4. La gouvernance des ports est perfectible
a) Le « port outil » : un modèle français suranné
Les ports autonomes français reposaient avant 1992 sur le modèle dit du « port outil », dans lequel l'autorité portuaire assurait elle-même des activités d'exploitation et de manutention. L'Europe continentale, guère séduite par l'expérience de la privatisation totale des ports britanniques, privilégie clairement aujourd'hui le modèle intermédiaire du « port propriétaire », caractérisé par une distinction nette entre l'autorité portuaire publique, qui gère les infrastructures, l'aménagement et la politique tarifaire, et le secteur privé, chargé des services portuaires en général.
Ces fonctions d'exploitation sont aujourd'hui assurées par des filiales d'armateurs (MSC à Brême) ou des sociétés indépendantes détenues majoritairement par des capitaux privés (Sea Invest en Belgique) ou majoritairement par des capitaux publics (HHLA est détenu à 70 % dorénavant par le Land de Hambourg).
Le droit communautaire de la concurrence, qui distingue clairement les activités de gestionnaire de réseau des activités d'opérateurs, a naturellement contribué à la prépondérance du modèle de « port propriétaire ». D'ailleurs, l'activité d'exploitation d'outillage a clairement été considérée par la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) comme relevant du secteur concurrentiel, donc incompatible en principe avec l'octroi d'aides publiques ou de subventions croisées 44 ( * ) .
Par comparaison, le partage des rôles entre l'Etat, le port autonome et les entreprises privées n'est pas clairement établi en France concernant les fonctions d'autorité publique, les missions d'aménagement et de gestion du domaine portuaire, l'organisation des transports dans l'arrière-pays et la promotion de la place portuaire .
b) Le conseil d'administration des ports autonomes manque de pouvoirs
Les ports autonomes, qui sont des établissements publics à double visage , chargés à la fois de missions de service public administratif et de service public industriel et commercial, sont gérés par un conseil d'administration.
Force est de constater que ce conseil ne dispose pas de prérogatives suffisantes . Souvent réduit à avaliser les décisions préparées entre l'autorité de tutelle et les services du ministère de l'économie 45 ( * ) , il ne bénéficie pas des attributions normalement conférées à un conseil d'administration 46 ( * ) .
L'incapacité du conseil d'administration à jouer son rôle de contrôle et d'impulsion résulte en partie de sa composition . En effet, ces instances sont trop nombreuses (26 membres), alors même que l'Etat, actionnaire des ports, n'a que trois représentants, qui d'ailleurs ne communiquent guère entre eux et se sont volontairement cantonnés à une surveillance administrative et financière des ports. Par surcroît, les représentants des collectivités territoriales, sans doute déçus par le fonctionnement du conseil, sont parfois insuffisamment présents aux réunions. Enfin, les conflits d'intérêt chez les représentants des opérateurs privés présents au conseil d'administration, atténués depuis la loi « Nouvelles régulations économiques » de 2001 47 ( * ) , n'ont pas complètement disparu.
c) Des services de ressources humaines à développer
L'histoire des ports est émaillée de mouvements sociaux parfois très coûteux 48 ( * ) . Le port de Dunkerque, grâce à l'absence de grève depuis 1992, a su améliorer son image de marque, tandis que le port de Marseille pâtît d'une réputation de manque de fiabilité.
Plusieurs facteurs contribuent à cette conflictualité . Historiquement, le travail était très pénible avant sa mécanisation et la tâche des portiqueurs nécessite des qualités de précision et d'attention très poussées. Ensuite, un blocage des ports peut paralyser rapidement l'économie du pays, ce qui confère un fort pouvoir de négociation aux dockers et portiqueurs. Enfin, ces derniers ont longtemps contrôlé l'accès à leur profession et aujourd'hui ils ont une lecture extensive, vraisemblablement infondée sur le plan juridique, de la priorité d'embauche dont bénéficient les dockers intermittents, en essayant d'en faire bénéficier les ouvriers dockers mensualisés 49 ( * ) . C'est pourquoi les salaires des dockers sont sensiblement supérieurs à ceux d'autres professions comparables.
Il n'existe malheureusement pas de statistiques globales pour évaluer les pertes de trafic dues non seulement aux grèves 50 ( * ) , mais aussi aux nombreux préavis, dont sont systématiquement informés les clients. Or, dans le domaine portuaire comme ailleurs, la crédibilité, la confiance et la fiabilité sont indispensables pour attirer et retenir les opérateurs privés, d'autant que les grèves sont quasi inexistantes dans d'autres grands ports comme Hambourg par exemple.
Une gestion fine et délicate des ressources humaines est donc indispensable dans les ports et dans les entreprises de manutention . Cela implique pour les ports de promouvoir les accords d'intéressement, d'aligner le droit et la pratique des institutions représentatives du personnel sur le régime de droit commun et de renforcer les effectifs du personnel chargé des ressources humaines. Quant aux entreprises de manutention portuaire, elles doivent veiller à renforcer la qualité des conditions de travail des dockers et à mettre en place des accords d'intéressement attractifs.
* 44 Arrêt de la CJCE C179-90 du 10 décembre 1991 dit « Port de Gênes ».
* 45 L'une des personnes auditionnées par votre rapporteur a ainsi indiqué qu'à l'occasion de près de 700 participations à des conseils d'administration dans différents ports autonomes français, elle n'avait jamais observé le rejet par le conseil d'une proposition de décision.
* 46 Cf. article L. 225-37 du code de commerce.
* 47 Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.
* 48 On peut citer les mouvements sociaux liés à la réforme des dockers de 1992, ceux répondant à des mots d'ordres nationaux (CPE en mars avril 2006), ou plus récemment la grève de 18 jours déclenchée en mars 2007 au Port de Marseille.
* 49 Cf. rapport Cour des comptes, op. cit., p. 46. L'activité de « brouettage », qui consiste à transporter des marchandises ou des conteneurs en restant dans la circonscription du port, est aujourd'hui le monopole des dockers, en vertu de cette interprétation de l'article R. 511-2 du code des ports maritimes.
* 50 Cf. rapport Cour des comptes, op. cit ., p. 34. Selon l'Observatoire de la fiabilité créé par le port autonome de Marseille, 2 % des escales dans la cité phocéenne entre 2000 et 2004 ont été marqués par des problèmes sociaux.