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Projet de loi de finances pour 2009 : Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION PRÉVUS POUR 2009

1. Un niveau de crédits (5 milliards d'euros) sans signification véritable pour des privatisations que les conditions de marché actuelle rendent incertaines

Dans le présent PLF pour 2009, comme en LFI pour 2007 et en LFI pour 2008, le compte « Participations financières de l'Etat » fait apparaître une prévision de crédits qui s'élève au total, en AE comme en CP, à 5 milliards d'euros38(*).

Comme en 2007 et en 2008 également, la quasi-totalité de ces crédits est attendue des produits des cessions, en 2009, de titres, parts ou droits de sociétés que l'Etat détient directement (« privatisations », première ligne de recettes du compte). Seuls 50 millions d'euros, au total, devraient résulter :

- en premier lieu, du remboursement de créances rattachées à des participations financières de l'Etat (avances d'actionnaires, notamment), à hauteur de 10 millions d'euros encore ;

- en second lieu, du remboursement de créances liées à d'autres investissements patrimoniaux de l'Etat, à hauteur de 40 millions d'euros.

Aucun reversement de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement par l'Etat et aucun reversement de dotations en capital ou produits de réduction de capital ou de liquidation ne sont attendus.

Le niveau des recettes de privatisations ainsi estimé à hauteur de 4,95 milliards d'euros correspond à environ 4 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat à la clôture du 20 novembre 2008 (près de 115 milliards d'euros cf. supra).

Il convient de garder à l'esprit que ces estimations de recettes de cession demeurent purement indicatives. Elles reproduisent pour 2009 les prévisions de la LFI pour 2008, comme celle-ci avait reproduit les prévisions de la LFI pour 2007, afin d'éviter de donner un « signe » particulier aux marchés, qui pourrait être préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'Etat actionnaire.

La participation de l'Etat dans certaines entreprises ne peut descendre en deçà d'un seuil défini par la loi. Pour les autres entreprises, d'une manière générale, cette participation est susceptible d'évoluer en fonction, d'une part, du projet stratégique des entreprises et de leurs alliances, ainsi que des orientations industrielles retenues par le gouvernement et, d'autre part, des opportunités de valorisation patrimoniale de l'Etat telles qu'elles résulteront des évolutions de marché. On comprend bien qu'il serait désavantageux d'afficher par avance la part que l'Etat est susceptible de céder ainsi qu'un prix de cession, même si cette légitime précaution « stratégique » conduit à une absence de chiffrage fiable au sein des PAP du compte « Participations financières de l'Etat », qui vide largement de sens, au stade du PLF, l'examen du Parlement. L'intervention de ce dernier se trouve donc mieux fondée pour l'examen des RAP associés aux projets de loi de règlement du budget, retraçant les résultats obtenus par la gestion effective.

Cette situation illustre la nécessité, défendue par votre commission des finances, de faire évoluer les modalités de discussion, par le Parlement, des projets de lois de finances initiales, en vue d'un « rééquilibrage » en faveur des débats relatifs aux projets de lois de règlement.

A cet égard, on rappelle que les recettes enregistrées par le compte, par rapport aux estimations inscrites dans la LFI, s'étaient révélées supérieures :

- en 2006, de 23 % (représentant 3 milliards d'euros ; 17,18 milliards d'euros ont alors été retirés des privatisations, contre une prévision de 14 milliards d'euros39(*)) ;

en 2007, de 54 % (représentant 2,72 milliards d'euros ; 7,72 milliards d'euros ont alors été retirés des privatisations, contre une prévision de 5 milliards d'euros40(*)).

Les produits de la cession de titres « EDF » de 2007 au bénéfice du plan de rénovation de l'immobilier universitaire

En décembre 2007, 3,686 milliards d'euros de recettes, provenant de la cession par l'Etat de titres « EDF » correspondant à 2,5 % du capital de la société, ont été enregistrés sur le compte « Participations financières de l'Etat ». Conformément à la décision du Président de la République, ces recettes seront affectées au financement de l'opération « Campus », plan de rénovation de l'immobilier universitaire.

Dans le cours de l'année 2008, dix projets universitaires de partenariats public-privé (PPP) ont été sélectionnés, sur la base de lettres d'intention. Ces projets font actuellement l'objet d'études détaillées, afin de mieux en préciser le périmètre et le schéma de financement.

Selon le PAP de la mission « Participations financières de l'Etat » annexé au présent PLF, la mise en oeuvre opérationnelle du dispositif se fera comme suit :

les produits précités de la cession de titres « EDF » ne seront pas consommés, mais maintenus sur le compte « Participations financières de l'Etat », et reportés d'une année sur l'autre pendant toute la période de négociation et de contractualisation des PPP. Celle-ci devrait s'étendre jusqu'à la fin de l'année 2010 au moins ;

ces produits, cependant, seront placés, par l'AFT, au même titre que les autres fonds de la trésorerie de l'Etat. Les produits financiers engendrés par ces placements seront affectés au paiement des loyers de PPP. D'après les indications données à votre rapporteur spécial, le produit de ces placements, en 2008 et en 2009, devrait s'élever à environ 150 millions d'euros par an.

Source : documentation budgétaire

A l'inverse, d'après les renseignements fournis à votre rapporteur spécial, l'exécution en cours, au 31 août 2008, n'avait permis de réaliser que 0,8 milliard d'euros de recettes, provenant principalement :

- en premier lieu, des produits d'offres réservées aux salariés (paiement d'offres mises en oeuvre en 2008, notamment pour France Télécom et DCNS, ou paiement différé d'offres antérieures) ;

- en second lieu, d'une réduction de la dotation en capital et d'une « remontée » de produits résiduels de cession d'Autoroutes de France.

Les prévisions de recettes supplémentaires avant la fin de l'année 2008 tiennent essentiellement à l'encaissement des produits de la cession par l'Etat, officiellement annoncée le 21 octobre 2008, de 8 % du capital d'Aéroports de Paris (ADP), en vue de permettre l'alliance de cet établissement avec Schiphol Group, le gestionnaire de l'aéroport d'Amsterdam. Ces produits représentent 530 millions d'euros. Leur encaissement effectif avant la clôture de l'exercice en cours porterait le total des recettes de privatisations, pour cette année, à 1,3 milliard d'euros.

Cependant, le contexte actuel de forte dégradation des conditions de marché n'est guère favorable à la cession, par l'Etat, de ses participations.

* 38 Crédits repris au titre 7 (Dépenses d'opérations financières).

* 39 Un tel niveau de recettes de cession d'actifs financiers n'avait pas été atteint depuis les opérations de privatisations de 1986. Ce résultat a résulté des conditions plus favorables qu'elles n'avaient été anticipées pour la cession :

- d'une part, de la participation de l'Etat au capital d'Alstom (produit de 2 milliards d'euros) ;

- d'autre part, et principalement, des participations de l'Etat dans trois sociétés d'autoroutes Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef) et des participations de l'établissement public Autoroutes de France dans ces trois sociétés (cession indirecte de l'Etat).

* 40 Ce résultat a constitué, sous l'angle financier, un « bon score » : il équivalait à 7,8 % des produits de cessions d'actifs (privatisations hors ERAP) réalisés entre 1986 et l'année 2006 incluse (soit 98,8 milliards d'euros courants). La majeure part de ces recettes a résulté de la cession, par l'Etat, de 4,99 % du capital de France Télécom (produit de 2,6 milliards d'euros) et de 2,47 % du capital d'EDF (produit de près de 3,7 milliards d'euros).