, ne fixent souvent aucun objectif de trafic aux entreprises utilisatrices. La création en 1999 des Conventions d'Exploitation de Terminaux (CET) 40 ( * ) a permis aux Ports autonomes et à l'Etat de financer les infrastructures, tandis que les opérateurs finançaient les superstructures et devaient réaliser des objectifs de trafic. Toutefois, les ports continuent de supporter l'essentiel des risques commerciaux.
d) Un parc d'outillage vétuste et coûteux
Votre rapporteur a constaté avec étonnement que les ports autonomes utilisent souvent les droits de ports, en particulier ceux prélevés sur les produits pétroliers, comme variable d'ajustement et instrument de péréquation 41 ( * ) .
Les grands ports à conteneurs que sont le Havre et Marseille ont des « activités conteneurs » fortement croissantes, mais également fortement déficitaires, si bien que la montée en puissance de Port 2000 et de Fos 2XL risquent paradoxalement de mettre en danger l'équilibre des comptes de ces ports, tant que le trafic de conteneurs ne sera pas suffisant pour amortir les coûts d'utilisation des portiqueurs vétustes.
En effet, le taux de couverture des charges d'outillage n'est assuré qu'à 50 % à Marseille par les redevances d'outillage 42 ( * ) . Toutefois, cette perte n'apparait pas clairement faute d'une séparation comptable des activités, pourtant exigée depuis 2005 par une directive communautaire 43 ( * ) sur la transparence financière.
* 35 En vertu de l'article L. 531-2 du code des ports maritimes, ce rapport doit porter « sur l'application du livre V du présent code, sur la répercussion sur l'ensemble des acteurs de la filière portuaire et maritime des gains de productivité tarifaires des activités de la manutention et sur l'évolution de l'ensemble de la manutention dans les ports français » .
* 36 L'Etat doit assurer l'intégralité des dépenses d'entretien et d'exploitation des écluses d'accès, des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des engins de dragage et des ouvrages de protection contre la mer ; 80 % des dépenses pour moderniser les ouvrages d'accès et de protection contre la mer et 60 % pour les autres ouvrages d'infrastructures.
* 37 Il s'agit pour l'essentiel de tout ce qui se trouve sur le terminal, qui est loué nu à l'entreprise de manutention.
* 38 Pour les deux premières phases du projet de Port 2000, le financement de l'Etat devrait être de seulement 24,73 %.
* 39 Cf. rapport Gressier, op. cit ., p. 9. Les collectivités territoriales ont représentés 14 % du financement des ports autonomes entre 1999 et 2007.
* 40 Décrets n° 99-782 du 9 septembre 1999 modifiant le code des ports maritimes et n° 2000-682 du 19 juillet 2000 approuvant la convention type d'exploitation de terminal dans les ports autonomes maritimes et modifiant le code des ports maritimes.
* 41 Cf. Rapport Gressier, op. cit ., p.13.
* 42 Cf. rapport Gressier, op. cit. , p. 14. Ces redevances doivent en théorie supporter les coûts de location de l'outillage public et la mise à disposition du personnel de conduite et de maintenance.
* 43 Directive 2000/52/CE de la Commission du 26 juillet 2000 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les états membres et les entreprises publiques.